CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 mai 2001
sur le recours interjeté parlasociété A.________ SA , à Y., et par **B.** , à X.________
contre
la décision rendue le 1er mai 2000 par le Service de l'emploi refusant une demande d'autorisation de pratiquer le placement privé.
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Dominique Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Sur papier à lettre de la Société A.________ SA, B.________ a déposé auprès du Service de l'emploi une demande d'autorisation de pratiquer le placement privé après avoir reçu de ce service le 15 décembre 1999 les formulaires nécessaires avec la liste des différentes pièces à annexer à la demande. En date du 11 janvier 2000, le Service de l'emploi demandait encore à B.________ de nouvelles pièces et attirait son attention sur le fait qu'une nouvelle ordonnance entrée en vigueur le 1er décembre 1999, posait des exigences complémentaires concernant la personne du requérant, qui devait disposer d'une formation reconnue de placeur ou de bailleur de services ou d'une expérience professionnelle de plusieurs années dans les domaines du placement, de la location de services, de conseiller en personnel ou dans la gestion de personnel. B.________ a répondu par l'intermédiaire de son avocat le 17 février 2000 en précisant qu'elle avait pratiqué à X.________ de 1996 à 1999 le placement privé et qu'elle connaissait tout particulièrement le placement fixe pour le personnel de maison hautement qualifié, souvent difficile à trouver. Son travail à X.________ avait consisté à mettre en relation des professionnels de la maison et des personnes fortunées, parfois sans expérience du service de maison. Elle organisait son travail de la manière suivante. Le demandeur de services contactait la maison de placement et formulait sa demande; dans les cas où la maison ne possédait pas le personnel désiré, elle faisait publier une annonce ou procédait à d'autres recherches; aucune commission d'inscription n'était prélevée et les honoraires se calculaient en fonction de la difficulté de la recherche, entre 9 à 15 % du salaire annuel total brut de l'employé. La recherche du personnel comprenait la sélection avec une proposition au client. Le dossier était alors envoyé à l'employeur et si la personne possédait le profil désiré, un rendez-vous était organisé. Lorsque l'engagement se concrétisait, la maison de placement n'intervenait plus et se bornait à envoyer sa note d'honoraires. B.________ n'entendait pas seulement pratiquer le placement privé mais souhaitait également organiser des cours dans le canton de Vaud à l'attention des personnes désireuses de se former dans des fonctions spécifiques du service de maison; elle s'était en effet rendue compte que de telles écoles manquaient actuellement.
B. Le Service de l'emploi s'adressait le 17 février 2000 au Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) en précisant qu'il avait obtenu des renseignements de la part des autorités genevoises selon lesquels B.________ avait travaillé au sein de la société C.________ SA à X.________ (ci-après : C.) et que son autorisation de pratiquer la location de services avait été retirée. D'autre part, le fils de B., D., qui était titulaire d'une autorisation de pratiquer le placement privé et la location de services en tant que responsable de la société E. SA à X., venait d'être condamné par le Tribunal de police de X. pour son activité de placeur auprès C.. Mais les autorités genevoises ne souhaitaient pas communiquer au canton de Vaud les pièces du dossier; le Service de l'emploi demandait à l'autorité fédérale d'intervenir afin qu'il puisse avoir connaissance des éléments du dossier concernant à la fois B. et D.________.
Dans l'intervalle, le conseil de B.________ s'est encore adressé le 30 mars 2000 au Service de l'emploi pour préciser que B.________ n'avait jamais connu de problème en pratiquant le placement privé à X.________ de 1996 à 1999. Elle ne s'était vue infliger aucune sanction administrative ou pénale et son travail n'avait entraîné aucune procédure au tribunal des Prud'hommes. Elle n'avait pas pratiqué la location de services et les déboires connus par son fils D.________ dans le cadre de sa dernière activité lui étaient étrangers.
A la suite de l'intervention de l'autorité fédérale les autorités genevoises ont transmis le dossier de C.________ au Service de l'emploi, lequel s'est adressé à nouveau au SECO en date du 4 avril 2000; il signalait que B.________ avait tout d'abord été désignée comme seule responsable dans les autorisations délivrées à C.________ et que son fils était apparu ultérieurement comme second responsable de l'autorisation. Selon le Service de l'emploi, des amendes auraient été prononcées contre B.________ et les autorités genevoises lui avaient reproché d'avoir obtenu pour C.________ l'autorisation relative à la location de service au moyen de déclarations inexactes. Le Service de l'emploi souhaitait obtenir un préavis du SECO avant de prendre une décision sur la demande présentée B.________ pour exercer le placement privé dans le canton de Vaud. Le SECO répondait le 19 avril 2000 dans les termes suivants :
"Une autorisation de placement et/ou de location de services peut certes être délivrée au nom de plusieurs responsables. Mais tous doivent être en mesure de garantir une activité conforme aux prescriptions légales. Si l'un d'entre eux les enfreint, les autres doivent assumer la responsabilité de ses manquements. Les infractions commises par la société C.________ ont été si graves qu'elles ont entraîné des poursuites pénales. La preuve est donc faite que Madame B.________, en sa qualité de première responsable, n'a pas été en mesure d'assurer une activité de placement et de location de services conforme aux règles de la profession.
