CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 5 avril 2001
sur le recours interjeté par l' Association Suisse des Vignerons-encaveurs , section vaudoise, à Chexbres, ainsi que divers consorts, dont le conseil commun est l'avocat Daniel Pache, à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'économie , publiée dans la Feuilles des Avis Officiels (ci-après FAO) des 15 et 19 septembre 2000 concernant l'application d'un plafond-limite de classement (ci-après PLC) concernant les vendanges 2000.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Antoine Thélin et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. L'Arrêté fédéral sur la viticulture, du 19 juin 1992, est entré en vigueur le 1er janvier 1993. Son art. 1er précise tout d'abord que la Confédération encourage la viticulture en :
"b) soutenant la production de qualité et ses appellations;
c) adaptant les récoltes à la situation du marché et à sa capacité d'absorption".
Ces objectifs sont concrétisés notamment par le régime de limitation de la production prévu à l'art. 20 de cet arrêté. Sa teneur est la suivante :
"La production de raisins destinés à l'élaboration de moûts de la catégorie 1 est limitée à l'unité de surface. Les cantons fixent les quantités de production maximales en tenant compte des récoltes de qualité suffisante obtenues au cours des dix années précédentes. Celles-ci ne peuvent être supérieures à 1,4 kg/m² ou 1,12 l/m² pour les raisins blancs et 1,2 kg/m² ou 0,96 l/m² pour des raisins rouges.
Sur proposition des Commissions régionales (art. 22), les cantons peuvent limiter la production de toutes les catégories pour l'ensemble de leur territoire ou pour une partie de celui-ci.
Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons et les Commissions régionales, limiter, le cas échéant, la production de l'ensemble des catégories.
Les cantons édictent les dispositions concernant la limitation de la production et le déclassement et en contrôlent l'application. Ils peuvent appeler les Commissions régionales et les sous-commissions cantonales à y collaborer."
a) Pour l'année 1993, le Département (alors de l'agriculture, de l'industrie et du commerce; devenu depuis lors Département de l'économie; ci-après DEC) a fixé des quotas de production différents par catégorie, par région et par cépage. Au demeurant, cette décision a été contestée par un certain nombre de vignerons (voir arrêts du Tribunal administratif du 25 février 1994, dans les causes GE 93/0099 et GE 93/0111); le Tribunal administratif avait alors confirmé l'admissibilité de tels quotas de production différenciés.
b) Depuis lors, le département s'en est tenu au régime découlant directement de l'arrêté fédéral sur la viticulture, notamment pour la vendange 1998 (voir à ce sujet pièce 3 du bordereau produit par la Communauté interprofessionnelle du vin vaudois - ci-après CIVV -; on notera toutefois que le régime de l'art. 20 al. 1 de l'arrêté a été étendu par ces décisions aux vins de la catégorie 2).
c) L'arrêté précité a été abrogé et remplacé par les règles de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (ci-après : LAgr; RS 910.1), entrées en vigueur le 1er janvier 1999, ainsi que ses dispositions d'application. L'art. 64 LAgr, qui rappelle les trois catégories dans lesquelles sont classés les lots de vendanges (al. 1), prévoit que le Conseil fédéral peut, par catégorie, fixer des teneurs minimales en sucre et limiter la production par unité de surface (al. 2); en outre, les cantons peuvent fixer des teneurs minimales en sucre supérieures et des limites de production par unité de surface inférieures à celles arrêtées par le Conseil fédéral (al. 3). L'art. 14 al. 2 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 - également entrée en vigueur le 1er janvier 1999 - sur la viticulture et l'importation de vin (RS 916.140) a confirmé les limites de production prévalant auparavant sous l'empire de l'arrêté sur la viticulture pour la catégorie 1 (soit 1,12 l/m² pour les cépages blancs et 0,96 l/m² pour les cépages rouges; v. aussi al. 3 de cette ordonnance qui précise l'art. 64 al. 3 LAgr).
S'agissant de la récolte 1999, le département a repris à nouveau les limites de production découlant du droit fédéral (en application désormais de l'art. 14 al. 2 de l'ordonnance sur le vin), tout en étendant leur portée à la catégorie 2 (pièce 3 produite par la CIVV).
d) Il a été question, au sein de la CIVV, d'introduire un nouvel instrument de limitation des quantités de vins mises sur le marché, sous la forme d'un PLC, cela dès 1998; le département, favorable sur le principe, a toutefois souhaité que le PLC ne soit pas introduit avant la récolte 2000.
Toutefois, lors des discussions internes de la CIVV (voir à ce sujet procès-verbal de la séance plénière du mercredi 1er mars 2000), l'Association suisse des vignerons-encaveurs, section vaudoise (ci-après ASVE) a remis en cause le principe même de l'introduction de ce PLC (voir en outre lettre de cette association du 8 février 2000). Au demeurant, selon le président de cette association, Samuel Cossy, la modification de la réglementation relative aux appellations d'origine contrôlée, dans le sens de l'interdiction du coupage rendrait l'adoption du PLC superflue (procès-verbal précité, p. 5 en bas). Malgré cette intervention, la CIVV a accepté le principe du PLC par 16 voix contre 2 (ibidem).
d) La CIVV a dès lors proposé au département l'introduction d'un PLC dans le canton de Vaud dès la récolte 2000, selon les modalités suivantes :
"1. La CIVV demande l'introduction d'un PLC, à partir de la récolte 2000.
