CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 22 avril 2004
sur les recours interjetés par la société PLAKANDA AWI AG , dont le siège se situe à Beckenhofstrasse 6 à Zürich, représentée par Me Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité de Renens des 14 juillet 2000, 3 août 2000, 16 octobre 2000, 13 novembre 2000 et du 5 mars 2001 refusant l'autorisation d'installer des panneaux d'affichage à la rue de Lausanne ainsi qu'à la route de Cossonay.
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Philippe Gasser, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Renens (ci-après la municipalité) a mis en soumission publique dans le courant du mois de mai 1992 l'affichage de la commune qui a été attribué à la Société générale d'affichage par convention du 2 novembre 1992. La convention a pour objet l'octroi à la Société générale d'affichage du droit exclusif d'exploiter l'affichage sur le domaine public et sur le domaine privé communal. L'affichage est défini comme la pose, sur des supports, d'affiches en papier ou en toute autre matière assimilable, éclairées artificiellement ou non. La Société générale d'affichage doit réserver 75% de ses emplacements permanents de dimensions R4 (90 x 128 cm) à l'affichage à bas tarif destiné en priorité aux clients locaux, aux services culturels, politiques, sportifs ou à but charitable ou social. Il est prévu en outre que la Société générale d'affichage utilise au maximum les 25% de ces emplacements permanents pour l'affichage sélectionné de panneaux R12 (276, 5 x 128 cm), R200 (120 x 170 cm) ou GF (400 x 300 cm). La redevance annuelle est fixée à 60 fr. pour les panneaux R4, 1'300 fr. pour les panneaux R12, 800 fr. pour les panneaux R200 et 3'000 fr. pour les panneaux GF (12 m²). La durée de la convention a été fixée à dix ans dès le 1er janvier 1993.
B. En date du 30 avril 1997, la Société générale d'affichage a présenté à une délégation de la municipalité et aux représentants des principaux services concernés une proposition visant à établir un projet de nouveau concept général pour l'affichage. Il s'agissait d'obtenir l'accord de la municipalité pour procéder à une analyse globale du territoire communal puis, "de reconstruire l'affichage et de le réinventer en partant de zéro". Le concept devait être basé sur la qualité de l'affichage plutôt que sur la quantité et les emplacements publicitaires déterminés d'un commun accord, en fonction de critères "urbanistiques et architectoniques". Une différence de panneaux devait en outre être faite en fonction du genre d'affiches. Les formats existants étaient conservés mais la disposition des panneaux devait s'intégrer à la configuration de la ville et les genres de publicités regroupés de manière à augmenter les espaces publicitaires avec une meilleure répartition. L'affichage des abris TL pouvait également être modifié pour supprimer la publicité sur l'abri lui-même et réaliser l'affichage sous la forme d'un caisson lumineux à proximité de l'abri. En ce qui concerne l'affichage sur les terrains privés, il appartenait à la commune d'introduire certains éléments techniques et légaux, par exemple la légalisation d'un plan général d'affectation pour l'affichage, permettant de régler le problème. Dans sa séance du 20 mai 1997, la municipalité a donné l'autorisation à la Société générale d'affichage d'étudier en collaboration étroite avec les services de l'urbanisme, des constructions et de police la mise en place d'un nouveau concept pour l'affichage.
C. a) La Société générale d'affichage a présenté le 25 février 1998 le nouveau concept général pour l'affichage sur le territoire communal comportant une planification des emplacements envisagés en fonction des formats prévus ainsi qu'une définition de critères liés à la valeur publicitaire des emplacements, leur localisation urbaine et l'intégration à l'environnement. Selon le nouveau concept, les panneaux d'affichage ne devaient plus être fixés au mur des immeubles, mais ancrés au sol et dans la mesure du possible sur des propriétés publiques afin de les rendre bien visibles pour les piétons et les automobilistes. La municipalité a adopté le nouveau concept global d'affichage pour la ville de Renens le 5 mars 1998 selon le dossier présenté par la Société générale d'affichage. La convention pour l'affichage de la commune a alors été prolongée pour une nouvelle période de 10 ans dès le 1er janvier 1999 par avenant du 1er avril 1998.