Qu'il s'agisse d'une autorisation de placement ou de location de services, les exigences à l'égard de la personne responsable sont identiques; dès lors qu'elle ne remplit plus ces exigences, les autorisations doivent être retirées à l'entreprise. En conséquence, Madame B.________ ne peut arguer que le retrait de l'autorisation dans le canton de Genève ne concernait que la location de services.
Sur la base de ces considérations, nous appuyons votre intention d'interdire à Madame B.________ de diriger une agence de placement et/ou de location de services pendant deux ans à dater de la décision de retrait de l'autorisation prononcée par les autorités genevoises le 7 octobre 1999".
C. Par décision du 1er mai 2000, le Service de l'emploi a refusé la demande de pratiquer le placement à B.________ en raison de sa fonction de responsable des autorisations délivrées à C.________.
B.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 19 mai 2000. Elle conclut à l'admission du recours et elle demande à ce qu'une autorisation d'exploiter un bureau de placement privé au sein de la société A.________ SA lui soit délivrée. Le Service de l'emploi s'est déterminé le 23 juin 2000 sur le recours en concluant à son rejet. B.________ a déposé une écriture complémentaire le 27 juillet 2000.
Le tribunal a tenu une audience le 16 janvier 2001. A cette occasion B.________ a précisé qu'elle avait été amenée en 1991 à reprendre le département du placement privé au sein de la société C.________. Elle avait exécuté cette tâche sans travailler pour le département de location de services, qui était du ressort de son mari puis de son fils. En 1996, elle a donné une nouvelle orientation à son travail en se concentrant sur le personnel de maison. En ce qui concerne la location de services, elle avait examiné quelques dossiers par sondage et constaté que le personnel employé bénéficiait de titres de séjour valables les autorisant en principe à travailler. Elle n'avait pas compris pourquoi les autorités genevoises avaient refusé les autorisations de travail qui avaient été requises par son fils.
Le mari de la recourante, M. B., a également été entendu par le tribunal; il a précisé que la décision genevoise de retrait de l'autorisation de pratiquer la location de services n'avait pas fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif du canton de X.. C.________ était une société de famille dont il détenait le capital action. Le représentant du Service de l'emploi a indiqué que D.________ est titulaire dans le canton de Vaud d'une autorisation pour le placement privé et la location de services délivrée en 1999 à la société E.________ SA à X.. Il apparaît comme responsable dans l'autorisation Le Service de l'emploi était prêt à délivrer une autorisation pour le placement privé à B. dès l'écoulement du délai de 2 ans mentionné dans la décision genevoise du 7 octobre 1999 retirant à C.________ l'autorisation relative à la location de service. La recourante a cependant demandé au tribunal de statuer sur le recours sans attendre cette échéance Elle a précisé qu'elle voulait se consacrer à nouveau à son activité dans le placement du personnel de maison et qu'elle entendait réaliser son projet de mettre en place une formation pour ce type d'activité.
D. A la suite de l'audience, le Service de l'emploi a produit au tribunal le dossier de la société E.________ SA. Il en résulte que le Service de l'emploi a délivré à la société E.________ SA une autorisation de pratiquer le placement privé et la location de services le 4 mai 1999. Le responsable de l'autorisation est désigné en la personne de D.. Par une lettre du 30 mars 2000, le Service de l'emploi avisait D. qu'il avait eu connaissance des amendes prononcées à son encontre par le Service genevois de la main-d'oeuvre étrangère, du retrait de l'autorisation de pratiquer la location de service ordonné par les autorités genevoises le 7 octobre 1999 et de la condamnation par le Tribunal de police à une amende de 15'000 fr. pour infractions à la législation sur le séjour et l'établissement des étrangers ainsi qu'à la loi sur le Service de l'emploi et la location de services dans le cadre de son activité au sein de C.. D. était rendu attentif qu'en raison de ces mesures administratives et de la condamnation pénale qui était entrée en force, le Service de l'emploi était en droit de lui retirer les autorisations de pratiquer le placement privé et la location de services, délivrées au mois de mai 1999. Il était décidé toutefois de ne pas retirer pour le moment ces autorisations, D.________ étant avisé que toute infraction à la législation sur le travail, sur les étrangers, ainsi que sur la main-d'oeuvre étrangère, entraînerait un retrait immédiat des autorisations délivrées dans le canton de Vaud. Par la suite, D.________ a annoncé au Service de l'emploi qu'il avait décidé de renoncer à pratiquer l'activité de location de services dans le cadre de la société E.________ SA.