Les quotas fédéraux restent inchangés, soit 1,12 It/m2 pour les blancs et 0,96 It./m2 pour les rouges, en catégorie I.
Les quotas fédéraux de la catégorie I s'appliquent également à la catégorie Il. Sur demande de I'lnterprofession, l'autorité cantonale peut fixer d'autres limites pour cette catégorie.
La production n'est pas limitée en catégorie III.
La CIVV fixe un droit cantonal de classement pour toute la production du canton de catégorie I. Ce droit de classement est fixé à :
0,90 It./m2 pour les cépages blancs
0,77 It./m2 pour les cépages rouges."
Toutefois, l'encavage de la récolte est autorisé jusqu'à concurrence des quotas fédéraux.
La différence entre les quotas fédéraux et le droit cantonal de classement est appelé PLC (plafond limite de classement). Le PLC est donc de 0,22 It./m2 pour les cépages blancs et de O, 19 It./m2 pour les cépages rouges.
Au 15 septembre de chaque année au plus tard, après étude de la situation viti-vinicole, des statistiques au 31 décembre et au 30 juin, les Commissions interprofessionnelles compétentes (voir ci-après chiffre 10) peuvent attribuer, pour la récolte à venir -pour la catégorie I et pour chaque appellation ou groupe d'appellations - tout ou partie du PLC. Cette décision est définitive pour la partie classée en catégorie I.
Au 30 avril de l'année suivante, les Commissions interprofessionnelles compétentes peuvent décider un déblocage de tout ou partie du PLC.
Le cas échéant, au plus tard le 15 septembre, les Commissions interprofessionnelles compétentes (voir ci-après chiffre 10) attribuent ce PLC ou son solde à la catégorie I, à la catégorie Il ou à la catégorie III.
Les Commissions interprofessionnelles régionales (par appellation ou groupe d'appellations) communiquent leurs décisions à la CIVV. Cette dernière les ratifie et les transmet à l'Autorité cantonale qui y donne force de loi.
En cas de désaccord entre les partenaires au 15 septembre sur le PLC de la récolte précédente, la moitié de ce PLC est libérée en catégorie I, toutefois à concurrence maximum de 50% du PLC total.
Les quantités exportées, dûment justifiées, peuvent être prises sur la partie bloquée du PLC.
Comme vu ci-avant, toutes les quantités sont exprimées en litres de vin et non en kilos.
EXE**MPLE: VENDANGES 2000
15.09.2000 :
Octobre 2000
30 avril 2001
15.09.2001
Attribution de tout ou partie du PLC
Vendanges
Déblocage éventuel de tout ou partie du PLC
Le cas échéant, dernière attribution du PLC de la récolte 2000
Attribution de tout ou partie du PLC de la récolte 2001
"
e) Dans une lettre du 29 avril 2000, l'ASVE s'est adressée au DEC à propos de l'aval donné par l'interprofession à l'introduction du PLC, ce dans les termes suivants :
"Cette introduction est conditionnée par la modification du règlement du 28 juin 1995 sur les appellations d'origine contrôlée (AOC) des vins vaudois, plus précisément au chapitre 7 art. 15 al. 2 : "le coupage des vins blancs vaudois est autorisé jusqu'à 10% avec un autre vin blanc vaudois de même catégorie; l'art. 7 est réservé".
Nous espérons que votre décision se traduira par l'introduction d'un PLC accompagné de ladite modification. La production, notamment notre association, sera sensible à votre sens de l'équité."
Lors de l'audience dont il sera question plus loin, Dominique Favre, le Chef de l'Office cantonal de la viticulture (ci-après : OCV) a indiqué qu'il avait compris cette lettre en ce sens que l'ASVE acceptait l'introduction du régime du PLC, moyennant la modification du règlement du 28 juin 1995 dans le sens précité; aussi a-t-il proposé l'adoption simultanée par le Conseil d'Etat du régime du PLC et de la modification de ce règlement, solution à laquelle le Conseil d'Etat s'est rallié.
f) Le Conseil d'Etat a en effet donné suite à ces propositions, sous la forme d'une modification de l'art. 18 du règlement du 16 juillet 1993 sur la limitation de la production et le contrôle officiel de la vendange (novelle adoptée par règlement du 16 juin 2000, entrée immédiatement en vigueur). Cette disposition se lit désormais comme suit :
"Modalités de limitation de la production et de la commercialisation
Compétences
Art. 18. - La limitation de la production et de la commercialisation est définie comme il suit :
Catégorie I
La production de raisins destinée à l'élaboration de vins de la catégorie 1 est limitée à l'unité de surface. Elle ne peut être supérieure à 1,12l/m² pour les raisins blancs et à 0,96l/m² pour les raisins rouges.
Sur cette quantité, 0,90 l/m² pour les raisins blancs et 0,77 l/m² pour les raisins rouges sont d'office classés en catégorie 1 et commercialisables comme tels, sous réserve des dispositions du règlement du 26 mars 1993 sur la qualité des vins vaudois.