b) La municipalité a ensuite adopté le 18 décembre 1998 des directives introduisant un concept global de l'affichage. Ces directives reprennent pour l'essentiel le contenu d'un document établi par la Société générale d'affichage intitulé "Directives pour l'affichage conforme au concept global". La décision municipale précise que les directives contiennent les principes arrêtés par la municipalité pour l'affichage sur l'ensemble du territoire communal et constituent le document de référence dont s'inspire la municipalité pour délivrer des autorisations pour de nouveaux supports d'affiches sur le domaine public ou privé. Les directives devaient ainsi favoriser l'intégration des affiches dans le paysage urbain par un choix judicieux des implantations. L'entrée en vigueur de ces directives était soumise à l'approbation du Conseil d'Etat. La municipalité a donc transmis son projet de directives à l'autorité cantonale le 5 janvier 1999 en vue de leur approbation. Le Département des infrastructures répondait toutefois le 1er avril 1999 que les directives devaient préalablement être soumises à l'adoption du conseil communal. La municipalité a renoncé à soumettre ses directives au conseil communal et à les faire approuver par l'autorité cantonale. Elle s'est limitée à adopter le document établi en collaboration avec la Société générale d'affichage, intitulé de la manière suivante : "Ville de Renens Service de l'Urbanisme Directives pour l'affichage conforme au concept global". Les directives comportent en première page les précisions suivantes :
"Dorénavant, les présentes directives seront appliquées de façon uniforme lors de l'examen des demandes d'autorisation pour l'implantation d'emplacements d'affichage et d'autres installations de publicité extérieure sur les domaines public et privé"
Les directives définissent sur l'ensemble du territoire communal les zones où l'affichage doit être exclu, celles où il est admis de manière restrictive (secteurs à affichage modéré) et les zones dans lesquelles tous les types de format peuvent être posés à condition que leur densité soit adaptée à l'environnement (autres secteurs). Les directives déterminent aussi les différents types de supports admissibles, résultant du programme "Soleil" mis au point par la Société générale d'affichage en distinguant les formats R4, R12, R200 et GF (grand format). Elles fixent aussi les principes d'implantation des panneaux et comportent des instructions sur les critères de choix des emplacements, fondés sur la fonction publicitaire de l'affiche. Les affiches culturelles étaient prévues le long des rues piétonnes alors que celles destinées aux campagnes nationales trouveraient place le long d'axes routiers.
c) A la suite de l'adoption du nouveau concept global pour l'affichage mis en place en 1998, le nombre de panneaux sur le territoire communal a évolué de la manière suivante entre 1997 et 2000. :
format R4 commercial : 209 à 236
format R4 culturel 0 à 63
format R12 : 29 à 34
format R200 : 2 à 29
format R200 City : de 0 à 8
Le nombre de panneaux a passé ainsi de 241 à 370. La commune avait toutefois réduit entre 1992 et 1993 le nombre de formats R4 commercial de 350 à 214 en augmentant toutefois de quelques dizaines le nombre de panneaux R12.
Pour les abris TL, le nombre de formats R12 a diminué de 29 à 8 et le nombre de formats R 200 a passé de 0 à 42 pendant la même période (1997-2000) soit une augmentation totale du nombre de panneaux de 29 à 50. Au total, le nombre de panneaux supplémentaires sur le domaine public s'élève à 150 à la suite de l'adoption du nouveau concept global. Sur le domaine privé, à l'exclusion du domaine des CFF, le nombre de panneaux R4 a diminué de 24 à 12, le nombre de panneaux R12 a passé de 20 à 26 et le nombre de grands formats a diminué de 5 à 3, ce qui correspond à une diminution totale de 49 à 41 panneaux.
