CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 3 janvier 2002
sur le recours interjeté par Ezio NATALI , Tuan Kiet VO , Misenga KASHAMA , Ignac BURKA , Pierre TELESE , Domenico CATALANO , Ricardo AMAYA , Stama VASIC , Ajet ZILJI , A. DEMIRKIAN , Solange JEDDI , dont le conseil est l'avocat Yves Hofstetter,
contre
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Depuis 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens ont formé le Service intercommunal de taxis de l'arrondissement de Lausanne, soumis à un règlement (RIT) calqué sur des règles lausannoises antérieures. L'arrondissement s'est progressivement étendu à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, le Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne.
Le conseil communal de chacune des communes concernées a adopté un texte unique qui est le "Règlement intercommunal sur le service des taxis" (ci-dessous "RIT"), approuvé pour le première fois par le Conseil d'Etat le 28 avril 1964 et entré en vigueur, dans les premières communes qui l'avaient adopté, le 1er novembre 1964. Ce règlement (RIT), approuvé en dernier lieu par le Conseil d'Etat en date du 24 juillet 1992, contient notamment les dispositions suivantes:
Chapitre troisième
Des autorisations
A. - Autorisation d'exploiter
Art. 12 - Les types d'autorisations
Nul ne peut exploiter un service de taxis sur le territoire de l'arrondissement sans en avoir obtenu l'autorisation.
Il y a trois types d'autorisations:
a) l'autorisation A, avec permis de stationnement sur des emplacements désignés par les directions de police (stations officielles de taxis);
b) l'autorisation B, sans permis de stationner sur le domaine public;
c) l'autorisation C, pour voitures de grande remise.
Est considérée comme voiture de grande remise celle qui est louée, avec chauffeur, exclusivement:
a) pour la demi-journée au minimum;
b) pour des courses dépassant les limites des districts limitrophes de celui de Lausanne;
c) pour les cérémonies publiques ou privées (enterrements, mariages, etc.);
d) aux hôtels, agences de voyage ou bureaux de tourisme pour le service de leur clientèle.
Art. 13 - Conditions générales
Pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut:
a) avoir une bonne réputation;
b) pour les autorisations de type A avec permis de stationnement, que l'entreprise soit exploitée et ait son siège dans l'arrondissement. Pour les entreprises individuelles, cette condition est remplie lorsque le candidat a son domicile dans l'arrondissement; la Commission administrative peut, toutefois, accorder des dérogations si le candidat justifie de motifs pertinents inhérents à sa situation personnelle ou à celle de sa famille;
c) pour les autorisations de type B ou C, que l'entreprise ait son siège dans le canton;
d) disposer sur le territoire de l'arrondissement de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir, ainsi que, pour les titulaires d'une autorisation B, d'un téléphone placé à proximité du lieu de stationnement des véhicules. La Commission administrative peut toutefois accorder des dérogations lorsque le candidat a son domicile en dehors de l'arrondissement et qu'il établit être à même d'exploiter son autorisation dans des conditions normales;
e) offrir au conducteur des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et les vacances. Au besoin, la Conférence des directeurs de police détermine ces conditions ou exige du requérant qu'il adhère à un contrat collectif approuvé par elle.
L'octroi de l'autorisation d'exploiter un service de taxis avec permis de stationnement ne peut en outre intervenir que si le candidat soit exerce la profession de chauffeur de taxi, soit exploite ou dirige une entreprise de taxis ou un central d'appel dans l'arrondissement depuis un temps suffisant, mais deux ans au moins.
Art. 14 - Procédure (...)
Art. 15 - Nombre des autorisations A
L'autorisation du type A, avec permis de stationnement n'est délivrée, aux conditions mentionnées à l'article 13, que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent.
Les municipalités arrêtent d'un commun accord, après consultation des associations professionnelles intéressées, le nombre total des permis de stationnement.
Art. 16. - Nombres des autorisations B et C
Les autorisations des types B, sans permis de stationnement, et C (location de voitures avec chauffeur) sont accordées sans limitation quant au nombre.
Art. 17 - Personnes morales
Les autorisations peuvent être délivrées à une société dont le détenteur économique et le représentant légal remplissent les conditions prévues.
La Commission administrative peut exiger des garanties lui permettant de connaître en tout temps l'identité du détenteur économique.
Art. 18 Octroi et durée d'une autorisation
Si les conditions fixées aux articles 13, 15 et 1 7 sont remplies, le requérant reçoit une autorisation valable jusqu'au 31 décembre. Celle-ci doit être renouvelée chaque année, avant le 15 décembre, auprès du préposé intercommunal.
(...)
Art. 19. - Intransmissibilité
Les autorisations sont personnelles et intransmissibles.
Toutefois, en cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire, l'autorisation peut être délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise si celui-ci remplit les conditions du règlement. Les municipalités fixent d'un commun accord, compte tenu de la disposition de l'article 15, les conditions du transfert d'un permis de stationnement.
L'article 13, alinéa 2, n'est pas applicable en cas de transfert à un proche.
Est assimilé à un transfert de permis de stationnement tout transfert ou souscription de part, action ou autre titre de sociétaire d'une personne morale bénéficiant d'une autorisation A.
B. -Autorisation de conduire
Art. 20. - Conditions
Celui qui se propose de conduire professionnellement un taxi d'une entreprise de l'arrondissement doit obtenir au préalable l'agrément du préposé intercommunal et la délivrance d'un carnet de conducteur.
Pour obtenir un tel carnet, il faut:
(...)
**C. - Autorisation d'exploiter
un central d'appel téléphonique ou radio**
Art. 23 bis
Nul ne peut exploiter un central d'appel téléphonique ou radio sans en avoir obtenu préalablement l'autorisation.
Est réputé central d'appel téléphonique ou radio au sens du présent règlement. le dispositif destiné à recueillir les commandes de la clientèle, à les diffuser par téléphone ou par radio et à les faire exécuter au moyen de plusieurs taxis.
L'autorisation est délivrée par la Commission administrative, à condition que:
a) les principales installations techniques et l'appareil administratif inhérent à l'exploitation du central soient situés dans l'arrondissement;
b) le requérant ait une bonne réputation.
Le requérant adresse au préposé intercommunal une demande écrite à laquelle il joint un acte de bonnes moeurs, un extrait du casier judiciaire vaudois et. s'il est confédéré ou étranger, du casier judiciaire central.
L'article 17 est applicable par analogie.
(...)
**Chapitre quatrième
Des véhicules**
(...)
**Chapitre cinquième
Exploitation**
A.- Exploitants
Art. 40 - Activité de l'exploitant
L'exploitant doit diriger lui-même son entreprise de taxis.
En outre, l'exploitant de taxis avec permis de stationnement doit en assurer personnellement et de façon régulière la conduite, sauf dispense de la Commission administrative, accordée notamment lorsqu'en raison de l'importance de son entreprise, il doit se consacrer entièrement à la direction de celle-ci, ou qu'en raison de son âge ou d'invalidité permanente, il ne peut plus conduire personnellement, ni exercer une autre activité.
En cas d'incapacité temporaire de conduire, la Commission administrative peut accorder une dispense pour une durée limitée et, le cas échéant, autoriser l'exploitant à exercer provisoirement une autre activité.
Art. 41 - Personnel
L'exploitant doit établir que les conducteurs à son service répondent aux exigences du présent règlement. Il choisit son personnel avec soin, lui donne des instructions appropriées et le contrôle de façon suivie.
Il est à même de fournir en tous temps, aux directions de police et au préposé intercommunal, des renseignements exacts sur le mode d'occupation, les heures de travail et de présence et le nombre des jours de travail et de repos de chaque conducteur.
Il prend les mesures nécessaires pour garantir la sécurité des conducteurs, des voyageurs et des tiers.
La Conférence des directeurs de police peut édicter des prescriptions sur les objets mentionnés dans le présent article.
Art. 42 - Etat des conducteurs et des véhicules
L'exploitant doit remettre au préposé intercommunal un état détaillé des conducteurs à son service et des véhicules utilisés.
Toute modification doit être immédiatement annoncée.
L'engagement de nouveaux conducteurs ne peut s'effectuer qu'après avis préalable au préposé intercommunal.
Art. 43 - Contrôles de police
L'exploitant est tenu de se prêter aux contrôles exercés par les directions de police.
Art. 44. - L'exploitant de taxis qui entend utiliser un moyen d'appel radio doit en informer le préposé intercommunal en lui communiquant, le cas échéant, le central d'appel auquel il prévoit de s'affilier.
Il ne peut s'affilier qu'à un central d'appel faisant l'objet d'une autorisation délivrée en vertu de l'article 23 bis.
L'exploitant de taxis avec permis de stationnement ne peut être affilié à un autre central d'appel que celui des taxis de place.
B. - Conducteurs (...)
C. - Centraux d'appel (...)
Art. 58ter
L'affiliation à un même central d'appel d'exploitants de taxis pratiquant des tarifs différents est interdite.
(...)
**Chapitre septième
Stations officielles de taxis, emplacements de stationnement
et installations techniques.**
Art. 65 - Stations officielles de taxis
La Conférence des directeurs de police désigne les emplacements permanents sur lesquels les titulaires d'autorisations du type A peuvent seuls mettre leurs véhicules en stationnement (stations officielles de taxis).
Il est interdit:
a) de les utiliser pour l'arrêt hors service ou d'y abandonner un véhicule;
b) en principe, d'y mettre un véhicule en stationnement pendant l'attente momentanée du client.
La Conférence des directeurs de police réglemente, pour le surplus, l'utilisation des emplacements où le stationnement est autorisé et le comportement des conducteurs sur ces places.
Art. 66 - Occupation des stations
L'autorisation A donne le droit et implique l'obligation d'occuper les stations officielles de taxis.
La Conférence des directeurs de police arrête, après avoir consulté les associations professionnelles intéressées, les mesures propres à assurer l'occupation régulière des stations. Elle fixe notamment la station que doit rejoindre un conducteur après une course. A défaut d'une telle règle, le conducteur doit rejoindre la station la plus proche.
Art. 67 - Installations téléphoniques
L'installation d'appareils téléphoniques sur les stations officielles de taxis est de la compétence des directions de police.
Ces appareils peuvent être reliés à un central téléphonique. L'autorisation du type A donne le droit et implique l'obligation, pour l'exploitant et les conducteurs à son service, d'utiliser les installations téléphoniques et de répondre aux appels téléphoniques.
Art. 68 - Installation radio
La Conférence des directeurs de police peut autoriser ou obliger les titulaires d'autorisations A ou certaines catégories d'entre eux à munir leur véhicule d'installations radio émettrices-réceptrices assurant la liaison avec le central d'appel des taxis de place.
Elle peut également imposer l'installation d'un dispositif d'identification uniforme à tous les titulaires dont le véhicule est équipé d'un poste radio émetteur-récepteur.