La différence, soit 0,22l/m² pour les raisins blancs et 0,19l/m² pour les raisins rouges, peut être attribuée, pour être mise dans le commerce, en tout ou partie aux catégories 1, 2 ou 3, sous réserve des dispositions du règlement du 26 mars 1993 sur la qualité des vins vaudois.
Cette attribution est fixée, à une ou plusieurs échéances, par le Département de l'économie, sur préavis de la Communauté interprofessionnelle du vin vaudois, au plus tard le 15 septembre de l'année suivant la récolte.
Autres catégories
Après consultation de la Communauté interprofessionnelle du vin vaudois, le Département de l'économie peut limiter les quantités de production maximales des autres catégories."
Le même jour, le Conseil d'Etat a également adopté une modification de l'art. 15 al. 2 du règlement du 28 juin 1995 prohibant désormais les coupages de vins blancs vaudois d'appellation d'origine contrôlée, à l'exception d'une possibilité de coupage avec un autre vin blanc vaudois d'appellation d'origine contrôlée ce jusqu'à 10%.
C. a) Le Département de l'économie a fait paraître, dans la FAO du 4 juillet 2000, un rappel des limites fédérales de production; simultanément, il attirait l'attention des producteurs sur le nouveau régime du PLC, sans toutefois indiquer sa portée précise pour les vendanges 2000. En outre, l'OCV, dans une circulaire du 27 juin 2000 destinée aux producteurs, décrivait le système du PLC; en guise de commentaire, il reprenait l'intégralité du texte de la proposition de la CIVV cité plus haut.
b) Le Département de l'économie a fait publier, dans la FAO des 15 et 19 septembre 2000 une "décision" d'application de l'art. 18 nouveau précité; elle a la teneur suivante) :
"VENDANGES 2000
En application des articles 18 et 21 du règlement du 16 juillet 1993 sur la limitation de la production et le contrôle officiel de la vendange, les quantités de récolte issues du plafond limite de classement (PLC) qui sont immédiatement commercialisables - en plus de celles du droit cantonal de classement (DCC) - s'établissent comme suit :
Région
litre de vin clair par mètre carré
Chablais
Vin blanc, catégorie I
0
Vin rouge, catégorie I
0
Lavaux
Vin blanc, catégorie I
0,22
Vin rouge, catégorie I
0,19
La Côte
Vin blanc, catégorie I
0
Vin rouge, catégorie I
0
Bonvillars / Côtes-de-l'Orbe
Vin blanc, catégorie I
0
Vin rouge, catégorie I
0
Vully
Vin blanc, catégorie I
0
Vin rouge, catégorie I
0,19
Spécialités blanches
0,22
Spécialités rouges
0,19
Les quantités exportées, dûment justifiées, peuvent être prises sur la partie bloquée du PLC."
D. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Daniel Pache le 5 octobre 2000, soit en temps utile, l'ASVE et divers consorts ont recouru contre cette décision au Tribunal administratif; ils concluent avec dépens à ce que les vins blancs et les vins rouges de catégorie 1, issus des vendanges 2000, région Chablais, La Côte, Bonvillars et Vully, ne soient soumis à aucune restriction de commercialisation. Un doute étant apparu sur la volonté des différents vignerons nommément désigné dans l'acte de recours de contester la décision attaquée, le magistrat instructeur a invité leur conseil à produire des procurations; il en découle que Jacques Humbert, Eric Du Pasquier, Vincent Bindith, Samuel Cossy, Etienne Blanchard, Jean-Daniel Quiblier, J.-Daniel Gallay, Frédéric Blanc, Jean-Jacques Delarze, J.-Pierre Perréaz, Louis Amiguet-Schilt, Jean-Jacques Bertholet, Michel Diserens, Henri Lagnaz, Rapaz Frères, Hugues Baud, Charles Giroud, Michel Duboux, Louis Fonjallaz, Jean-Daniel Gauthey, Maryline Laveney et Pascal Dance se sont associés au recours de l'ASVE.
E. Dans un premier temps, le magistrat instructeur a interpellé les parties sur la nature de la "décision" attaquée, celle-ci s'apparentant à une règle générale et abstraite; l'OCV (par lettre du 26 octobre 2000), puis les recourants (courrier du 27 novembre suivant) se sont déterminés sur ce point, concluant l'un à l'irrecevabilité du recours, les autres au contraire à sa recevabilité.
Le magistrat instructeur a ensuite abordé l'instruction des questions de fond, ce qui a donné lieu au dépôt d'une réponse de l'OCV du 31 janvier 2001, complétée par une écriture du 19 février suivant, et de déterminations de la CIVV du 19 février 2001. Pour leur part, les recourants ont complété leurs déterminations dans un mémoire du 12 mars 2001; l'OCV, pour sa part, a produit encore, par télécopie du 15 mars 2001, quelques données chiffrées complémentaires, suivies, lors de l'audience, de la production des statistiques relatives à l'état des stocks de vins vaudois au 31 décembre 2000.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 19 mars 2001 à Lausanne; à cette occasion, il a entendu les parties et leurs représentants.