D. a) La société Plakanda Awi AG (ci-après : la société ou Plakanda) a déposé le 7 juin 2000 une demande d'autorisation en vue de la pose de deux panneaux publicitaire de format R12 ( 277 cm par 130 cm). Les panneaux devaient être installés sur chacune des façades latérales de l'immeuble sis rue de Lausanne 55 (parcelle 150) à proximité du carrefour "de la Croisée". Par décision du 21 juin 2000, la municipalité a refusé l'autorisation sollicitée. La décision précisait que la présence du panneau nuirait à l'esthétique de l'endroit car elle avait recensé dans un rayon de 250 mètres la présence de neuf panneaux de format R12 et de cinq panneaux de format R200. Sans contester cette décision qui est entrée en force, Plakanda a déposé le 30 juin 2000 une nouvelle demande pour le même emplacement d'affichage. La municipalité répondait le 14 juillet 2000 en s'étonnant du renouvellement de la demande et en se référant à sa décision du 21 juin 2000 pour confirmer le refus de l'autorisation.
b) Plakanda a déposé le 29 juin 2000 une demande d'autorisation d'affichage pour la pose de deux panneaux R12 reliés en forme de "V" à la rue de Lausanne 39. Par décision du 3 août 2000, la municipalité a refusé la demande. Elle expliquait qu'il existait déjà quatorze panneaux publicitaires de format R4, deux panneaux de format R200 et huit panneaux R12 dans un rayon de 250 mètres. La densité de panneaux publicitaires dans ce secteur était donc suffisante et la création d'un nouveau site pouvait nuire à l'esthétique de l'endroit.
c) La société a aussi déposé le 28 août 2000 une nouvelle demande d'autorisation pour la pose d'un panneau d'affichage de format R12 (270 x 130 cm) à la rue de Lausanne 43. Par décision du 16 octobre 2000, la municipalité a refusé l'autorisation; elle avait recensé plus de quatorze panneaux publicitaires de format R4, deux de format R200 et huit de format R12 dans un rayon de 250 mètres à compter du lieu d'implantation envisagé. Plakanda a encore déposé le 23 octobre 2000 une nouvelle demande en vue de placer un panneau d'affichage contre un bâtiment sis à la route de Cossonay 151. La municipalité a également refusé le 13 novembre 2000 la demande en expliquant que la densité de l'affichage publicitaire était déjà suffisamment élevée car il existait, dans un rayon de 250 mètres, sept panneaux de format R4, un panneau de format R200 et trois panneaux de format R12.
E. a) Plakanda a recouru auprès du Tribunal administratif les 7 et 28 août 2000 contre les deux décisions municipales des 14 juillet et 3 août 2000 refusant l'autorisation de poser les panneaux prévus à la rue de Lausanne 55 et 39. La société a également recouru le 7 novembre 2000 contre la décision du 16 octobre 2000 concernant le panneau prévu à la rue de Lausanne 43; elle a encore contesté par le dépôt d'un recours le 4 décembre 2000 la décision municipale du 13 novembre 2000 refusant l'autorisation de poser le panneau à la rue de Cossonay 151. Plakanda conclut à l'admission des recours et à ce qu'elle soit autorisée à installer les panneaux d'affichage faisant l'objet des demandes rejetées. La municipalité s'est déterminée sur les recours, dont l'instruction a été jointe, en concluant à leur rejet. La possibilité a été donnée à Plakanda de se déterminer sur les réponses de la municipalité.
b) Le tribunal a tenu une première audience à Renens le 19 janvier 2001. A cette occasion, le tribunal a entendu le témoin Bernasconi, collaborateur du bureau d'urbanisme mis en œuvre par la municipalité en vue de déterminer les emplacements adéquats des panneaux d'affichage. Le témoin précise que l'affichage fait partie de l'environnement urbain et nécessite une étude d'urbanisme pour déterminer les emplacements adéquats. C'est dans ce but que des directives communales pour un affichage conforme au concept global ont été adoptées. Par ailleurs, la municipalité souhaitait éviter la pose de panneaux d'affichage sur les façades des bâtiments existants, que le panneau soit directement fixé sur le bâtiment ou implanté sur un support indépendant devant la façade. Les représentants de la municipalité ont insisté sur le fait que la densité d'affichage au sein de la commune était déjà importante. La municipalité souhaitait ainsi éviter une trop grande prolifération des affiches tout en renonçant à fixer un moratoire qui interdirait toute nouvelle affiche pendant une période déterminée.