Les titulaires d'autorisations A et les conducteurs à leur service sont tenus d'utiliser les installations radio émettrices-réceptrices dont sont munis leurs véhicules et de répondre aux appels leur parvenant par cette voie.
**Art. 69 - Central
Mode d'exploitation**
La Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place.
En cas d'abus ou de mauvaise gestion, elle peut, sur préavis de la Conférence des directeurs de police, ordonner, avec effet immédiat, l'exploitation provisoire par la Direction de police de Lausanne.
La Direction de police de Lausanne a le droit de procéder à tous les contrôles qu'elle estime utiles concernant l'activité de l'organisme privé chargé de l'exploitation.
Art. 70 - Frais d'exploitation:
a) en cas d'exploitation par un organisme privé
Si l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place est confiée à un organisme privé, celui-ci répartit les frais d'exploitation et d'abonnement entre les titulaires des autorisations A.
Si cet organisme est une personne morale constituée par les titulaires d'une autorisation A, la Conférence des directeurs de police peut subordonner l'octroi ou le maintien du permis de stationnement à la condition que le bénéficiaire en fasse partie.
(...)
**Chapitre huitième
Tarifs**
Art. 73. Montants
Le tarif appliqué par les exploitants doit être clair et précis et ne contenir aucun élément susceptible d'induire le public en erreur.
Les exploitants au bénéfice d'une autorisation du type B fixent librement les tarifs qu'ils entendent appliquer. Ils les communiquent au préalable au préposé intercommunal.
Les titulaires d'une autorisation du type A appliquent un tarif uniforme; celui-ci ne peut être mis en application avant d'avoir été approuvé par la Conférence des directeurs de police. Au besoin, les municipalités édictent, d'un commun accord, un tarif obligatoire, après consultation des associations professionnelles intéressées.
Art. 74. Application
Le tarif double est appliqué lorsque le véhicule roule en dehors du périmètre urbain fixé d'un commun accord par les municipalités:(...)
Art. 77 Tarif forfaitaire
Les courses à forfait ne sont autorisées que si le prix convenu est inférieur ou égal au tarif applicable. Le taximètre doit être enclenché comme dans le cas d'une course ordinaire.
Le RIT fait l'objet de "Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des taxis" adoptées par les diverses municipalités (pour la première fois le 17 juin 1966 par la Municipalité de Lausanne) et approuvées par le Conseil d'Etat en dernier lieu le 30 septembre 1992. Ces prescriptions contiennent notamment les dispositions suivantes:
Art. 18 Conditions à l'octroi et au renouvellement d'autorisations A
La Commission administrative peut assortir l'octroi ou le renouvellement des autorisations A de conditions. Elle pourra notamment fixer certaines heures ou certains jours pendant lesquels le titulaire devra obligatoirement mettre son taxi à la disposition du public.
Elle pourra imposer toutes mesures permettant de connaître le détenteur économique des personnes morales, notamment en fixant des conditions relatives à leur forme juridique.
Art. 19 - Transfert des autorisations A
Le transfert d'une autorisation A ne peut intervenir que s'il n'a aucun caractère spéculatif.
Il ne pourra dès lors être admis que :
a) lorsque le candidat au transfert de l'autorisation A aurait obtenu de toute manière une telle autorisation en cas de renonciation du titulaire cédant ;
b) lorsqu'il est un proche du précédent détenteur de l'autorisation et exerce la profession de conducteur de taxi;
c) lorsqu'il était, depuis cinq ans au moins, conducteur au service de l'ancien.
La Conférence des directeurs de police peut toutefois autoriser, exceptionnellement et sous certaines conditions, la Commission administrative à admettre le transfert à un proche qui n'exerce pas la profession de conducteur de taxi, notamment à la veuve.
Tout changement de détenteur économique d'une société titulaire d'une ou de plusieurs autorisations A est assimilé à un transfert et peut être subordonné aux conditions de l'alinéa 2 ci-dessus.
Art. 20 - Dispense de conduire
Une dispense partielle, au sens de l'art. 40 al. 2 RIT, peut être accordée à celui qui, outre son taxi, conduit pour son propre compte une autre voiture automobile légère servant au transport professionnel de personnes, et ce principalement dans les limites de l'arrondissement.
On notera encore que le RIT instaure divers organes intercommunaux qui sont notamment:
la "Conférence des directeurs de police" formée des conseillers municipaux compétents des différentes communes de l'arrondissement (art. 7 al. 3 RIT)
la "Commission administrative" formée de fonctionnaire communaux (art. 7 al. 4 RIT)
le "Préposé intercommunal aux taxis", également fonctionnaire communal (art. 7 al. 5 RIT)
La Conférence des directeurs de police est notamment l'autorité de recours contre les décision de la Commission administrative et du Préposé intercommunal (art. 107 RIT). Il résulte toutefois de l'art. 9 al. 3 lit. c RIT que la Conférence des directeurs de police nomme une "Délégation" chargée de statuer sur les recours. Cette Délégation est formée de trois membres de la Conférence.
B. Le 4 septembre 2000, les recourants ont adressé au Tribunal administratif un recours pour déni de justice pour refus de la Conférence des directeurs de police de statuer sur leur recours du 5 juillet 1999 contestant la décision de la Commission administrative rejetant les requêtes qu'ils avaient présentées en juin 1998 au Préposé intercommunal. Tant le recours du 4 septembre 2000 que les requêtes individuelles présentées en juin 1998 tendaient à ce qu'il soit constaté que les intéressés, titulaires d'une autorisation B d'exploiter une entreprise de taxi, ont le droit de stationner sur les emplacements du domaine public réservés aux taxis.
Les recourants se sont acquittés d'une avance de frais de 1'000 francs.
Le 9 novembre 2000, la Délégation de la Conférence des directeurs de police a rendu la décision suivante:
**I
EN FAITS :**
A la suite d'un arrêt rendu par le Tribunal fédéral, l'autorité lausannoise a admis l'existence de petits taxis de garage et édicté le Règlement du 31 mai 1955 sur le service des taxis. Ce règlement distinguait déjà les taxis A, ou taxis de place, (avec autorisation de stationnement sur le domaine public) et les taxis B, ou taxis de garage, (sans autorisation de stationnement).
La création des taxis de garage a eu un réel succès puisque, le 1er juin 1959, il y avait 311 taxis, soit 39 taxis A pour 272 taxis B. Ces derniers créant le chaos en maraudant et en stationnant dans la rue, il a été jugé indispensable qu'une majorité de taxis n'occupent plus "sauvagement" la chaussée, mais seulement des emplacements réservés à leur intention sur le domaine public (stations officielles de taxis). Ces emplacements ont été équipés d'un téléphone relié à un central d'appel, téléphone que les conducteurs étaient tenus d'utiliser. Une nouvelle réglementation du service des taxis adoptée par le Conseil communal dans sa séance du 29 septembre 1959 est ainsi entrée en vigueur le 2 mai 1960
Compte tenu, entre autres critères de choix, des besoins de la clientèle, des exigences de la circulation et du nombre des taxis exploités, l'autorité a fixé à 200 la quantité d'autorisations A qui pourraient être délivrées à l'entrée en vigueur du règlement; elle a porté ce chiffre à 220 en décembre 1960, puis à 240 en 1961. Parallèlement, 33 stations ont été balisées et équipées.
Sur son territoire, chacune des communes de l'arrondissement prend à sa charge les frais engendrés par les signaux routiers délimitant le périmètre, ainsi que ceux de balisage, de signalisation et d'équipement des stations officielles de taxis. La Commune de Lausanne supporte, en sus, les frais d'installation du central téléphonique ou radio des taxis de place, lequel a été renouvelé à deux reprises, en 1978 et en 1991, la dernière fois par un système de distribution informatisée des courses. La gestion de ce central a toutefois été confiée à la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise (Taxi Service).
A la fin 1999, les communes mettaient, à disposition des titulaires d'autorisations A, seulement 210 places de stationnement réparties sur 45 stations de taxis, alors qu'il y en a eu jusqu'à 231, dans 49 stations.
A la fin d'une course, les exploitants de taxis A ont l'obligation de rallier la station la plus proche, sauf appel du central auquel ils doivent se raccorder. Ils doivent accepter toutes les courses, qu'ils soient requis par le central ou par un client lors d'un arrêt en station. Même si c'est presque systématiquement le cas, ils ne sont pas tenus d'être membres de la Coopérative qui a, elle, l'obligation d'accueillir les postulants qui exercent la profession de chauffeur de taxi et qui sont autorisés à stationner sur le domaine public.
Enfin, les taxis A doivent tous appliquer un tarif uniforme, décidé par la coopérative mais qui ne peut être mis en application avant d'avoir été approuvé par la Conférence des directeurs de police. Ils peuvent cependant convenir d'un forfait avec un client, si le prix négocié est inférieur ou égal au tarif en vigueur .
En 1999, on dénombrait 85 exploitants de taxis B, dont 73 avaient choisi d'être reliés à quatre centraux d'appel différents de celui géré par la coopérative, les 12 autres travaillant en indépendants. Les taxis B ne peuvent - tout comme les taxis A d'ailleurs - stationner sur les emplacements dévolus aux automobilistes, mais ils doivent regagner un emplacement sis sur propriété privée, sitôt leur course achevée. Ils fixent librement leurs tarifs, qu'ils doivent seulement communiquer préalablement au préposé intercommunal, mais qu'ils sont tenus de respecter, sauf négociation d'un prix inférieur avec le client.
Les 8 et 18 juin 1999, une vingtaine de chauffeurs de taxis, se présentant comme titulaires d'une autorisation B d'exploiter une entreprise de taxis pour l'année en cours, ont sollicité le droit de stationner sur les emplacements du domaine public réservés aux taxis.
Les requérants ont fait valoir en substance que le RIT est illégal. Selon eux, le numerus clausus des autorisations A est contraire à l'égalité entre concurrents et n'est justifié par aucun motif d'intérêt public prépondérant; il constitue donc une atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, atteinte prohibée par l'art. 31 de la Constitution fédérale. Ils ont remis en cause l'obligation pour les titulaires d'autorisations A de s'affilier au central d'appel concessionnaire de l'Etat, tout comme le tarif uniforme imposé aux taxis A, qu'ils jugent contraire au droit de la concurrence. Ils ont ajouté que l'obligation faite aux concessionnaires B de retourner à leur place de stationnement après chaque course avait des conséquences importantes sur le trafic et la pollution en ville de Lausanne alors que ces taxis pourraient utiliser des stations de taxis qui ne sont aujourd'hui pas complètement occupées. Enfin, ils ont estimé que l'abrogation des dispositions protégeant les autorisations A introduirait une concurrence plus claire, ce qui irait dans l'intérêt du consommateur.