Selon l'OCV et la CIVV, l'introduction du PLC s'inscrit dans un contexte de surproduction. Selon le communiqué de presse de l'Office fédéral de l'agriculture du 5 septembre 2000, relatif à l'année viticole 1999/2000, il faut considérer, en règle générale, qu'une couverture de 12 mois de consommation correspond à un marché équilibré. Il constate en outre que les volumes stockés de vin suisse suffisent à couvrir respectivement 11,4 pour le vin rouge et 11,8 mois de consommation pour vin blanc. A titre de comparaison, le document établi conjointement par l'OCV et la CIVV en mars 2000, relatif à l'état des stocks de vins vaudois au 31 décembre 1999, évoque des stocks permettant une couverture de 19,7 mois pour les vins rouges, respectivement de 19, 3 mois pour les vins blancs (l'OCV a d'ailleurs produit des chiffres plus détaillés relatifs aux stocks de vin produit par les différentes régions; on y reviendra d'ailleurs ci-après. Les statistiques produites par l'OCV en début d'audience, relatives aux stocks de vins vaudois au 31 décembre 2000 fournissent des résultats similaires, à savoir des stocks de vins blancs correspondant à une couverture, exprimée en mois, de 18,9 mois, respectivement pour les vins rouges de 22,1 mois. A l'audience, la CIVV a cependant relevé que le marché présente certaines variations saisonnières, les stocks au 31 décembre étant toujours plus élevés que ceux arrêtés au 30 juin; selon elle, on peut parler d'un marché équilibré lorsque les stocks au 31 décembre correspondent à une couverture de l'ordre de 15 mois, pour les vins blancs et 18 mois pour les vins rouges. En d'autres termes, cette remarque vient nuancer quelque peu le constat de surproduction résultant de l'image donnée par les stocks au 31 décembre 2000, quand bien même l'on ne peut effectivement pas parler d'un marché équilibré.
La CIVV souligne par ailleurs que la consommation de vins suisses présente une tendance croissante actuellement; toutefois, ce phénomène n'implique pas en parallèle une augmentation des revenus des viticulteurs, le prix unitaire des différents crus s'inscrivant pour sa part à la baisse. Pour la communauté précitée, il s'agit dès lors de gérer le marché des vins suisses - et plus précisément des vins vaudois en l'occurrence - en conduisant une politique de soutien des prix, principalement ceux des vins de la catégorie 1. Tel est au demeurant l'objectif poursuivi par l'introduction du PLC. Le chef de l'OCV va dans le même sens, en admettant que cet instrument ne vise nullement un accroissement de la qualité, celui-ci fonctionnant en effet, non pas comme un frein à la production, mais à la commercialisation des vins (comme l'indique d'ailleurs la note marginale de l'art. 18 du règlement du 16 juillet 1993).
Le Chef de l'OCV a par ailleurs confirmé que le département, dans le cadre de la décision attaquée, s'est borné à ratifier les solutions retenues par les commissions interprofessionnelles régionales. Le recourant Michel Duboux a fait valoir qu'il avait participé aux débats de la commission interprofessionnelle de sa région, lesquels se seraient déroulés suivant une procédure quelque peu chaotique.
Le tribunal a enfin entendu deux témoins, à savoir Claude-Alain Chollet, vigneron-encaveur dans le canton de Genève, et Axel Maye, vigneron-encaveur en Valais. L'un et l'autre ont décrit les systèmes appliqués dans leurs cantons respectifs; selon eux, ces derniers n'adopteront pas une solution similaire à celle du PLC vaudois (le canton de Genève a adopté des quotas cantonaux inférieurs à ceux résultant de la législation fédérale, mais serait prêt à revenir aux quotas fédéraux, au motif que le régime genevois n'aurait pas contribué à raffermir le marché des vins de ce canton). Par ailleurs, selon la CIVV, le PLC se serait inspiré du modèle pratiqué en Champagne et présenterait une certaine parenté également avec celui connu dans le vignoble alsacien; ces solutions seraient pratiquées, selon la CIVV, avec un certain succès.
On signalera encore que bon nombre parmi les vignerons recourants ont fait état des difficultés pratiques découlant du PLC, particulièrement pour les petites et moyennes entreprises. Ce système implique en effet de conserver séparément la part (en d'autres termes sans mettre en bouteille 20%, voire moins, des volumes encavés) restant bloquée, cela pour chacune des appellations. Par ailleurs, plusieurs d'entre eux relèvent qu'ils ont d'ores et déjà enregistré des commandes pour la partie de leur production classée d'office en catégorie 1 et qu'ils vont être confrontés prochainement à des demandes de clients qu'ils ne pourront pas satisfaire, sous réserve d'un déblocage en application de l'art. 18 al. 3 et 4 nouveaux du règlement précité.
Considérant en droit:
a) A titre liminaire, la nature juridique de la "décision" des 15/19 septembre 2000 est douteuse; on peut hésiter, en particulier, à la qualifier de décision (en l'occurrence collective), au sens que donne généralement de ce terme le droit administratif, ou au contraire de norme générale et abstraite. La loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (ci-après : LJPA) confère en effet compétence au Tribunal administratif (comme aussi au Conseil d'Etat, dans les domaines qui restent de sa compétence, ou aux commissions de recours) pour connaître des recours dirigés contre des décisions administratives, définies à son art. 29 (v. art. premier, 3 et 4; v. aussi l'exception de l'art. 30 LJPA, qui a trait au refus de statuer); ses tâches ne s'étendent donc pas au contrôle abstrait des normes, un recours dirigé contre une disposition légale ou réglementaire, de droit cantonal ou communal, devant dès lors être déclaré irrecevable.