c) Le tribunal s'est déplacé ensuite aux différents emplacements qui ont fait l'objet des demandes d'autorisation de Plakanda, à savoir sur les biens-fonds longeant la rue de Lausanne aux Nos 39, 43 et 55 ainsi que sur la route de Cossonay 151. Lors du trajet de l'inspection locale, le tribunal a constaté à la route de Lausanne, la présence de panneaux R12 installés sur la bande centrale de la route séparant les deux sens de circulation; il a aussi observé trois panneaux R4 apposés directement devant une façade borgne d'un bâtiment à la rue du Bugnon. Il a en outre dénombré dans l'espace situé entre la rue de Lausanne et les voies CFF de nombreux panneaux de format R4 à proximité de la salle communale. Lors de la reprise de l'audience, Plakanda a proposé de suspendre l'instruction du recours afin d'engager des pourparlers avec les responsables techniques de la commune pour examiner les emplacements des panneaux qui pourraient s'intégrer au concept global d'affichage. En cas d'accord, il était prévu qu'une nouvelle demande sera présentée; l'octroi de l'autorisation pouvant entraîner le retrait des recours.
F. a) A la suite de l'audience, Plakanda a déposé le 11 février 2001 une nouvelle demande d'autorisation d'installer deux emplacements d'affichage de format R12 à la rue de Lausanne 39 d'une part, et à la rue de Lausanne 43 d'autre part. Les panneaux devaient s'implanter perpendiculairement à la route, comme prévu par le concept global d'affichage. Plakanda s'est en outre déclarée prête à modifier l'implantation des panneaux pour harmoniser l'adresse publicitaire avec celle d'un concurrent. Par décision du 5 mars 2001, la municipalité a refusé à nouveau les autorisations pour le motif que la densité des panneaux dans le secteur était déjà suffisamment élevée et que les panneaux nuiraient à l'esthétique de l'endroit en raison de l'existence d'un talus bordé d'une haie et des immeubles bâtis légèrement en retrait de la chaussée. Le panneau pouvait avoir un effet de barrière qui modifiait la qualité de la perspective depuis l'axe de la rue de Lausanne.
b) Plakanda a recouru contre cette nouvelle décision le 26 mars 2001 en concluant à l'admission du recours et à ce qu'elle soit autorisée à installer les panneaux d'affichage faisant l'objet de la demande d'autorisation. La municipalité s'est déterminée sur le recours en concluant à son rejet et la possibilité a été donnée à Plakanda de déposer un mémoire complémentaire.
c) Le tribunal a tenu une nouvelle audience à Renens le 4 décembre 2002. A cette occasion, le tribunal a procédé à une visite des emplacements sur lesquels les nouvelles demandes d'autorisation de poser des panneaux d'affichage ont été présentées, soit à la rue de Lausanne 39 et 43. Les parties ont renoncé à une visite des autres emplacements situés à la rue de Lausanne 55 et à la route de Cossonay 151. L'audience a repris dans la salle mise à disposition par la municipalité et les parties se sont exprimées sur la question de savoir si le concept général d'affichage avait la portée d'un plan d'affectation. La municipalité a précisé qu'elle statuait sur les nouvelles demandes concernant la pose de panneaux d'affichage sur la base du critère de la densité figurant dans les directives, en déterminant notamment le nombre d'installations existantes dans un rayon de 250 mètres. La recourante soutient de son côté que le concept global d'affichage favorise la Société générale d'affichage qui en aurait profité pour augmenter considérablement le nombre de panneaux sur le domaine public. La recourante estime également que le nouveau concept d'affichage ne respecte pas les dispositions du droit fédéral sur la signalisation routière. Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la suite de l'audience.
Considérant en droit:
a) L'art. 27 Cst. a une portée comparable à celle l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l'industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de l'art. 31 aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante sont compatibles avec la garantie constitutionnelle. L'art. 27 Cst protège toute activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27). Mais la liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies dans l'intérêt public et respectent le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à l'art. 36 Cst.
b) Une restriction à la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (André Grisel, op. cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (André Grisel, op. cit. vol I, p. 323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b; 102 Ia 10 consid. 3b). Toutefois, dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2).