Elle a expliqué, en bref, que la limitation du nombre des autorisations A, en fonction des exigences de la circulation, des places disponibles et des besoins du public, n'était pas contraire à la liberté du commerce et de l'industrie, car le domaine public n'était pas extensible à l'infini. Elle a relevé que Genève, qui avait libéralisé le système, avait réinstauré récemment un numerus clausus; elle a rappelé que plus de 230 candidats attendaient une autorisation. Elle a conclu en disant que, à son avis, les différences entre les requérants ne permettaient pas de les traiter de manière identique,
D'après eux, l'intimée ne démontre pas quel intérêt public justifie des autorisations d'un type différent pour des personnes autorisées à exercer la même profession, car la place est disponible. Ils prétendent que la limitation des places de stationnement ne sert qu'à obliger illégalement les chauffeurs de taxi à adhérer à une société coopérative liée aux services publics et à imposer une entrave à la concurrence par le biais d'un tarif uniforme. Ils ne contestent pas que l'autorité devrait accorder une autorisation A aux 230 candidats en attente s'ils la requièrent. Ils relèvent ensuite que la décision ne se prononce pas non plus sur les inconvénients présentés par l'autorisation B, entre autres sur le plan du trafic et de la pollution, en raison de l'obligation faite aux concessionnaires de retourner à leur place de stationnement après chaque course. Finalement, ils s'insurgent contre le fait que la décision ne comporte aucune voie de recours, ce qui est manifestement illégal.
En sus des arguments déjà mentionnés précédemment sur les différences existant entre les recourants, elle observe que certains d'entre eux ne sont même pas titulaires d'un carnet de conducteur de taxi, condition fondamentale pour conduire un taxi dans le périmètre de l'agglomération lausannoise.
A son sens, lorsque les recourants revendiquent la dispense d'être membres de la coopérative des taxis de place, ils ne prétendent pas à l'égalité avec les exploitants A, mais à un démantèlement du système, ce qui n'est pas pareil. L'imposition d'un tarif uniforme aux membres de la coopérative est l'un des éléments essentiels du RIT, car le client qui fait venir un taxi par téléphone ou qui en prend un en station payera le même prix pour la même course, quel que soit le véhicule. La négociation du prix, avec les avantages et inconvénients que cela comporte, ne correspond ni à la mentalité du pays, ni à la volonté du législateur. Il n'est pas interdit de faire des rabais sur le prix officiel, le tarif commun protégeant le client contre des hausses abusives, plutôt qu'il n'empêche une éventuelle réduction.
L'intimée rappelle ensuite que l'autorité n'a aucune obligation d'affecter à des stations de taxis plus d'espace qu'actuellement. Sans doute certaines stations (Gare, St-François, St-Pierre) sont souvent totalement occupées et des stations périphériques le sont moins. Mais les recourants n'ont pas indiqué vouloir utiliser les disponibilités des stations périphériques plutôt que de converger vers les stations du centre déjà suroccupées, ce qui fait craindre une augmentation du nombre des taxis à l'arrêt ou en attente. L'afflux de 200 taxis supplémentaires, voire davantage, amènerait à doubler le parc actuel, ce qui compromettrait la qualité et la crédibilité d'un élément constitutif du système de transports de l'agglomération lausannoise aux yeux du public et des visiteurs étrangers.
A leur avis, le service des taxis fait partie d'une offre nécessaire à Lausanne et il est erroné de dire que l'on augmentera le nombre de taxis en circulation. Les taxis B se trouvent bien dans la circulation et doivent, au contraire, polluer plus puisque après chaque course ils doivent retourner à leur place de parc. L'autorisation d'utiliser les stations qui sont loin d'être suroccupées permettrait d'éviter ce trafic et cette pollution supplémentaire, ce qui semble aller dans le sens des voeux des autorités lausannoises qui veulent contrôler le trafic en ville. La profession de chauffeur de taxi ne veut pas échapper à toute réglementation, mais simplement que des privilèges accordés sans justification par une affiliation obligatoire cessent.
L'argumentation développée par l'intimée reprend les éternels prétextes invoqués pour supprimer la concurrence et imposer une réglementation de droit public qui n'est ni dans l'intérêt des professionnels concernés ni dans celui de la clientèle. Le Service intercommunal n'a pas répondu aux arguments juridiques développés, tant sur le plan constitutionnel que sur le plan légal. Force est, dès lors, de constater que ces arguments ne sont pas contestés et que le service compétent admet implicitement que le règlement actuel viole l'égalité de traitement et qu'il n'a aucune justification de fond.
Les recourants ont, à nouveau, qualifié le tarif imposé d'illégal, car contraire aux règles sur la concurrence, citant cette fois expressément l'art. 5 de la Loi sur les cartels du 6 octobre 1995 et les art. 94 et 96 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999. Pour les mêmes raisons, ils ont critiqué l'obligation d'appartenance à la société de droit public que constitue la coopérative des taxis de place. Soulignant que c'est ici une question de principe qui est en discussion, ils ont considéré que certains articles du RIT, manifestement dépassés, nécessitaient adaptation et ne pouvaient fonder le refus d'utilisation des stations du domaine public qu'on leur avait opposé.
L'intimée, pour sa part, a expliqué à nouveau que le numerus clausus, plus durement ressenti depuis que le fossé s'est creusé entre une offre accrue et une clientèle en baisse, se justifie notamment eu égard à l'activité en cause, apparentée au service public, qui met en jeu l'image des autorités. Elle a aussi rétorqué, s'agissant du tarif unique, que ce tarif, même supérieur à ceux des taxis B, ne saurait être taxé d'abusif puisqu'il est l'un des moins chers de Suisse. Elle a, pour terminer, exprimé l'avis qu'en supprimant la distinction entre taxis A et B tout le système se trouverait bouleversé et qu'il faudrait, peut-être, alors songer à ne garder des stations de taxis qu'aux points névralgiques telle la gare ferroviaire.
**II
DISCUSSION :**
A) Recevabilité :
Même si la Commission administrative n'a pas indiqué les voies et délais de recours et s'est contentée de ne pas " accéder" aux requêtes, la délégation considère la lettre du 24 juin 1999 comme une décision formelle, de sorte que le présent recours, formé en temps utile et par des personnes directement touchées, est recevable. Au demeurant, contrairement à ce qu'avance l'intimée, les arguments développés dans le recours ne sont pas très différents de ceux invoqués dans la requête et ne sortent pas du cadre du litige, surtout eu égard à la souplesse de la procédure.
Il est, en revanche, douteux que la conclusion des recourants, exigeant que l'autorité de céans prononce qu'ils disposent, à titre individuel et immédiatement, du droit de stationner sur les emplacements du domaine public réservés aux taxis, soit recevable. En effet, en vertu de l'article 42 al. 2 de la Loi sur les communes du 28 février 1956 (ci-après LC), l'octroi d'un tel droit d'usage du domaine public est de la seule compétence des Municipalités concernées. L'autorité de recours ne pourrait ainsi que constater l'inconstitutionnalité et renvoyer la cause aux communes pour leur permettre d'adapter leur réglementation; ce serait le seul moyen de respecter leur autonomie (cf dans le même sens ATF 123 l 56, JdT 1999 I 522 sp. c. 3). Cette retenue serait d'autant plus de mise que, même si le RIT et certains principes qu'il défend étaient remis en cause, il serait manifestement possible de choisir d'autres options que celle préconisée par les recourants, par exemple en modifiant le système d'attribution des autorisations ou les incombances imposées aux exploitants. Le cas échéant, les communes pourraient même purement et simplement renoncer à mettre des emplacements sur le domaine public à disposition des taxis ou, du moins, les limiter au strict minimum en les conservant à quelques endroits stratégiques.
De même, les recourants, qui n'en sont pas titulaires, n'ont-ils probablement pas non plus qualité pour remettre en cause les obligations qui incombent aux titulaires d'une autorisation A.
Mais, compte tenu de l'issue du recours, la question de la recevabilité de la conclusion 2 du recours et des critiques des obligations imposées aux titulaires d'autorisations A peut rester ouverte. Cette réserve est d'autant plus de mise que, comme l'intimée, l'autorité de céans se contentera de prendre ici une décision de principe sans examiner si chacun des recourants remplit, à titre individuel, toutes les conditions pour obtenir une autorisation.
B) Sur le fond :
Il en découle que, comme toute activité économique, leur exploitation ne peut, en principe, pas être subordonnée à l'exigence d'un besoin et limitée par le souci d'éviter une trop forte concurrence. En résumé, sont exclues les interventions dans la libre concurrence tendant à favoriser certains individus ou certaines formes d'entreprises et à diriger l'activité économique selon un plan déterminé. En effet, celles-ci devraient être considérées comme des mesures de politique économique, mesures que les cantons n'ont précisément pas la compétence d'adopter (ATF 125 I 431 c. 4b aa; 114 la 36, JdT 1990 I 25 c. 2a; ATF 113 la 38 c. 4b; 111 la 186, JdT 1987 l 35 c. 2b; ATF 110 la 99 c. 5a; 109 la 122 c 4b, JdT 1985 l 62 [résumé]; ATF 97 1653, JdT 1973 I 194 c. 5a; ATF 91 I 462, JdT 1967 I 354 c.2 et 3).
Cependant, les cantons peuvent limiter la liberté économique tant pour préserver des biens de police comme l'ordre, la tranquillité, la santé, la moralité et la sécurité publics ou la bonne foi en affaires que pour des considérations fondées sur des motifs de politique sociale. L'art. 31 al. 2 de l'ancienne constitution (aCst.) réserve en effet les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie et les dispositions de la nouvelle Constitution fédérale (nCst.), notamment les articles 27 et 36, n'y changent rien (ATF 117 1440, JdT 1993 I 194 c. 2; ATF 111 la 186, JdT 1987 l 35 c. 2a; ATF 110 la 99 c. 5a; 109 la 61 c. 3a; 106 la 267, JdT 1982 1151 c. I; ATF 103 la 594, JdT 1979 1366 c. 1; ATF 103 la 259 c. 2a; 100 la 169 c. 3a; 99 la 370 c. 2 et les arrêts cités; enfin Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol II: Les droits fondamentaux, Berne 2000, pp. 351-354 avec des renvois à d'autres arrêts récents). En outre, comme l'utilisation du domaine public relève de leur souveraineté, les cantons et les communes ont la compétence, en vertu de l'art. 664 al. 3 CC, de restreindre, par des lois au sens matériel, la liberté économique des entreprises qui ont besoin du domaine public pour exercer leur activité; ainsi en est-il des taxis (ATF 95 II 18, JdT 1969 I 580 c. 3). Les seules limites qui leur sont imposées, c'est le respect des principes généraux du droit administratif, notamment celui de la proportionnalité, ainsi que l'obligation de fonder leur choix sur des critères objectivement défendables, tout en évitant de vider de leur sens les droits constitutionnels des citoyens, singulièrement celui de la liberté économique (ATF P.1271/82 du 27 avril 1983 en la cause G. c/ Conseil d'Etat du canton de Vaud; ATF 108 la 135, JdT 1984 12 c. 3; ATF 99 la 394, JdT 1975 l 199 c. 2b aa; ATF 97 l 653, JdT 1973 I 194; ATF 79 I 334, JdT 1954 I 391; R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale, 1988, ad art. 31, n. 162 p. 52). De surcroît, indépendamment de ses droits en tant que gestionnaire du domaine public, l'Etat peut exercer un contrôle sur le service de taxi, car celui-ci, par sa fonction et son importance, se rapproche d'un service public (ATF 2P.167/1999, non publié, du 25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/ Grand Conseil du canton de Genève, c. 2a).