Il faut ajouter que le Tribunal administratif a en revanche l'obligation de procéder au contrôle incident des normes, dans le cadre des recours dont il est saisi; ainsi, le recourant peut-il invoquer, dans le cadre d'une procédure où il conteste une décision déterminée, l'existence d'un vice qui affecterait la norme elle-même (v. à ce sujet, Pierre Moor, Droit administratif, II 116 et références; v. aussi Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, p. 157 ss). En règle générale, il n'en va pas de même s'agissant d'une décision précédente entrée en force; dans ce cas, l'administré ne peut pas obtenir, dans le cadre d'un recours dirigé contre la décision d'exécution, le contrôle incident de la régularité de la décision antérieure. La jurisprudence apporte toutefois une exception à ce principe s'agissant des décisions collectives (ou Allgemeinverfügungen; ATF 112 I b 249 cons. 2 b; v. aussi, Pierre Moor, op. cit. II 118; Tobias Jaag, op. cit. p. 158; le même, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 1984, 433 ss). Ce dernier auteur va même jusqu'à suggérer que le recours direct contre les "Allgemeinverfügungen" devrait être exclu (p. 159); il en découlerait que le recours serait irrecevable sans qu'il soit nécessaire de dire si la "décision" du 30 juillet 1993 constitue une décision collective ou au contraire une norme générale et abstraite. Mais cette solution ne peut guère être retenue en droit positif, en particulier dans le cadre de l'art. 29 LJPA.
b) Echappent dès lors au contrôle par la voie d'un recours direct au Tribunal administratif les lois au sens matériel de ce terme; cette exclusion vise toutes les règles de droit, qu'elles figurent dans des lois au sens formel, des règlements cantonaux ou communaux. Par règle de droit, il faut comprendre les normes qui fixent un régime juridique général et abstrait et qui s'appliquent dès lors à un cercle indéterminé de personnes, respectivement à un nombre indéterminé de situations. On y oppose la décision, qui arrête un régime juridique individuel et concret (par exemple, une taxation fiscale); constituent toutefois également des décisions les actes qui ont une portée collective, mais se rapportent à une situation concrète (une signalisation routière, une interdiction de manifestation, par exemple; sur l'ensemble du problème, v. Jaag, op. cit., p. 111, ainsi que l'article publié par le même auteur cité plus haut; v. aussi Moor, op. cit. II, 115 ss).
La frontière entre la règle de droit matériel et la décision collective est parfois difficile à tracer, comme le montre le présent cas. On peut à cet égard renvoyer dans une large mesure aux considérations de l'arrêt du Tribunal administratif, déjà cité (rendu dans la cause GE 93/0099; publié à la RDAF 1994, 233).
Cependant, l'on peut relever ici une tendance du Tribunal fédéral a admettre plus largement que l'arrêt précité l'existence de décisions collectives (voir à ce sujet ATF 125 I 313; voir également l'arrêt ultérieur, concernant le même objet ZBl 2001, 80); on note toutefois dans ce dernier arrêt la présence d'arguments tendant à rapprocher le régime des décisions collectives de celui des règles générales et abstraites (voir par exemple consid. 4).
c) Dans le cas d'espèce, plusieurs éléments permettent de conclure à l'existence d'une décision, quand bien même le régime attaqué apparaît comme instituant un blocage uniforme pour l'ensemble du vignoble vaudois, à deux exceptions près (Lavaux, pour tous les cépages; Vully, pour les vins rouges de catégorie 1 et les spécialités; le régime applicable au reste du canton pourrait ainsi être considéré comme général et abstrait). En effet, l'art. 18 nouveau du règlement institue un blocage, arrêté avant la vendange, lequel peut être suivi de mesures de déblocage échelonnées dans le temps jusqu'à la veille de la récolte suivante; en d'autres termes, cette disposition permet l'adoption en quelque sorte de mesures provisoires, susceptibles d'être revues durant l'année suivante en fonction de l'évolution du marché. On pourrait ainsi analyser la décision du département comme comportant un déblocage uniquement pour Lavaux (tous les cépages) et Vully (vins rouges et spécialités); au surplus, le département n'aurait en revanche pas rendu de décision particulière, le règlement s'appliquant au contraire sans dérogation. Dans une telle analyse, seules les mesures de déblocage concernant Lavaux et le Vully pourraient faire l'objet d'un recours. Cependant, dans la réalité, la question d'un déblocage a fait l'objet d'un examen dans l'ensemble du canton, pour les différentes appellations en cause, celui-ci débouchant tantôt sur le déblocage prévu à l'art. 18 al. 3 et 4, tantôt sur un refus d'un tel assouplissement. Dans chacune de ces situations, il y a eu analyse concrète des éléments déterminants, puis octroi ou refus du déblocage. Ainsi, malgré leur caractère collectif, les différentes mesures retenues en l'espèce en application de l'art. 18 du règlement précité apparaissent comme une concrétisation de cette norme générale et abstraite, de sorte qu'elles doivent bien être qualifiées de décisions et non pas de normes.