aa) La nouvelle constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD), tout comme l'ancienne du 1er mars 1885 (aCst-VD) n'excluent nullement une délégation de compétence aux communes en matière d'affichage; la constitution cantonale laisse le soin au droit cantonal de réglementer la répartition des tâches entre l'Etat et les communes ainsi que l'étendue de leur autonomie (art. 138 Cst-VD. et 80 aCst-VD et ATF 108 Ia 76 consid. 2b et 98 Ia 434 consid. 4). La loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci après la loi ou LPR) prévoit à son art. 17 que les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet (al. 1), les communes devant autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). L'art. 18 LPR délègue aux communes la compétence d'édicter un règlement communal d'application de la loi, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.
bb) La Commune de Renens a fait usage de la faculté donnée par l'art. 18 LPR et dispose d'un règlement communal sur les procédés de réclame adopté par le conseil communal de Renens le 23 février 1995 et approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 1995 (ci-après : règlement communal ou RCP). L'art. 16 du règlement communal prévoit que tout affichage est interdit en dehors des emplacements dûment autorisés par la municipalité pour cet usage. L'art. 19 RCP permet encore à la municipalité d'affermer l'affichage publicitaire sur le domaine public ou privé de la commune. L'art. 20 RCP précise encore que des emplacements sont réservés à l'affichage culturel sur lequel toute publicité est interdite à l'exception d'une mention de minime importance relative à un éventuel parrainage. L'art. 6 RCP attribue à la municipalité la compétence d'imposer dans certains quartiers, rues ou places publiques, une réglementation spéciale concernant les enseignes, les affiches et les réclames. L'art. 11 du RCP précise encore que tout procédé est interdit sur les monuments, les poteaux des services publics, les arbres, les haies, les passerelles, les portails et les clôtures notamment. Ainsi, dans la mesure où la réglementation communale a pour effet de reprendre et de préciser avec plus de détail le principe de l'art. 17 de la loi interdisant l'affichage en dehors des emplacements autorisés par la municipalité, le tribunal doit admettre qu'elle repose sur une délégation législative suffisante; cette délégation s'adresse au surplus au législateur communal dont la décision d'adoption du règlement est soumise au référendum facultatif et présente ainsi les caractéristiques d'une base légale formelle de niveau communal (voir l'ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312 ainsi que l'ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267)
cc) En l'espèce, la municipalité s'est référée aux directives pour l'affichage conforme au concept global pour statuer sur les demandes, en particulier au critère de la densité d'affichage. De telles directives n'ont toutefois pas été adoptées par le conseil communal ni approuvées par le Conseil d'Etat. L'art. 6 al. 1 RCP limite aussi la délégation accordée à la municipalité pour imposer une réglementation spéciale concernant les affiches et les réclames notamment à certains quartiers, rues ou places publiques. Cette disposition ne permet donc pas à l'autorité exécutive communale d'adopter des directives englobant l'ensemble du territoire communal. Les directives pour l'affichage conforme au concept global ne constituent pas à elles seules une base légale suffisante permettant d'imposer une restriction à la liberté économique (voir dans le même sens JAB 2003 p. 81 consid. 2b p. 82et arrêt TA 98/0011 du 3 août 1998). Mais le tribunal a admis que l'art. 17 LPR permettait aux municipalités de refuser une autorisation pour l'emplacement d'un support destiné à l'affichage en invoquant des motifs d'esthétique (voir notamment arrêts GE 97/0065 du 23 septembre 1999, GE 99/0094 du 30 juin 2000). La jurisprudence reconnaît en effet aux communes la compétence de prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de panneaux publicitaires sur leur territoire (arrêt TA GE 97/0185 du 16 avril 1998); le tribunal a ainsi admis ainsi que le critère du rayon de 250 m était apte à recenser de manière objective le nombre de surfaces publicitaires dans un secteur donné et à éviter une concentration ou une prolifération de tels panneaux (arrêt TA GE 98/0126 du 5 juillet 1999). Il est vrai que les situations jugées dans ces affaires n'étaient pas fondées sur des directives ou un concept global d'affichage et le tribunal n'a pas examiné dans ces arrêts la portée et les effets de telles directives. Il n'en demeure pas moins que les lieux envisagés par la société recourante pour la pose des panneaux ne font pas partie des emplacements dûment autorisés par la municipalité pour cet usage; il en résulte que l'art. 16 RCP, qui reprend le principe de l'art. 17 de la loi, permettait à la commune de refuser les autorisations requises. Les décisions attaquées reposent donc sur une base légale suffisante. Mais les limitations qui en résultent sur la liberté économique de la recourante doivent encore répondre à un intérêt public prépondérant pour être admissibles.