a) Il n'est pas contesté que les restrictions critiquées en l'espèce s'appuient sur une base légale suffisante, puisque le Service intercommunal des taxis est fondé sur un règlement édicté en vertu des art. 2 al. 2 litt. c et 94 LC ainsi que 8 al. 1 de la Loi vaudoise sur la circulation routière.
b) Pour ce qui est des taxis, le Tribunal fédéral reconnaît aux cantons et aux communes la possibilité de limiter la liberté économique des détenteurs, si l'atteinte est fondée sur un intérêt public prépondérant et si elle est conforme au principe de la proportionnalité. Sont possibles des atteintes motivées par des raisons de police ou de politique sociale (ATF 121 I 129, JdT 1997 1258 c. 3b; ATF 120 la 126, JdT 1996 I 146 c. 4a; ATF 118 la 175, JdT 1994 1643 c. 1, avec les références). Reste ainsi à examiner si la distinction entre taxis A, titulaires d'emplacements réservés sur le domaine public, et taxis B, qui doivent stationner sur propriété privée uniquement, de même que la décision de circonscrire l'usage du domaine public à un nombre limité de titulaires d'autorisations A sont justifiées par un intérêt public suffisant et si, le cas échéant, le principe de proportionnalité est respecté.
aa) Déjà, lorsque, pour une activité donnée, il y a trop de candidats à l'utilisation du domaine public, la collectivité peut en limiter l'accès, pour autant qu'elle respecte au mieux l'égalité. Les exigences du droit constitutionnel sont préservées, si l'autorité prend en considération non seulement le besoin invoqué par le requérant ou ceux de ses concurrents, mais aussi les intérêts du public et des voisins à une utilisation appropriée du domaine public (ATF 105 la 91, JdT 1981 l 78 c. 3; ATF 100 la 392, JdT 1976 I 202 c. 5). Cette jurisprudence, développée à propos de la liberté d'expression, doit aussi s'appliquer quand l'utilisation du domaine public est requise à des fins commerciales (ATF 121 I 279, JdT 1997 I 264 c. 3d; ATF 119 la 445, JdT 1995 I 313 c. 3c; ATF 102 la 438 c. 5).
Au surplus, contrairement à ce que pensent les recourants, la constitutionnalité et la pertinence de la distinction entre autorisations A et B et de la limitation du nombre de places sont expressément reconnues dans une jurisprudence constante. Le "numerus clausus" des autorisations emportant le droit d'utiliser le domaine public ne viole pas la liberté économique, puisque ce domaine public n'est pas extensible à l'infini et ne peut être soustrait à l'excès au trafic automobile, ce qui créerait des embarras de circulation. Il paraît aussi qu'il faut un rapport raisonnable entre le nombre des utilisateurs potentiels et l'espace mis à disposition, pour éviter des querelles entre chauffeurs, sans que l'autorité doive apporter la preuve qu'une ouverture à tous les exploitants de taxis conduirait à une situation intenable. Le danger virtuel de perturbations permet déjà à la collectivité, propriétaire du domaine public, de limiter le nombre des autorisations A, en fonction de la place disponible. Le seul moyen d'y arriver, sans restreindre de façon disproportionnée l'exercice de cette profession, c'est de prévoir que l'octroi d'une autorisation d'exploiter une entreprise de taxis n'implique pas automatiquement celle d'utiliser les stations officielles. Il faut souligner à cet égard que, dans l'arrêt concernant la loi genevoise du 26 mars 1999, le Tribunal fédéral a jugé vraisemblable l'affirmation des autorités genevoises que les lois du marché ne suffiraient pas à réguler l'offre et la demande en cas de suppression de la limitation du nombre des permis de stationnement (ATF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/ Grand Conseil du canton de Genève c. 2a, respectivement 3c; RDAF 1984 p. 384 c. 6; ATF 108 Ia 135, JdT 1984 12 c. 3a, 4 et 5; ATF du 27 avril 1983 P.1271/82 c. 2b dans une affaire lausannoise; ATF 102 la 438; 97 l 653, JdT 1973 I 194 c. 5b et d). La doctrine admet également la légitimité d'une distinction entre taxis A et B (P. Moor, Droit administratif, vol. Ill, Berne 1992, 6.4.4.1 pp. 297 ss, sp. p.301 ou 6.4.4.4 pp. 304 ss, sp. pp. 306-307; A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 561).
La récente jurisprudence concernant Montreux ne remet pas en cause la possibilité de distinguer entre exploitants A et exploitants B ou le "numerus clausus" des autorisations emportant usage du domaine public. Les juges ont clairement reconnu qu'il était évident que la municipalité ne pouvait accorder un nombre illimité d'autorisations de type A, eu égard aux risques d'embouteillage qu'une augmentation des autorisations en cause entraînerait. La situation était, au demeurant, très différente, puisqu'il s'agissait de passer de 17 à 18 autorisations et qu'il était peu probable que l'octroi d'une autorisation supplémentaire fasse péricliter le secteur économique concerné; de surcroît, il n'était pas démontré que les autorisations de type A étaient largement suffisantes pour couvrir les besoins en taxis de l'agglomération montreusienne (Arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud GE 97/203 : C. c/ Municipalité de Montreux du 23 septembre 1998 sp. c. 4b cc, confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 2P.368/1998 du 7 janvier 1999).
bb) Comme cela ressort des faits qui précèdent, les règles introduites par le RIT sont dans la parfaite ligne de ce qui a été jugé admissible par la doctrine et la jurisprudence. La limitation du nombre des autorisations A vise essentiellement à juguler les excès que pourrait amener une dérégulation totale de la profession et les inconvénients qui pourraient en résulter; elle ne tend nullement à sauvegarder l'intérêt des exploitants de taxis A en place, au détriment des exploitants de taxis B. Point n'est besoin de démontrer qu'il y a un intérêt public évident à éviter l'anarchie qu'engendrerait le stationnement sur la chaussée de taxis en trop grand nombre par rapport aux places réservées au stationnement, la maraude et les querelles entre chauffeurs qui rechercheraient désespérément un client ou une place.
De nombreuses autres villes de Suisse connaissent, d'ailleurs, la même limitation du nombre des autorisations permettant le stationnement des taxis sur le domaine public, certaines ayant fait machine arrière, après un essai peu convaincant de libéralisation. Cela a été le cas à Bâle où une utilisation des places officielles par tous les taxis sans distinction, au début des années septante, a, semble-t-il, créé des problèmes, puisque la distinction entre taris A et B a été réintroduite assez rapidement (JdT 1973 I 194 c. 2b in fine). A Genève, comme l'a, à juste titre, relevé l'intimée, la nouvelle loi sur les services de taxis du 26 mars 1999 est aussi revenue à une limitation du nombre de permis de stationnement qui avait été abandonnée, en octobre 1992, à la suite d'une initiative populaire; la possibilité, pour tout exploitant de taxi justifiant de trois ans de pratique d'occuper les stations officielles s'est, en effet, avérée impossible à gérer. De même, Neuchâtel a-t-elle, malgré une certaine ouverture, maintenu, en 1999, le numerus clausus des droits de stationnement. Enfin, Berne, qui a depuis peu totalement libéralisé le régime des taxis, s'apprêterait à revenir sur cette décision.
Ces craintes sont d'autant moins dénuées de pertinence à Lausanne que c'est justement ce qui avait poussé les autorités à réglementer l'usage du domaine public en prévoyant des stations officielles de taxis, aménagées en nombre suffisant pour répondre aux besoins de la clientèle, et un central téléphonique de réservation. Le Tribunal fédéral dans l'arrêt P.1271/1982 du 27 avril 1983 en la cause G. c/ Conseil d'Etat du canton de Vaud (c. 2b et c), avait d'ailleurs admis que, à Lausanne, une certaine limitation du nombre des chauffeurs de taxis autorisés à stationner sur des emplacements officiels s'imposait en raison de circonstances de fait. Il avait également constaté que dite limitation résultait de dispositions légales puisque, dans l'arrondissement, le nombre d'autorisations de type A est arrêté d'un commun accord entre les municipalités, après consultation des associations professionnelles, en tenant compte des exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public (art. 15 RIT). Il avait également pu se rendre compte que l'offre d'autorisations A est sensiblement inférieure à la demande, de sorte que des mesures de sélection sont nécessaires et justifiées au regard de la jurisprudence.
Il est vrai que les données ont changé depuis, car les autorisations ont diminué, mais cela s'explique par le fait que le nombre des voitures privées a considérablement augmenté, ce qui a induit une baisse de la demande de taxis. De plus, l'intérêt de voir des taxis sur les stations officielles, pour accroître leur rapidité d'intervention, est moins grand depuis que celles-ci ne sont plus toutes pourvues d'installations téléphoniques, puisque les courses sont distribuées par informatique. Malgré cette réduction du nombre de places en station, il n'en reste pas moins d'intérêt public de mettre au service de la clientèle des taxis A, à certains points stratégiques, et d'assurer une réservation centralisée, pour que les taxis soient disponibles, rapidement et à toute heure du jour ou de la nuit. C'est seulement avec cette organisation, couplée tant à l'obligation d'utiliser les places de stationnement qu'à celle d'être en liaison permanente avec un central et d'accepter les courses qui ont été attribuées, que la collectivité peut soustraire une partie du domaine public au trafic automobile.
cc) Par surabondance, on peut rappeler que les juges de Mon-Repos se sont déjà demandé s'il était envisageable de supprimer le privilège des détenteurs d'autorisations A, privilège qui leur paraissait influer négativement sur les conditions de concurrence, pour le remplacer par un autre système. Ils sont arrivés à la conclusion que le maintien des places se justifiait car, autrement, il serait difficile de trouver des taxis en attente aux endroits importants du centre de la ville et aux abords immédiats des gares, étant donné qu'il n'était pas possible d'établir des places de stationnement privées en ces endroits. Les juges ont ainsi estimé que la suppression de toutes les places de stationnement sur le domaine public serait contraire à l'intérêt public, car c'est précisément au centre des affaires et aux alentours des gares que se manifeste un besoin spécial de taxis. D'autre part, il ne leur a pas paru souhaitable que les taxis tournent en rond à la recherche de clients et roulent dans des rues très fréquentées (ATF 97 I 653, JdT 1973 I 194 c. 5b).