Sous ce premier aspect, le recours est donc recevable.
d) Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, les décisions incidentes ne sont pas susceptibles de recours, à moins qu'elles n'entraînent un préjudice irréparable pour l'intéressé (voir à cet égard RDAF 1998 I 88 et 2000 II 289, consid. 1); cette solution vaut aussi bien pour les affaires relevant uniquement du droit cantonal que pour celles relevant de l'application du droit fédéral et partant susceptibles d'un recours de droit administratif (voir le second de ces arrêts).
Dans le cas présent, la décision attaquée implique un blocage provisoire d'une partie de la production des recourants; cette mesure peut par la suite, à une ou plusieurs échéances, être rapportée en tout ou partie. On pourrait dès lors se demander si la limitation qui en découle pour les recourants dans leurs possibilités de commercialisation peut être considérée comme entraînant pour eux un préjudice définitif ou, au contraire, comme un désagrément lié à la durée de la procédure, susceptible d'être levé en définitive (ou au contraire d'être maintenu) : dans ce cas toutefois, c'est le refus, total ou partiel, du déblocage au 15 septembre de l'année suivant la récolte qui pourra être contesté, en tant qu'il implique effectivement un préjudice définitif.
En l'occurrence, la question est relativement délicate. On peut néanmoins relever, dès l'instant en tout cas que les recourants sont amenés à refuser des commandes, que les mesures précitées sont bien de nature à leur causer un dommage irréparable. Des considérations d'économie de la procédure commandent au surplus d'entrer en matière.
Au surplus, ni les personnes dont le nom est mentionné dans le recours, mais pour lesquelles aucune procuration -malgré l'interpellation du juge instructeur - n'a été produite dans le délai imparti, ni celles qui ont fourni une procuration en faveur de leur conseil commun, mais dont des noms ne figuraient pas dans l'acte de recours ne peuvent être considérées comme parties recourantes, faute d'avoir agi en temps utile.
b) Par ailleurs, l'ASVE a notamment pour but statutaire de défendre et de sauvegarder les droits de ses membres et une part importante de ceux-ci aurait individuellement qualité pour recourir. Cela étant, elle a également vocation à recourir (voir à ce sujet, entre autres ATF 121 II 46 consid. 2d/aa et réf. citées; voir également TA, arrêt du 24 janvier 2001, GE 00/0136 consid. 1c).
c) Dans son examen de fond, l'autorité de céans doit procéder au contrôle de la légalité de la décision attaquée (le moyen tiré de l'inopportunité de celle-ci est en revanche irrecevable, en l'absence d'une disposition légale prévoyant un tel examen, art. 36 LJPA). En outre, elle doit aussi examiner préjudiciellement la validité de l'art. 18 nouveau du règlement vaudois, au regard des principes constitutionnels notamment; à vrai dire, c'est principalement sur ce terrain que se placent les recourants lorsqu'ils contestent le principe même du PLC et ce moyen sera donc examiné en premier lieu (consid. 3; pour ce qui concerne la décision attaquée : v. consid. 4 ci-après).
On procédera dans un premier temps, compte tenu des révisions récentes, à un bref panorama des dispositions de la nouvelle Constitution et de la nouvelle loi sur l'agriculture touchant le domaine ici considéré, avant de procéder, dans un deuxième temps, à une analyse plus serrée des dispositions topiques, applicables en matière de limitation de production dans le domaine de la viticulture.
a) La liberté économique, garantie par l'art. 27 nCst, comprend notamment le libre exercice d'une activité économique lucrative (al. 2 de cette disposition). Au même titre que les autres droits fondamentaux, cette garantie peut faire l'objet de restrictions, pour autant qu'elle soient fondées sur une base légale, qu'elles soient justifiées par un intérêt public et soient au surplus proportionnées au but visé (art. 36 nCst, spéc. al. 1, 2 et 3). La section 7 (art. 94 ss nCst) de la charte fondamentale fournit en outre les grandes lignes du système économique telles que le conçoit le constituant helvétique. En particulier, l'art. 94 arrête les principes de l'ordre économique et prohibe (al. 4) les mesures de politique économique, à moins qu'elles ne soient prévues par la Constitution fédérale ou qu'elles soient fondées sur les droits régaliens des cantons. L'art. 104 de la même section régit plus particulièrement le domaine de l'agriculture. Selon l'al. 1er, la Confédération prescrit à l'agriculture diverses missions, qu'elle doit accomplir par une production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché. L'al. 2 envisage tout d'abord les mesures d'entraide que les milieux agricoles doivent mettre sur pied; c'est en complément de celles-ci que la Confédération encourage les exploitations paysannes, en dérogeant au besoin aux principes de la liberté économique. La teneur de cette disposition constitutionnelle a au demeurant été reprise de celle qui a été adoptée peu avant la révision totale de la Constitution et qui a servi de base à l'adoption de la nouvelle loi sur l'agriculture.