c) A la différence des autres droits fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas encore à justifier une restriction à la garantie de la liberté économique; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public aux mesures de police destinées à protéger la population dans les domaines de la santé publique, de l'ordre et de la tranquillité publique, ainsi que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique, aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269); sont exclues en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines branches d'activité ou formes d'exploitation, ou encore, à diriger l'économie selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).
aa) La municipalité soutient implicitement que les décisions attaquées, répondent pour l'essentiel à des préoccupations d'aménagement du territoire. A cet égard, le tribunal estime que le concept global d'affichage et les directives conformes à ce concept global ont la portée matérielle d'un acte de planification au sens de l'art. 2 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), le concept global comprenant aussi les éléments d'une autorisation d'installer tous les nouveaux panneaux. L'urbaniste conseil de la commune entendu par le tribunal a confirmé que dans les discussions liée à l'établissement du concept global pour l'affichage, le choix des emplacements pour les panneaux publicitaires était décidé en fonction de critères urbanistiques et architecturaux dans le but d'assurer une intégration au paysage urbain, ce qui correspondait aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire tels qu'ils sont définis aux art. 1 al. 2 let. b et 3 al. 2 let. b LAT. Les directives pourraient déployer des effets comparables à ceux des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), en définissent sur l'ensemble du territoire communal les zones où l'affichage doit être exclu, celles où il est admis de manière restrictive et les zones dans lesquelles tous les types de format peuvent être posés (autres secteurs). La jurisprudence n'a pas tranché la question de savoir si de telles directives devaient être soumises à la procédure applicable aux plans d'affectation, assurant la participation de la population requise par l'art. 4 LAT et le respect les exigences de procédure et de protection juridique prévues par les art. 33 LAT (enquête publique et recours) et par l'art. 26 LAT (approbation par une autorité cantonale). De telles directives peuvent en effet servir de guide interne et d'instrument de travail permettant d'assurer une pratique équitable et cohérente de la municipalité lorsqu'elle statue sur les demandes d'autorisation d'affichage (voir arrêt TA 01/0116 du 9 décembre 2002). Mais il n'est pas nécessaire de trancher cette question pour déterminer si un intérêt public suffisant peut justifier les restrictions à la liberté économique de la société recourante.
bb) La société recourante reproche essentiellement à la municipalité de favoriser la Société générale d'affichage qui abuserait ainsi d'une position dominante. La recourante se plaint aussi d'une inégalité de traitement dans la mesure où le nouveau concept global aurait permis une augmentation importante du nombre de panneaux sur le domaine public (150) alors que ses demandes sont refusées. Le tribunal constate à cet égard que l'application des directives conformes au concept global a un effet indirect qui limite les possibilités d'affichage sur le domaine privé. En effet, les directives désignent les secteurs où tous les formats et types d'affiches sont envisageables (autres secteurs) et dans lesquels un nombre relativement important de panneaux ont été autorisés sur le domaine public. L'utilisation du critère de la densité prévu par les directives a pour effet de réduire notablement les possibilités d'autoriser dans ces mêmes secteurs la pose de panneaux sur le domaine privé par des entreprises concurrentes de l'entreprise concessionnaire. Il convient donc de déterminer si l'autorité communale a favorisé ainsi une entreprise au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public recherché.