Ils ont également constaté que, si le droit d'utiliser les places de stationnement municipales existantes était reconnu à tous les taxis, cela provoquerait des difficultés de circulation, vu qu'il ne serait guère envisageable de pouvoir augmenter de façon sensible les places de stationnement réservées aux taxis, surtout lorsque le nombre des places existantes semble suffire aux besoins des clients. L'utilisation de ces places ne pourrait se faire sans difficulté qu'aux heures de forte demande, tandis que, dès que la demande diminuerait, on assisterait à une ruée des chauffeurs sur les places les plus favorables, ce qui pourrait provoquer des embouteillages et obliger les chauffeurs qui ne trouvent pas de place de stationnement à circuler à vide et à charger ainsi inutilement le trafic au centre de la ville.
En raison de tous ces inconvénients et désagréments, ils sont arrivés à la conclusion que l'adaptation du nombre des permis d'utilisation au nombre des places de stationnement à disposition paraissait objectivement justifiée.
Cette vision semble toujours actuelle, les juges ayant récemment estimé que les places intéressant les taxis sont des endroits très précis du domaine public, soit des stations centrales, en des lieux déjà extrêmement encombrés soumis à une multitude d'usages conjoints à arbitrer (bus, cyclistes, taxis) et que la création de stations périphériques ne changerait rien à la surcharge des autres (ATF 2P .167/1999, non publié, du 25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/ Grand Conseil du canton de Genève, c. 3c).
dd) L'adoption d'un tarif uniforme soumis au contrôle de l'autorité tend à défendre un intérêt public reconnu suffisant par la doctrine et la jurisprudence, soit celui de la bonne foi commerciale (cf. à propos de la soumission à un tarif: ATF 79 I 334 sp. p. 340, JdT 1954 I 391 sp. p. 393).
Dans la mesure où le client a affaire à un chauffeur anonyme, il doit pouvoir connaître d'avance le tarif maximum qui peut lui être imposé et savoir que celui-ci a été dûment contrôlé par l'autorité. Contrairement au client d'un taxi B, celui qui veut utiliser un taxi de place est essentiellement voué au hasard. En effet, soit il prend un taxi en station et c'est, en principe, celui qui est en tête de station qui assurera la course, soit il réserve un taxi par le biais du central de réservation et c'est le taxi libre le plus proche qui lui sera envoyé. L'application d'un tarif uniforme et son approbation par la Conférence des directeurs de police permet un meilleur contrôle des chauffeurs de taxis de place, que l'anonymat de la course pousserait à la faute; le contrôle n'a pas besoin d'être aussi strict pour les taxis B qui n'agissent généralement que sur commande. Le Tribunal fédéral partage l'idée d'un contrôle sur les tarifs des taxis A, lorsqu'il juge que le client, notamment en cas d'urgence pour se rendre à l'hôpital ou chez un médecin, doit pouvoir compter sur un chauffeur de confiance rapide et calculant correctement le prix de la course, parce qu'il n'a pas la possibilité de choisir (ATF 2P.167/1999, non publié, du 25 mai 2000 en la cause M. et 36 consorts c/ Grand Conseil du canton de Genève, c. 2a; in fine).
Au demeurant, il s'agit d'un tarif maximal, au-dessous duquel les conducteurs ont toute latitude d'aller s'ils le souhaitent, par exemple pour favoriser les clients fidèles.
a) Leurs griefs seraient probablement sans pertinence s'ils invoquaient uniquement l'art. 4 aCst. (art. 8 et 9 nCst.), dans la mesure où les dissemblances de situations ainsi que de droits et d'obligations entre les exploitants A et B sont suffisamment importantes pour justifier un traitement différent. Mais la jurisprudence a reconnu récemment que la liberté économique offrait aux concurrents directs une protection plus étendue, l'art. 31 aCst. (27 nCst.) complétant la règle générale de l'égalité de traitement prévue à l'art. 4 aCst. (ATF 125 Il 129 c. 10b; RDAF 1999 Il p. 263 ss sp. 265 ATF 121 I 129, JdT 1997 I 258 c. 3d concernant précisément les taxis; cf. également JAAC 62 no 82 p. 831 ss). Désormais, des différences de traitement peuvent être contraires à l'art. 31 aCst., quand bien même les distinctions seraient fondées sur des motifs sérieux et objectifs et seraient par-là conformes à l'art. 4 aCst. Or, les recourants - du moins ceux qui exploitent un service de taxis - sont en concurrence directe avec les titulaires des autorisations A permettant le stationnement sur le domaine public. Pour respecter la liberté économique, les restrictions à l'exercice de la profession de chauffeur de taxi doivent non seulement permettre un traitement semblable des exploitants de taxis B, lorsqu'ils sont dans des situations semblables à celle des titulaires d'autorisations de stationnement, mais encore être neutres et ne pas fausser les rapports de concurrence (ATF 121 I 129, JdT 1997 I 258 c. 3b; ATF 120 la 236, JdT 1996 l 154 c. 1a).
b) Mais, malgré tout, l'art. 31 aCst. ne garantit pas une égalité de traitement générale et absolue. Des disparités inhérentes au système ou qu'on ne saurait objectivement empêcher, sont admissibles; du moins si tout a été fait pour en réduire l'importance.
Souvent le nombre de candidats à un usage accru est supérieur à celui que le domaine public peut contenir; il ne peut alors y avoir une "libre concurrence" et une partie seulement des intéressés pourra obtenir satisfaction. Dans ces cas, comme ici, la portée du principe de l'égalité de traitement entre concurrents n'est pas la même que lorsque les autorisations peuvent être octroyées sans être influencées par des limites de capacité. Le fait que l'espace disponible soit restreint implique, en effet, d'emblée un choix parmi les intéressés et il est dans la nature des choses que tous les candidats à l'utilisation ne puissent pas obtenir satisfaction en même temps (ATF 117 Ib 387 c. 6d; Arrêt non publié du Tribunal administratif du canton de Vaud GE 00/0021 du 11 juillet 2000 en la cause D c/ Municipalité de Lausanne, c. 6b s'agissant de forains). Comme la rentabilité d'une entreprise dépend alors largement de la pratique administrative, l'autorité doit faire son choix sur la base de critères objectifs et neutres sans favoriser régulièrement certains au détriment d'autres dans l'affectation de places, ce qui violerait la liberté économique. Elle doit alors prendre en considération cette liberté, en tant que garantie institutionnelle, et créer les rapports de concurrence les plus loyaux possibles, sans que cela l'oblige à traiter tous les candidats à l'utilisation du domaine public absolument de la même manière. Dans une constellation où des intérêts contradictoires sont en jeu - ceux des entreprises rivales, qui peuvent se prévaloir de l'égalité de traitement et ceux de la collectivité chargée d'assurer une utilisation adéquate du domaine public - l'autorité doit peser soigneusement ces divers intérêts (ATF 121 l 279, JdT 1997 I 264 c. 6c dd; ATF 108 la 135, JdT 1984 I 2 c. 4). Comme la gestion du domaine public relève de l'autonomie communale et laisse une large marge de manoeuvre, ce n'est que si la pesée des intérêts n'avait pas été faite ou faite sans tenir compte de l'importance de l'inégalité de traitement, qu'une décision pourrait apparaître contraire à l'art. 31 aCst.
Tel n'est pas le cas en l'espèce; le système instauré par le RIT n'est nullement figé et ne crée pas de droits acquis en faveur des titulaires actuels d'autorisations A. Il offre à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels (Arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud GE 97/203 : C. c/ Municipalité de Montreux du 23 septembre 1998 c. 4 c bb). L'autorité de céans constate, à cet égard, que, contrairement à ce qui se passait à Montreux et même si les postulants qui attendent depuis plusieurs années souhaiteraient que le tournus s'effectue plus rapidement, la rotation est importante à Lausanne, puisque 13 autorisations A ont changé de mains pour la seule année 1999. Ainsi, la délégation est-elle d'avis que le système lausannois résiste au grief d'inégalité de traitement entre concurrents.
4). Enfin, même si les objections des recourants sur le caractère illicite de devoir adhérer à la Coopérative des exploitants de taxis lausannois étaient recevables, elles tomberaient à faux et reposeraient sur une mauvaise appréciation de la situation, puisque, si l'affiliation est la règle, elle n'est pas impérative, le chauffeur n'ayant que l'obligation d'être en liaison avec le central et de répondre aux appels. Il lui est ainsi loisible de conclure un contrat d'abonnement au central téléphonique, sans pour autant faire partie de la coopérative.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et les frais mis à la charge des recourants, qui succombent dans l'entier de leurs conclusions.
Par ces motifs,
la délégation de la Conférence des directeurs de police
prononce:
Le recours est rejeté.
Les frais de procédure, par fr. 500.-, sont mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
C. Par acte du 27 novembre 2000, les recourants se sont pourvus contre cette décision en concluant, outre à l'annulation de la décision attaquée, derechef à ce qu'ils disposent à titre individuel et immédiatement du droit de stationner sur les emplacements du domaine public réservés aux taxis. Ce recours a été joint à la présente cause.
La Conférence des directeurs de police, sous la signature de son président, le conseiller municipal lausannois directeur de la Sécurité publique et des affaires sportives, et de son secrétaire, le Chef du service juridique de la ville de Lausanne, a conclu au rejet du recours par acte du 31 janvier 2001. La Commission administrative du service intercommunal des taxis de l'arrondissement de Lausanne, sous la plume de son président, l'avocat Jacques Ballenegger, et de son secrétaire, le préposé intercommunal aux taxis Pascal Stoeri, a renoncé le 31 octobre 2000 à se déterminer au vu de la décision rendue par la délégation.
Les recourants ont encore déposé un mémoire complémentaire du 14 mars 2001 en demandant que soient versées au dossier les remarques formulées par la Commission de la concurrence. Le dossier a été communiqué en consultation au conseil des recourants, qui s'est déterminé le 9 avril 2001 sur la pièce 46 produite par l'autorité intimée (lettre de la Commission fédérale de la concurrence du 16 janvier 2001 au préposé intercommunal aux taxis et à Martial Garcia, suite à une plainte de ce dernier).
La conférence des directeurs de police a encore versé au dossier une communication de la Municipalité de Lausanne du 2 avril 2001 au conseil communal sur le stationnement des taxis à la place de la Gare et une lettre du conseiller municipal précité, du 5 avril 2001, répondant à la Commission de la concurrence.