Cette novelle porte la marque de changements profonds dans la politique agricole suisse. Cette dernière vise en effet à une réduction marquée de l'interventionnisme étatique dans ce domaine, dans le but d'améliorer la compétitivité de l'agriculture suisse; en outre, elle doit tendre à un meilleur respect des principes du développement durable (Feuille fédérale 1996 IV 1 ss, spéc. ch. 11 et 13, p. 20 s. notamment; v. également Joseph Deiss, Incitations et incidences économiques de la nouvelle politique agricole, et Eduard Hofer, Das neue Landwirtschaftsgesetz und dessen Entstehung, tous deux in Communications de droit agraire 1996, p. 31 et 55). On relèvera ainsi que le dispositif mis sur pied par l'ancienne loi sur l'agriculture avait pour objet notamment de déterminer les prix agricoles, de manière à assurer un revenu équitable aux exploitants (voir à ce sujet Pierre Moor, Agriculture, Lausanne 1985, p. 29 ss; voir également art. 29 aLAgr). La nouvelle loi tend, à terme, à remplacer la politique des revenus agricoles réalisés par des mesures de soutien des prix par l'introduction et le développement des paiements directs (FF 1996 IV 50 ss); en d'autres termes, les interventions visant au soutien des prix doivent à l'avenir devenir l'exception (on relève néanmoins qu'elles resteront possibles, mais dans une moindre mesure qu'actuellement, dans le marché laitier, par exemple : art. 29 nLAgr). Au surplus, le dispositif de la loi comprend principalement une protection douanière, pour éviter un afflux de produits agricoles étrangers à des prix excessivement bas (voir à ce sujet art. 17 ss nLAgr).
Le titre 2 de la loi fixe les conditions-cadre de la production et de l'écoulement en matière agricole (voir art. 7 ss nLAgr). Dans ce cadre, la loi donne la priorité à des mesures d'entraide, arrêtées par des organisations des producteurs ou des branches concernées (art. 8 nLAgr) et subsidiairement des interventions de la Confédération (voir notamment art. 9 nLAgr); à ce titre, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions de durée limitée visant à l'adaptation de la production et de l'offre aux exigences du marché; à titre d'exemple, le message cite des mesures d'échelonnement de la mise sur le marché par les producteurs de fruits en cas de récolte abondante (FF 1996 IV 99 s.), étant précisé qu'une telle mesure aurait pour objectif la stabilisation des prix. Cependant, une ordonnance du Conseil fédéral serait nécessaire à cet effet (ibidem; de telles mesures particulières ne sont donc pas possibles sur la base du droit ordinaire, soit notamment sur la base de l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les interprofessions et les organisations de producteurs, RS 919.117.72, notamment sur la base de son art. 4, al. 1 let. e et 2).
On ajoutera encore que la politique agricole continue de relever en premier lieu de la Confédération, le rôle des cantons restant subsidiaire (par exemple, ceux-ci doivent participer au financement des mesures d'amélioration des structures, telles les améliorations foncières; FF 1996 IV 71 ss); les dispositions particulières - telles celles de l'art. 64 al. 3 nLAgr, concernant la viticulture - restent bien évidemment réservées.
b) La liberté économique, dans le domaine agricole en particulier, n'est ainsi pas absolue et n'est garantie que sous réserve de la législation fédérale; or, en l'espèce, la jurisprudence a admis que l'arrêté fédéral sur la viticulture permet aux cantons de prévoir des limites de rendement allant au-delà de celles fixées à l'art. 20 al. 1, non seulement dans un but de promotion de la qualité, mais également pour lutter contre la surproduction (ATF 120 Ia 67, spéc. p. 71, 123, spéc. p. 126; 124 II 406, spéc. consid. 5c, ainsi que les réf. aux travaux préparatoires). Par ailleurs, le Tribunal administratif (dans son arrêt GE 93/0111 du 25 février 1994) a jugé que l'art. 20 al. 2 de l'arrêté permettait d'adopter des limitations de production différenciées selon les régions d'un canton (consid. 2 de cet arrêt; RDAF 1994, 478)
Il n'en va pas différemment dans le cadre du nouveau droit (sur la portée de celui-ci en matière viti-vinicole, v. Olivier Kronenberg, Die Regulierung von Produktion, Import und Verkauf des Weins im Schweizer Recht, Communications de droit agraire 1999, 3ss), qui confirme pour l'essentiel les solutions de l'arrêté sur la viticulture, tout en laissant le soin au Conseil fédéral de les transcrire au niveau de l'ordonnance. En substance, ce dernier garde la compétence de fixer des limites de production dans un but de lutte contre la surproduction; de même les cantons peuvent toujours adopter des mesures plus sévères que celles découlant du régime fédéral, en tenant compte des différences régionales (sur ce point, comme aussi sur l'ensemble de la question, v. le message du Conseil fédéral relatif à la LAgr : FF 1996 IV 1, spéc. p. 192 ss, p. 197 en haut : "Le Conseil fédéral devrait laisser aux cantons le soin de régler ce qui a trait à leurs régions").