cc) La jurisprudence admet que les communes peuvent créer un monopole de fait pour l'affichage sur le domaine public sans que ce monopole soit subordonné à l'exigence d'une base légale. Cette situation particulière résulte de la souveraineté de la collectivité sur le domaine public (ATF 125 I 209 consid. 10b p. 222). Le Tribunal fédéral reconnaît aussi qu'un tel monopole répond à un intérêt public important visant la sécurité du trafic et la protection des sites urbains (ATF 125 I 209 consid. 10c p. 223; voir aussi l'ATF 100 Ia 445 consid. 5b p. 450-451 ainsi que l'ATF 60 I 271); selon la jurisprudence, le régime de monopole et de concession exclusive permet d'avoir une vue d'ensemble indispensable pour assurer de façon efficace la protection des sites et la sécurité du trafic (ATF 125 I 209 consid. 10d/cc p. 225). En l'espèce, la situation de monopole a effectivement permis à l'entreprise concessionnaire d'établir en collaboration avec les autorités communales un concept global pour l'affichage sur le domaine public en fixant le choix des emplacements pour les panneaux en fonction des critères relevant à la foi de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire et des règles concernant la sécurité du trafic telles qu'elles sont définies au chapitre 13 de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (RS 741.21; OSR), tout en tenant compte des formats et différents types d'affiches et de leur fonction. La solution du monopole de fait en faveur de l'affichage sur le domaine public a en outre été jugée conforme au principe de proportionnalité précisément en raison du fait que la concession permet d'avoir une vision d'ensemble de l'affichage indispensable pour assurer de façon efficace la protection des sites urbains et la sécurité du trafic; ce qui permet aussi d'imposer à l'entreprise concessionnaire certaines conditions nécessaires au déroulement du processus démocratique telles que la mise à disposition d'emplacements pour l'affichage officiel ou de panneaux lors de votations ou d'élections (ATF 125 I 209 consid. 10d/bb/cc p. 224-225). Le concept global de l'affichage et les directives conformes à ce concept ont été adoptés par la municipalité principalement dans le souci d'assurer une cohérence de l'affichage au niveau communal par une vision d'ensemble permettant une bonne intégration dans le milieu urbain, une protection adéquate du paysage, ainsi que la sécurité des usagers des voies publiques. La mesure communale répond principalement à des préoccupations d'aménagement du territoire et de police.
d) En définitive, tous les emplacements pour lesquelles la recourante a demandé une autorisation en vue de l'implantation de panneaux d'affichage sont situés dans des secteurs comprenant un nombre élevé de panneaux sur le domaine public, notamment plus d'une dizaine de panneaux à proximité directe de ces emplacements. Le seul fait que ces panneaux ont été installés sur le domaine public selon le concept global ne peut pas justifier l'implantation de nouveau panneaux supplémentaires à défaut de quoi l'autorité ne serait plus en mesure de contrôler et limiter le nombre de panneaux sur son territoire, ce qui entraînerait une multiplication des panneaux contraire au but d'intérêt public recherché. Le seul fait que les directives conformes au concept global de l'affichage n'ont pas été adoptées selon les formes requises pour l'établissement de plans d'affectation n'est pas déterminant; ces directives on la fonction d'instructions administratives internes et ne déploient pas d'effets juridiques contraignants à l'égard des tiers; elles servent d'instrument de travail et de référence pour la municipalité comme un plan directeur communal par exemple (voir art. 31 al. 2 LATC); elles constituent un guide pour l'autorité lui permettant de déterminer les emplacements où l'affichage est autorisé, et par conséquent refuser en application de l'art. 16 du règlement communal les demandes concernant des emplacements qui n'ont pas été admis. Au demeurant, l'art. 17 LPR pose le principe de l'interdiction d'installer des panneaux d'affichage à l'exception des emplacements autorisés par la municipalité et il ne donne donc aucun droit au propriétaire à obtenir l'autorisation d'installer un panneau d'affichage sur son bien fonds.