On retiendra notamment que la Commission fédérale de la concurrence, donnant par son Secrétariat l'avis prévu par l'art. 47 al. 2 de la loi sur les cartels, formule trois recommandations, à savoir l'abandon de l'exigence du siège et de locaux de garage situés dans l'arrondissement ainsi que les deux suivantes:
Ensuite, et à défaut de libéralisation totale du service des taxis, il convient d'assouplir le système des autorisations. Actuellement, il est interdit aux titulaires de l'autorisation B de stationner sur le domaine public. A l'avenir, il serait judicieux d'examiner dans quelle mesure certains emplacements du domaine public (existant ou à créer) peuvent aussi être réservés aux titulaires d'une autorisation B. Dans ce cas, l'utilisation du domaine public serait aussi soumise au payement d'une redevance. Il serait par exemple envisageable de réserver une des quatre colonnes devant la gare de Lausanne aux titulaires de l'autorisation B.
Enfin, la validité d'une autorisation A doit vraiment être revue périodiquement pour permettre à de nouveaux exploitants de pénétrer sur le marché des autorisations A.
La réponse adressée le 5 avril 2001 par le conseiller municipal précité, en sa qualité de président de la conférence des directeurs de police du SIT, à la commission de la concurrence met en doute le caractère complet des renseignements recueillis par la Commission de la concurrence. La réponse au recours déposée par l'autorité intimée le 31 janvier 2001 revient également sur la position de la commission de la concurrence, dans les termes suivants:
"En examinant l'exploitation des taxis essentiellement sous l'angle restreint de la concurrence, la Commission occulte la doctrine et la jurisprudence concernant l'usage du domaine public et les restrictions qui en découlent, ne serait-ce que parce que la place est limitée par rapport à la demande. Elle focalise son attention sur la place de la Gare, sans voir que l'une des justifications essentielles du système des taxis de place c'est l'obligation pour les titulaires d'autorisations A d'utiliser toutes les stations et non seulement les plus rentables. A cet égard, la règle qui oblige le chauffeur à regagner la station la plus proche, sauf course commandée au téléphone, est particulièrement contraignante mais elle constitue la contrepartie de l'avantage constitué par l'usage du domaine public et permet de satisfaire les chalands. Il en résulte qu'il ne serait ni raisonnable ni adéquat d'autoriser les taxis B à utiliser seulement certaines stations particulièrement intéressantes, comme celles de la Gare ou de St-François, surtout que - pour celles-ci - la demande est largement supérieure à l'offre et la place trop restreinte. Enfin, l'un des buts de la réglementation communale est de protéger le client, en lui permettant d'être sûr que tous les taxis en station ont un tarif identique. La volonté de la collectivité de ne pas mélanger des taxis aux tarifs différents dans une même station paraît particulièrement utile dans une gare où, par définition, le nombre d'étrangers connaissant moins les usages locaux est plus grand."
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 6 juin 2001. Ont participé à cette audience les recourants Minsega Kashama, Domenico Catalano, ainsi que Moktar Jeddi représentant son épouse, assistés du conseil des recourants, ainsi que pour l'autorité intimée Christian de Torrenté, chef du Service juridique de la commune de Lausanne accompagné de Patrick Torma, juriste, et de Pascal Stoeri, préposé intercommunal aux taxis. Martial Garcia, présent dans le public, a été interpellé à quelques reprises par les parties. L'autorité intimée a produit une lettre du 30 mai 2001 du service intercommunal des taxis, signée du conseiller municipal précité, annonçant à la coopérative Taxi Services, exploitante du central téléphonique, que la Municipalité de Lausanne acceptait de lui céder pour un franc symbolique le central téléphonique dont la ville est propriétaire.
L'autorité intimée a mis en doute la qualité pour recourir du recourant Domenico Catelano qui a déposé un recours au Tribunal administratif et a selon l'autorité intimée l'assurance de recevoir une autorisation A au mois d'août 2001. Domenico Catalano a souligné qu'il exploitait un taxi B depuis 21 ans, l'autorité intimée précisant qu'il n'avait déposé sa demande d'autorisation A que quelques années après le début de son activité.
E. Durant l'audience, le Tribunal s'est fait expliquer la pratique de l'autorité et l'évolution de la situation en matière de taxis . On en retient ce qui suit, étant précisé que l'intégralité de ces mesures d'instruction a fait l'objet d'un enregistrement sur un support de son utilisé pour la rédaction du présent arrêt:
aa) Le système instauré par le RIT prévoit des autorisations relatives aux véhicules ("carte de taxi"), des autorisations d'exploiter (A, B et C) et des autorisations de conduire ("carnet de taxi") destinées aux chauffeurs, ceux-ci pouvant être ou non des exploitants.
bb) Les représentants de l'autorité intimée ont été interpellés sur la portée de l'autorisation A et le nombre de véhicules qu'elle concerne. Ils ont précisé qu'il y a une autorisation A pour chaque véhicule (sous réserve de la seule hypothèse du véhicule de remplacement d'un véhicule accidenté). Il y a actuellement 264 autorisations A en vigueur et par conséquent 264 voitures. L'autorisation A est délivrée à une personne donnée pour un véhicule donné, mais ce véhicule peut avoir plusieurs chauffeurs (il s'agit alors d'améliorer la rentabilité du véhicule, l'OTR n'autorisant les chauffeurs à conduire que pendant un nombre limité d'heures): par exemple, le titulaire d'une autorisation A peut être l'employeur d'un chauffeur (c'est le cas d'environ un tiers des indépendants); le chauffeur employé possède seulement un carnet de taxi (autorisation de conduire); l'indépendant employeur doit cependant exploiter personnellement son taxi. Les directeurs de compagnie, qui ont en général aussi un carnet de conducteur, sont en revanche dispensés de conduire eux-mêmes.
Interpellé sur la portée de l'art. 13 al. 2 RIT désignant les personnes qui peuvent obtenir une autorisation A, les représentants de l'autorité ont expliqué que les candidats qui n'exercent pas la profession de chauffeur de taxi mais "exploitent ou dirigent une entreprise de taxis" au sens de cette disposition sont les directeurs de compagnie, qui ont souvent un carnet de conducteur mais qui sont dispensés de conduire eux-mêmes.
Les représentants de l'autorité intimée ont été interpellés sur la portée de l'art. 19 RIT (à ne pas confondre avec l'art. 19 des prescriptions d'applications du RIT qui régit les mêmes questions). Selon les explications reçues sur l'art. 19 al. 2 RIT, la délivrance de l'autorisation A au "nouveau titulaire de l'entreprise" en cas de renonciation du bénéficiaire vise l'hypothèse où l'entreprise en question est une personne morale.
Dans le cas des sociétés anonymes, l'autorisation A est délivrée à la société mais sur l'autorisation figure le nom d'une personne (l'actionnaire majoritaire) qui remplit les conditions exigées (art. 17 RIT). Toutes les autorisations A délivrées à la société mentionnent alors le nom de la même personne responsable. La société peut changer d'employés chauffeurs sans qu'il s'agisse d'un transfert d'autorisation. Les actions des sociétés sont déposées en banque et ne peuvent être débloquées sans l'autorisation du Service intercommunal des taxis. Contrairement au système précédemment en vigueur à Genève, il n'est pas possible de revendre une autorisation A. En cas de cession des actions de la société anonyme, l'autorité considère qu'il s'agit d'un changement de détenteur économique et vérifie que le repreneur remplit aussi les conditions. L'art. 19 RIT prévoyant l'intransmissibilité des autorisations, cela implique que quand le détenteur économique change, l'autorité intervient car le titulaire n'a pas le droit de transmettre directement l'autorisation. Mais l'autorité ne peut pas intervenir (elle en a été empêchée, selon les explications fournies, par la jurisprudence du Conseil d'Etat) dans le transfert des actions.
Le Tribunal a également examiné avec les parties l'art. 19 (reproduit ci-dessus) des Prescriptions d'application du Règlement intercommunal sur le service des taxis qui régit le transfert des autorisations A. Il n'a pas été possible de déterminer la portée de l'art. 19 al. 2 lit. a (candidat qui "aurait obtenu de toute manière une telle autorisation ..."). L'art. 19 al. 2 lit b des Prescriptions d'application du RIT concernant le transfert au proche du détenteur vise le transfert de conjoint à conjoint ou de parent à enfant, ce qui représente 2 à 3 cas par année. Quant à l'art. 19 al. 2 lit c des Prescriptions d'application du RIT, il vise le cas du transfert de l'autorisation A au chauffeur employé par un indépendant qui renonce à l'autorisation A; dans ce cas également, le transfert intervient en dehors de la liste d'attente.
Il est admis que le transfert peut être onéreux mais l'autorité intimée déclare qu'elle vérifie dans la mesure du possible que ce n'est pas l'autorisation qui est vendue mais bien du matériel (véhicule, pompe à essence, etc.). Les recourants sont cependant d'avis qu'en pratique, le matériel vendu "vaut plus" s'il est accompagné d'une autorisation.
cc) La liste d'attente comporte environ 200 personnes. Chaque année, une dizaines d'autorisations se libèrent. Elles sont attribuées selon des règles qui ne sont pas fixées dans le règlement mais déterminées par la Conférence des directeurs de police. Les critères sont l'ancienneté de l'inscription dans la liste et la durée en mois de l'activité exercée comme taxi B, d'éventuelles infractions ayant en outre un effet pénalisant. Beaucoup de candidats inscrits dans la liste (l'autorité les contacte par groupe de 10 environ lorsque vient leur tour) renoncent à l'attribution d'une autorisation. Il y a aussi parmi les candidats des entreprises qui, selon les explications fournies par l'autorité, ne recevront jamais d'autorisation parce qu'elles en ont déjà suffisamment.
Les recourants sont intervenus pour souligner que si une dizaine d'autorisations se libèrent par années, il y a en fait 116 autorisations A délivrées aux entreprises qui ne bougent pratiquement pas et qui peuvent être librement transférées. En outre, l'art. 19 évoqué ci-dessus instaure selon eux des privilèges en permettant encore d'autres transferts d'autorisations A en dehors de la liste d'attente.
dd) S'agissant du nombre d'autorisations A, la situation se présente de la manière suivante (d'après les renseignements fournis le 16 septembre 1999 à l'instance précédente par le Service intercommunal des taxis):
Autorisations A
Entreprises
Taxis Royal
25
Taxis lausannois
23
Taxis Touring
21
Taxis Modernes
17
Taxis Cab
16
Taxis du Centre
14
Total des aut. d'entreprises
116
Exploitants indépendants
148
Total
264
Quant aux autorisations B, elles étaient au nombre de 85 selon les mêmes renseignements du 16 septembre 1999. Toutes les autorisations B sont délivrées à des exploitants indépendants, qui sont pour la plupart reliés à l'un des centraux existants (certains travaillent simplement par Natel). Le nombre de centraux pour taxis B a diminué depuis la date précitée. L'un d'entre eux est "Taxiphone". Suite à la disparition de Taxi City, les exploitants correspondants se sont regroupés avec ceux de Taxi Direct dans "Taxi Discount" dont le central est exploité sous le nom de City Direct.
ee) Tous les taxis A sont reliés au central d'appel exploité par la coopérative Taxis Service, dont les membres sont les exploitants de taxis A. Selon les explications des représentants de l'autorité, la conférence des directeurs de police n'a jamais fait usage de la possibilité (prévue à l'art. 70 RIT) d'imposer aux taxis A l'adhésion à la coopérative Taxis Services mais dans les faits, tous les titulaires d'autorisations A sont membres de la coopérative (sauf un, l'ancien directeur de la coopérative qui a quitté son employeur dans des conditions particulières, mais qui est cependant relié au central, comme la convention de 1973 lui en donne le droit): cela provient de ce que la qualité de membre de la coopérative présente de fait l'avantage de conférer le droit de vote aux assemblées de celle-ci, ce qui permet même aux taxis A indépendants d'y exercer une plus grande influence que les entreprises en raison de la répartition des voix par tête. En revanche, il existait une obligation de se relier au central d'appel mais sur ce point, la conférence des directeurs s'apprête à renoncer à cette obligation (il est déjà acquis que le recourant Catalano, le premier, ne sera pas obligé d'être relié au central lorsqu'il deviendra titulaire de la prochaine autorisation A qui se libérera).