L'art. 64 al. 3 nLAgr concrétise cette solution en prévoyant que les cantons peuvent fixer des limites de production par unité de surface inférieures à celles fixées par le Conseil fédéral. Quant à l'art 14 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur la viticulture et l'importation de vin (RS 916.140), elle précise que les cantons peuvent fixer des valeurs de rendement inférieures pour la catégorie 1 et peuvent aussi limiter la production à l'unité de surface pour les catégories 2 et 3 (al. 3; selon l'al. 5, les cantons publient leur réglementation sur la classification avant les vendanges).
Pour les recourants, l'introduction de limitations à la commercialisation des vins, introduite à l'art. 18 du règlement précité, constitue dès lors une restriction à la liberté économique - entre autres arguments - dépourvue de base légale.
aa) Selon la disposition légale précitée, confirmée par l'ordonnance sur le vin, les cantons ne disposent que de compétences strictement délimitées, en l'occurrence la fixation de limites de production par unité de surface. En d'autres termes, ceux-ci ne disposeraient pas d'autres compétences, soit celle d'adopter des limites relatives non plus à la production, mais à la commercialisation des vins.
Cette solution découle d'une interprétation littérale d'un texte clair; de plus, si l'on se réfère à l'exemple déjà cité ci-dessus, donné en matière de production de fruits, seul le Conseil fédéral peut, par le biais d'une ordonnance limitée dans le temps et en complément de mesures d'entraide des organisations agricoles concernées, prendre des mesures consistant dans un échelonnement de la mise sur le marché de produits agricoles (FF 96 IV 99 s.). Cela étant, il apparaît que la réglementation vaudoise n'est pas conforme au droit agricole fédéral et viole la liberté économique en ne respectant pas le cadre tracé par les art. 94 al. 4 et 104 al. 2 nCst.
bb) On pourrait tout au plus se demander encore, comme le font valoir implicitement tant la CIVV que l'OCV, si l'introduction du PLC ne devrait pas être admise en tant que mesure plus souple et moins rigoureuse que la fixation d'un quota de production; les intimés font ici valoir en quelque sorte le principe de proportionnalité, lequel exige notamment de donner la préférence à une mesure moins rigoureuse, si elle permet d'atteindre le même objectif.
A vrai dire, il est clair que le PLC ne peut avoir un objectif d'amélioration de la qualité (contrairement aux quotas de production); au surplus, ces limites de commercialisation des vins n'ont pas d'incidence directe s'agissant de la surproduction. En effet, les vignerons peuvent être tentés de produire l'intégralité de ce que leur permettent les quotas fédéraux - avec la qualité qui leur est liée -, en prenant le risque de ne pas être autorisés en définitive à écouler la totalité de leur production en catégorie 1. Il est vrai aussi que d'autres vignerons pourraient être enclins à réduire d'emblée leur production, sachant que le risque est pour eux important - en l'absence d'une autolimitation volontaire - de ne pas pouvoir vendre l'intégralité de leur encavage. Quoi qu'il en soit, sous cette réserve, il ne paraît pas y avoir de lien étroit entre un objectif consistant à lutter contre la surproduction ou à prévenir celle-ci et l'introduction du PLC. L'objectif consiste bien plutôt en un soutien des prix (dans ce sens voir d'ailleurs déterminations de l'OCV du 31 janvier 2001, p. 4 s.), l'idée étant plus largement de gérer le marché. En d'autres termes, même si la mesure ici litigieuse paraît aller moins loin, de par sa plus grande souplesse, que la fixation de quotas de production, elle présente toutefois une autre nature et pourrait à cet égard être qualifiée de plus incisive dans son ambition de gérer le marché. Ce faisant, il s'agit clairement d'une mesure de politique économique, certes imaginable dans le cadre de la législation agricole, vraisemblablement dans d'autres secteurs que la viticulture et relevant en outre de la seule compétence du Conseil fédéral.
cc) Il découle des considérations qui précèdent que le régime du PLC, tel que l'a retenu l'art. 18 du règlement du 16 juillet 1993 modifié le 16 juin 2000 n'est pas conforme au droit fédéral à plusieurs égards. La décision litigieuse, qui repose sur cette disposition réglementaire, doit dès lors être annulée.
Compte tenu de cette issue, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant les autres moyens soulevés par les recourants, lesquels ont trait notamment aux autres aspects du principe de la proportionnalité, d'une part, et à celui de l'égalité de traitement, d'autre part. On peut tout au plus relever ici qu'il est douteux que le département, lorsqu'il s'est borné à entériner les décisions des commissions régionales, ratifiées par la CIVV, ait véritablement exercé le pouvoir d'appréciation que lui confère l'art. 18 al. 3 et 4 du règlement; il pouvait sans doute prendre en compte les préavis qu'il avait recueillis, mais cela ne le dispensait pas d'examiner le bien-fondé des solutions retenues, en tenant compte de l'état du marché pour les différentes appellations concernées.
b) Vu l'issue du pourvoi, le présent arrêt sera rendu sans frais. Au surplus, les recourants qui sont intervenus à la présente procédure par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de l'économie, publiée dans la FAO des 15 et 19 septembre 2000, concernant l'application d'un plafond limite de classement concernant les vendanges 2000, est annulée.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
IV. L'Etat de Vaud, par son Département de l'économie, doit aux recourants, solidairement entre eux, un montant de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
gz/pe/Lausanne, le 5 avril 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).