a) Il se pose la question de savoir si la liberté du commerce et de l'industrie garantit spécialement un droit à l'égalité de traitement entre concurrents distinct de la garantie générale accordée par le principe de l'égalité de traitement déduit de l'art. 4 aCst. A cet égard, le Tribunal fédéral s'est prononcé sur les portées respectives des art. 4 aCst (actuellement 8 nCst) et 31 aCst (27 nCst) en estimant que l'art 31 aCst offrait une meilleure protection que l'art. 4 aCst. Ainsi, l'art. 31 aCst. complète la protection de l'art. 4 aCst. en assurant la neutralité des interventions de l'Etat dans les rapports de concurrence; une telle protection va au-delà de celle résultant de l'art. 4 aCst. qui se limite à vérifier si les différences de traitement prévues par une réglementation cantonale reposent sur des motifs raisonnables et objectifs (ATF 121 I 129 consid. 3d p. 134; voir aussi arrêt TA GE 97/0120). Le droit à l'égalité de traitement entre concurrents ne garantit toutefois pas une égalité absolue des chances, mais il interdit seulement les différences de traitement qui favorisent ou désavantagent certains acteurs économiques par rapports à leurs concurrents directs, quand bien même ces distinctions seraient fondées sur des motifs sérieux et objectifs. Ces principes valent aussi bien pour les mesures étatiques d'encouragement que pour les contributions de nature fiscale. Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé que la différence d'horaire prévue dans le canton des Grisons entre les boulangeries pâtisseries liées à l'exploitation d'un café restaurant et celles qui ne l'étaient pas, ne pouvait se justifier objectivement compte tenu du rapport de concurrence direct qui existait entre ces deux formes d'exploitation (ATF 120 Ia 236 ss). La jurisprudence fédérale a encore précisé que le principe de l'égalité de traitement entre concurrents ne s'appliquait pas dans le cas où deux professions différentes, ou deux catégories d'entreprises, se trouvent dans une situation de concurrence pour une partie de leur activité seulement (ATF 119 Ia 424 consid. 2b p. 433). En revanche, lorsque des entreprises de la même branche sont directement concurrentes, le fait que certaines d'entre elles s'organisent de telle sorte qu'elles aient également des activités dans une autre branche (exploitation mixte ou combinée), ne change pas le rapport de concurrence de base (ATF 120 Ia 236 consid. 2b 239).
b) En l'espèce, la recourante exerce son activité économique dans le même domaine de l'affichage que la société concessionnaire; mais elles ne se trouvent pas dans une position de concurrence comparable. L'entreprise concessionnaire bénéficie en effet d'un monopole de l'affichage sur le domaine public, qui lui donne le droit exclusif d'exploiter les panneaux aux emplacements autorisés par la municipalité. Ce droit comporte aussi des charges et des conditions pour l'entreprise concessionnaire notamment en ce qui concerne l'affichage culturel, ainsi que l'affichage politique et militaire (art. 11 à 14 de la convention). Ce droit exclusif d'exploiter l'affichage sur le domaine public se justifie précisément pour assurer une vision d'ensemble de l'affichage sur le territoire communal; en particulier il permet d'assurer une certaine homogénéité de l'architecture urbaine, en particulier du mobilier urbain servant de support publicitaire que le concept global devrait permettre de réaliser (ATF 125 I 209 consid. 10d/bb/cc p. 224-225). Il est vrai qu'un tel concept de même que les directives qui lui sont attachées déploient les effets d'une mesure d'aménagement qui devrait, comme les plans directeurs communaux, au moins faire l'objet d'une information et d'une participation de la population requise par l'art. 4 LAT. Mais les panneaux installés après l'élaboration du concept global, même s'ils n'ont pas fait l'objet d'une procédure de mise à l'enquête publique, étaient bien visibles et leur installation donnait à la société recourante la possibilité d'intervenir (RDAF 1983, 390; 1981, 119) si elle estimait que ce concept ou les panneaux auraient dû faire l'objet d'une enquête publique ou si le nombre de panneaux prévus sur le domaine public limitait trop fortement les possibilités d'implanter d'autres panneaux sur fonds privés dans les mêmes secteurs. En définitive, les deux entreprises sont soumises à des conditions de concurrence différentes pour exercer l'affichage sur le territoire communal de sorte que leur situation respective dans le domaine d'activité concerné n'est pas comparable et n'est donc pas constitutive d'une inégalité de traitement.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours formés par la société Plakanda Awi AG les 7 août, 28 août, 7 novembre et 4 décembre 2000, et le 26 mars 2001 sont rejetés.
II. Les décisions de la Municipalité de Renens des 14 juillet 2000, 3 août 2000, 16 octobre 2000, 13 novembre 2000 et 5 mars 2001 sont maintenues.
III. Un émolument de justice de fr.2'000 (deux mille) est mis la charge de la société Plankanda Awi.
IV. La société Plakanda Awi est débitrice de la Commune de Renens d'une indemnité de fr.2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 22 avril 2004/gz/jc
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).