Les représentants de l'autorité intimée ont indiqué des faits nouveaux: la Commune de Lausanne a cédé le central d'appel (il est techniquement obsolète) à la coopérative pour un prix symbolique. Cela résulte d'une lettre du 30 mai 2001, produite à l'audience par l'autorité intimée, adressée par le Service intercommunal des taxis à Taxis Service (Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise). La convention du 2 mai 1973 relative à l'exploitation du central d'appel a été simultanément dénoncée pour le 31 décembre 2001. Le Service intercommunal des taxis (sous la plume du conseiller municipal directeur de la sécurité publique et des affaires sportives) ajoute qu'aucune garantie ne peut être donnée à Taxis Services au sujet du contenu de la future réglementation du service de taxis.
Les parties ont également invoqué les nouvelles possibilités offertes par l'évolution de la technologie. C'est ainsi que Martial Garcia a brièvement expliqué le fonctionnement du central d'appel exploité par CDS à Neuchâtel, utilisé par des taxis B: un numéro d'appel gratuit collecte les courses sur un ordinateur et les redistribue aux chauffeurs équipés de Natel; contrairement au système traditionnel de Taxis Services dans lequel des téléphoniste sont chargées de distribuer les courses, le système d'ordinateur CSD distribue automatiquement le course au chauffeur le plus proche; la position des chauffeurs est repérée grâce aux secteurs Natel des PTT.
ff) S'agissant des tarifs et de leur élaboration, l'autorité intimée a précisé que dans les faits, le tarif des taxis A est adopté par la Coopérative qui regroupe 263 des 264 taxis A. Jamais l'autorité n'a eu à fixer le tarif comme l'art. 73 al. 4 RIT en prévoit la possibilité.
F. Le Tribunal administratif s'est réuni à nouveau le 26 juin 2001 pour délibérer sur la base d'un rapport du juge instructeur, président de la section. Il a adopté le dispositif du présent arrêt.
Considérant en droit:
L'autorité intimée a mis en doute la qualité pour recourir - ou l'intérêt actuel du recours - du recourant Catalano pour le motif qu'elle lui aurait d'ores et déjà reconnu le droit d'obtenir une autorisation A. On ne saurait la suivre car l'objet du litige est le droit de stationner sur le domaine public. Or de fait, le recourant Catalano n'est pas titulaire d'une autorisation A qui lui permettrait de stationner sur le domaine public. On ne saurait lui dénier le droit de contester une décision qui lui refuse ce droit.
Les recourants concluent à ce que leur soit reconnu immédiatement le droit de stationner sur les emplacements du domaine public réservés au taxis. L'autorité intimée conteste la recevabilité de cette conclusion en faisant valoir que l'octroi d'un tel droit est de la seule compétence des municipalités en vertu de l'art. 42 de la loi sur les communes du 28 février 1956.
On ne peut pas suivre non plus l'autorité intimée sur ce point: le règlement sur le service intercommunal des taxis (RIT) a été adopté en tant que règlement communal par chacun des conseils communaux des communes qui forment "l'arrondissement" défini dans ce règlement. L'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise sur la circulation routière (LVCR) du 25 novembre 1974 habilite d'ailleurs expressément les communes à réglementer le service des taxis. Comme le RIT contient - ce n'est pas contesté - des dispositions qui confèrent des droits et des obligations aux autorités et aux particuliers, son entrée en force était subordonnée à l'approbation du Conseil d'Etat en vertu de l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes. Ainsi que cela ressort des différentes décisions du Conseil d'Etat mentionnées à la fin du RIT, cette approbation a été accordée indépendamment pour chacune des décisions d'adoption prises par les différents conseils communaux des communes concernées. Les règles matérielles et de compétence fixées dans ce règlement lient donc les communes et celles-ci ne sauraient soutenir de bonne foi que les organes intercommunaux instaurés par le règlement pourraient accorder des droits aux particuliers par voie de décision positive tandis que les décisions négatives échapperaient en somme à toute voie de droit en ce sens que seules les municipalités pourraient octroyer ce que les organes prévus par le RIT auraient refusé.
Il est vrai que l'autorité a émis l'idée que le RIT ne serait pas conforme à la loi sur les communes (voir notamment la communication du 8 mai 2000 de la Municipalité de Lausanne au conseil communal, où est évoqué le projet de créer une association de communes; on notera que l'adoption du RIT est antérieure à la modification, en 1975, des art. 108 à 128 que la loi sur les communes consacre aux ententes intercommunales et aux associations de communes). Cependant, même si cela devait s'avérer exact, l'autorité ne saurait de bonne foi remettre en cause, en défaveur des seuls recourants, la compétence conférée aux organes intercommunaux instaurés par le RIT.
On retiendra, en reprenant les considérants du Tribunal fédéral dans l'affaire genevoise invoquée en procédure (arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000, consid. 2a), que le Tribunal fédéral a toujours reconnu aux chauffeurs de taxis indépendants le droit de se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 aCst. (actuellement, art. 27 Cst.), même s'ils demandent de pouvoir faire un usage accru du domaine public pour l'exercice de leur profession (ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131; 108 Ia 135 consid. 3 p. 136; 99 Ia 394 consid. 2b/aa p. 398). Le stationnement des taxis sur les emplacements qui leur sont réservés représente toutefois un usage accru du domaine public que l'Etat est en principe habilité à réglementer. Parmi les mesures admissibles au regard de l'art. 31 aCst., le législateur cantonal peut limiter le nombre de places réservées aux taxis, mais il doit veiller à ne pas restreindre de façon disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble, en particulier il ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé par les besoins du public. Il est en revanche admis que le nombre de places de stationnement ne peut être augmenté à volonté si l'on veut éviter des querelles entre chauffeurs et des problèmes de circulation. Un danger sérieux de perturbation donne déjà à la collectivité publique, propriétaire du domaine public, le droit de déterminer le nombre de bénéficiaires d'autorisation de garer sur des places réservées aux taxis en fonction de la place disponible. Il n'est pas nécessaire pour cela d'apporter la preuve que la mise à la libre disposition de places de stationnement à tous les concurrents conduirait à une situation absolument intenable (ATF 99 Ia 394 consid. 2 b/bb et 3 p. 400ss; 97 Ia 653 consid. 5 b/bb p. 657). L'Etat peut aussi subordonner le permis de stationnement aux exigences de la circulation, à la place disponible, et même, dans une certaine mesure, aux besoins du public (ATF 79 I 334 consid. 3 p. 337). Par sa fonction et par son importance, le service de taxis se rapproche en effet d'un service public. Le client, notamment en cas d'urgence pour se rendre à l'hôpital ou chez un médecin, doit pouvoir compter sur un chauffeur de confiance, rapide et calculant correctement le prix de la course, car il n'a très souvent pas la possibilité de choisir. Indépendamment de l'usage accru du domaine public, cette situation particulière justifie que l'Etat soumette la profession à une patente, ainsi qu'à une autorisation, laquelle est un moyen approprié pour permettre à l'autorité d'exercer un contrôle efficace de cette branche d'activité économique; de telles exigences ne violent pas l'art. 31 aCst., mais sont au contraire une mesure rendue nécessaire par l'intérêt public (ATF 99 Ia 389 consid. 2 et 3 p. 397ss; 79 I 334 consid. 4b p. 339). Il reste que les normes d'intérêt public créées à cette fin et leur mise en oeuvre doivent respecter le principe de la proportionnalité, c'est-à-dire se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts poursuivis (ATF 125 I 335 consid. 2a p. 337 et les arrêts cités).
Contestant le principe de la limitation du nombre des autorisations de stationner sur les emplacements du domaine public réservés au taxis, les recourants ont fait valoir en audience (voir également p. 7 de leur mémoire complémentaire du 14 mai 2001) que l'autorité intimée n'a pas démontré que cette limitation répond à un intérêt public. En audience, les parties ont émis des opinions divergentes sur la question de savoir à quel point les stations de taxi du domaine public sont occupées, y compris dans les stations du centre ville.
Le Tribunal constate que de fait, l'autorité intimée n'a effectivement pas entrepris de procéder à cette démonstration et qu'elle se retranche derrière la jurisprudence qui lui permettrait, selon elle, d'imposer un numerus clausus sans avoir besoin d'en démontrer la nécessité. Cependant, les recourants (citant notamment la coupure de presse produite comme pièce 53 de l'autorité intimée) ont fait valoir en audience que le numerus clausus n'existe pas à Zürich, à Berne ni à Bienne. Ce fait n'est pas contesté. Il ressort aussi, pour ce qui concerne Berne, d'un document des Services du Parlement dont l'autorité intimée n'a produit qu'un extrait (en annexe à la prise de position du secrétariat de la Commission fédérale de la concurrence, pièce 46). Cela constitue un indice que l'absence de numerus clausus des autorisations A n'est pas d'emblée et automatiquement de nature à mettre en péril l'intérêt public. D'ailleurs, dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif n'a pas appliqué de présomption en faveur du bien-fondé du numerus clausus mais il a au contraire admis divers recours en considérant que les motifs tirés des prétendues exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public n'étaient pas établis (GE 96/0068, F. c/ Municipalité de Nyon du 13 janvier 1997) ou qu'aucune donnée objective ne démontrait l'adéquation de la décision incriminée aux besoins actuels et, partant, la pertinence d'un blocage des concessions (GE 96/0089, P. R. c/ Municipalité de Nyon du 24 février 1998; GE 99/0053, G c/ Municipalité d'Aigle du 31 janvier 2000; GE 99/0138, M. c/Municipalité de Villeneuve, du 31 mars 2000; v. encore, s'agissant d'une autorisation B, GE 97/0008, S. c/ Municipalité de la Commune d'Aigle du 30 juin 1998). On observe enfin que l'arrêt du Tribunal fédéral 2P.167/1999 du 25 mai 2000 se fonde, pour justifier la limitation en question, sur un "audit" confié par le canton de Genève à un juriste et à un économiste, sur un "constat général" exposé dans les travaux préparatoires de la loi litigieuse, pour retenir finalement que le canton de Genève a démontré que "les lois du marché ne fonctionnent pas" et que des troubles de l'ordre public sont à défaut vraisemblables.
Compte tenu de ce qui précède, et du fait que les parties se font en l'espèce une représentation très divergente du taux d'occupation des stations de taxi existantes et qu'il n'est pas possible de départager ces points de vue faute de donnés objectives, le Tribunal administratif juge que le bien-fondé du numerus clausus (actuellement fixé à 264 autorisations A) défendu par l'autorité intimée n'est pas démontré. Cette limitation ne pourrait être admise que si une étude sérieuse permettait de la justifier. On précisera en outre, en regard des critères énoncés à l'art. 15 al. 1 RIT, qu'il ne s'agirait pas de démontrer que les besoins du public sont satisfaits car comme l'a jugé le Tribunal fédéral, la corporation publique ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé par les besoins du public. Il s'agirait au contraire de démontrer qu'un danger pour l'ordre public rend nécessaire une limitation du nombre de taxis autorisés à stationner sur le domaine public.
Faute de cette démonstration, qui ne peut pas être présumée, la décision attaquée, en tant qu'elle refuse aux recourants l'usage du domaine public en raison du numerus clausus en vigueur, ne peut pas être maintenue.
a) L'examen des dispositions du RIT auquel le Tribunal administratif a procédé durant l'audience n'a pas permis de lever toutes les ambiguïtés de ce texte. Si le principe de la fixation du nombre d'autorisations A est bien prévue, "après consultation des associations professionnelles intéressées", à l'art. 15 al. 1 RIT, l'attribution des autorisations A en fonction d'une liste d'attente examinée en fonction de la date d'inscription et de la durée en mois de l'activité n'apparaît pas dans le règlement. L'art. 10 al. 2 lit. c RIT fixe simplement la compétence de la Commission administrative en matière d'attribution. L'autorisation est déclarée personnelle et intransmissible par l'art. 19 al. 1 RIT mais il apparaît que les "transferts" (dont il est admis qu'ils peuvent être onéreux) sont possibles et qu'ils interviennent en dehors de l'ordre d'attribution résultant de la liste d'attente. Ces transferts sont prévus par l'art. 19 RIT et par l'art. 19 de ses "prescriptions d'application". L'art. 19 al. 2 RIT prévoit dans sa première phrase, que "en cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire, l'autorisation peut être délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise si celui-ci remplit les conditions du règlement". Quant à la seconde phase de cette disposition, elle prévoit que les municipalités "fixent d'un commun accord, compte tenu de la disposition de l'article 15, les conditions du transfert d'un permis de stationnement". On ignore cependant en quoi consistent ces "conditions de transfert". En effet, la deuxième phrase de l'art. 19 al. 2 RIT se réfère à l'art. 15 où figurent seulement les critères de fixation du nombre total d'autorisations A. La notion de "nouveau titulaire de l'entreprise", auquel l'art. 19 al. 2 RIT prévoit l'attribution de l'autorisation, est particulièrement peu claire. On note à cet égard que le titulaire de l'autorisation peut être une personne physique ou une personne morale (art. 17 RIT): en effet, l'art. 13 al. 1 lit. a RIT envisage aussi bien l'existence d'entreprises ayant un siège (impliquant l'existence d'une société) que celle d'entreprises individuelles (au lieu du siège exigé dans l'arrondissement, il suffit que le "candidat" y ait son domicile). D'après les explications de l'autorité intimée en audience, le "titulaire de l'entreprise" au sens de l'art. 19 al. 2 RIT désignerait une personne morale. Les explications fournies en audience ont également montré que les autorisations délivrées aux entreprises sont sans autre transmissibles sans limitation puisqu'elle ne sont pas délivrées à un chauffeur déterminé mais à un responsable (unique pour toutes les autorisations de la même entreprise) actionnaire majoritaire ou employé de l'entreprise. Dans ce cas, il suffit que l'entreprise change d'employé chauffeur pour que le transfert s'effectue de fait: l'autorité considère qu'il ne s'agit pas d'un transfert d'autorisation. Cela conforte l'affirmation des recourants selon laquelle les grands garages possèdent des autorisations A qui ne sont pas nominatives et qui par conséquent ne sont jamais remises dans le circuit. Cet état de fait a également été relevé par le Secrétariat de la Commission fédérale de la concurrence (sa lettre du 16 janvier 2001 au Service intercommunal des taxis, p. 3 s.) dans les termes suivants:
"(...) Actuellement, même si les autorisations doivent théoriquement être renouvelées chaque année (art. 18 Règl.), la pratique tend à démontrer que l'obtention de l'autorisation A est valable en principe pour la vie, sauf violation crasse du Règlement (la liste d'attente pour l'obtention de l'autorisation A est de 10 ans environ). De plus. il existe une inégalité de traitement entre les autorisations A accordées aux six garages et celles accordées aux taxis indépendants. En effet, alors que l'autorisation A s'éteint au plus tard au décès du chauffeur indépendant, elle ne s'éteint jamais pour les six garages, à moins d'une faillite. Si les autorisations étaient vraiment "adjugées" régulièrement (chaque année ou tous les deux ans), la pression de la concurrence potentielle des nouveaux entrants se ferait davantage sentir sur les exploitants qui bénéficient des avantages liés à l'autorisation A. Cette pression concurrentielle aurait pour effet d'améliorer le service à la clientèle. Elle inciterait peut-être aussi les exploitants de taxis à développer de nouveaux concepts de transport. Comme cette pression n'existe actuellement pas, les titulaires de l'autorisation A ne sont pas incités à offrir la meilleure prestation possible, ce d'autant plus que le tarif est uniforme."
b) Il n'est pas contesté, comme le relève la Commission de la concurrence, que la possibilité de stationner sur le domaine public représente un avantage concurrentiel important, ne serait-ce qu'aux endroits de forte demande où il est impossible d'envisager la création de place de stationnement privées. Se pose dès lors la question de l'égalité de traitement entre les recourants et les "entreprises".
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'art. 31 aCst. (actuellement art. 27 Cst.) garantit, d'une façon générale, l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre personnes appartenant à une même branche économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 II 129 consid. 10b p. 149; 121 I 129 consid. 3b p. 132 et les arrêts cités). A cet égard, l'art. 31 aCst. offre une protection plus étendue que celle de l'art. 4 aCst. (ATF 123 I 279 consid. 3d p. 281; 121 I 279 consid. 4a p. 285 et les références citées). L'égalité de traitement entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 121 279 consid. 6b p. 287).
Comme l'a rappelé le Tribunal administratif en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 108 Ia 13), le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année toutes les autorisations A sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire (GE 96/068, F. c/ Nyon, du 13 janvier 1997; GE 97/203, C. c/ Montreux, du 23 septembre 1998, confirmé par l'ATF 2P.368/1998 du 7 janvier 1999; GE 99/138, R. Villeneuve du 31 mars 2000; GE 2000/096, T. c/ Lausanne du 15 février 2001, confirmé par l'ATF 2P.77/2001 du 28 juin 2001 rejetant le recours de la Municipalité). Dans l'affaire genevoise déjà évoquée, le Tribunal fédéral a jugé que la possibilité de déroger à la liste d'attente pour permettre à une grande entreprise d'obtenir l'attribution prioritaire des autorisations d'une autre entreprise qui aurait cessé son activité constituait une inégalité de traitement qui n'était pas justifiée par un intérêt public prépondérant, notamment pas par le nécessité d'assurer le service de nuit auquel les chauffeurs indépendants sont également tenus. (ATF 2P.167/1999 du 25 mai 1999 déjà cité).
Vu ce qui précède, le régime des transferts d'autorisations A prévu par la réglementation en vigueur, notamment à l'art. 19 RIT, ne respecte pas le principe de l'égalité de traitement. Il implique en effet un régime différent pour les taxis indépendants, qui n'obtiennent d'autorisation A qu'au terme d'une longue attente, sont tenus de conduire eux-mêmes et dont l'autorisation est en principe remise en circulation au terme de leur activité, tandis que les autorisations A accordées aux entreprises n'impliquent aucune obligation de conduire pour la personne responsable et sont librement transmissibles avec l'entreprise elle-même sans que le nouvel ayant droit économique ait à s'inscrire sur une liste d'attente.
Les considérants qui précèdent montrent que la décision attaquée, en tant qu'elle refuse aux recourants l'usage du domaine public en raison du numerus clausus en vigueur, ne peut pas être maintenue. L'autorité n'a pas examiné la question décisive de la justification du principe du numerus clausus et, à supposer que celui-ci soit admis, du nombre d'autorisations A qui seraient justifiées. Il y aurait en principe lieu d'annuler la décision attaquée pour insuffisance de l'état de fait et renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle procède aux mesures d'instruction nécessaires et mette en place un régime nouveau exempt des griefs retenus ci-dessus. Cependant, en considération de la durée de la procédure qui a permis finalement aux recourants d'obtenir gain de cause sur les prétentions qu'ils avaient formulées en juin 1998, le Tribunal juge qu'il n'y pas lieu de renvoyer la cause à l'autorité intimée. Il ne convient pas plus d'accorder sans réserve aux recourants le droit de stationner sur le domaine public car ce serait en l'état leur accorder un avantage sur les actuels titulaires d'autorisations A qui sont soumis à diverses obligations. Il convient donc de réformer la décision attaquée en ce sens que la Commission administrative, compétente en vertu de l'art. 10 RIT, doit accorder aux recourants une autorisation A sans délai, sous la seule réserve de vérifier qu'ils remplissent les conditions d'octroi d'une autorisation B, étant précisé qu'ils ne seront pas tenus de s'affilier au central téléphonique dont la Municipalité de Lausanne vient de se dessaisir et auquel l'autorité intimée déclare d'ores et déjà qu'elle n'exigera plus que les titulaires d'autorisations de stationner sur le domaine public soient affiliés.
Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis, étant précisé que le recours déposé le 4 septembre 2000 pour déni de justice est devenu sans objet. Les recourants obtenant gain de cause sur le principe, il y a lieu de rendre le présent arrêt sans frais et de leur allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours déposé le 4 septembre 2000 pour déni de justice est sans objet.
II. Le recours interjeté contre la décision rendue le 9 novembre 2000 par la délégation de la Conférence des directeurs de police est partiellement admis. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. La somme de 3'500 (trois mille cinq cents) francs est allouée aux recourants à titre de dépens à la charge de la Municipalité de Lausanne.
Lausanne, le 3 janvier 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.