Considérant en droit:
b) Selon l'art. 5 al. 1 LSE l'autorisation de pratiquer le placement privé est retirée à l'entreprise : lorsque le placeur l'a obtenue en donnant des indications inexactes ou fallacieuses ou en taisant des éléments essentiels (let. a); s'il enfreint de manière répétée ou grave la loi ou les dispositions d'exécution ou, en particulier, les dispositions fédérales et cantonales relatives à l'admission des étrangers (let. b ), ou s'il ne remplit plus les conditions requises pour l'octroi de l'autorisation (let. c), l'autorisation pouvant être retirée pour une période limitée ou de manière durable. La notion de placeur, volontairement générique, comprend toutes les catégories des personnes chargées du placement; elle embrasse ainsi non seulement les personnes responsables de la gestion, mais aussi le personnel auxiliaire. L'art. 5 LSE fixe de cette manière clairement la responsabilité du propriétaire de l'entreprise quant à l'activité des auxiliaires. Le message du Conseil fédéral insiste sur le fait que les personnes responsables de la gestion ne doivent pas pouvoir invoquer le fait qu'elles n'étaient pas au courant du comportement illicite d'un collaborateur pour s'opposer au retrait de l'autorisation, mais le retrait d'une autorisation ne doit pas entraîner le retrait des autres autorisations dont bénéficie l'entreprise; seule l'autorisation touchée par la commission d'actes illicites ou pour laquelle les conditions dont dépend l'octroi de l'autorisation ne sont plus remplies peut être retirée (message précité, FF 1985 III p. 574).
c) L'autorité intimée a refusé l'autorisation sollicitée par la recourante en raison de la décision des autorités genevoises de retirer à la société C.________ SA l'autorisation de pratiquer la location de service. Il convient donc d'examiner si les circonstances qui ont conduit au retrait de cette autorisation permettent de refuser à la recourante l'autorisation de pratiquer le placement privé dans le canton de Vaud.
aa) La décision de retrait de l'autorisation de pratiquer la location de service, prise par le Conseil d'Etat du canton de X.________ le 7 octobre 1999, s'applique non pas à la recourante, mais à la société C.________ SA, en raison des agissements de D.________ et de M. B.________ dans leur activité de placeur. Les amendes fixées par les autorités genevoise ont d'ailleurs été prononcées à l'encontre de la société C.________ SA, de D.________ et de M. B.; il ne ressort pas du dossier produit par les autorités genevoise qu'une amende ait été prononcée contre la recourante personnellement. Le retrait de l'autorisation résulte pour l'essentiel de l'activité de placeur exercée par D. en pratiquant la location de service avec du personnel étranger bénéficiant d'un titre de séjour en suisse (permis F et N), mais auquel les autorités genevoises refusaient systématiquement les permis de travail. Aucun des faits reprochés à D.________ n'est imputable à la recourante ni ne concerne l'activité qu'elle a exercé dans le placement privé. Mais C.________ ne pouvait s'opposer au retrait de l'autorisation pour le seul motif que la recourante ne pratiquait pas la location de service ou n'était pas au courant des activités de D.________, car ce dernier engageait la responsabilité de l'entreprise par son activité de placeur (message précité, FF 1985 III p. 574).
bb) Par ailleurs, la décision du Conseil d'Etat genevois du 7 octobre 1999 a pour seul effet de retirer à C.________ l'autorisation relative à l'activité de location de service. Cette décision ne concernait donc pas l'autorisation délivrée à C.________ pour le placement privé, qui a été maintenue avec la recourante comme personne responsable. Cette manière de procéder est conforme à la volonté du législateur selon laquelle seule l'autorisation concernée par la commission d'actes illicites peut être retirée en vertu de l'art. 5 LSE, les autres autorisations de l'entreprise pouvant être maintenues (message précité, FF 1985 III p. 574). L'autorisation délivrée à la société C.________ SA pour pratiquer le placement privé a finalement été annulée uniquement parce que la recourante l'a demandé en renonçant expressément à cette autorisation.
cc) Il convient encore de déterminer si le seul fait que la recourante ait été désignée comme responsable de l'autorisation délivrée à C.________ pour la location de services alors qu'elle n'exerçait pas cette activité, constitue une circonstance qui ne permet plus de remplir les conditions de l'art. 3 al. 2 LSE, notamment celle relative à la bonne réputation. Il ressort des déclarations de la recourante faites à l'audience qu'elle avait accepté de donner son nom en qualité de responsable de l'autorisation relative à la location de services comme une simple formalité ou un service que lui demandait son mari M. B.________. Elle n'avait cependant jamais participé aux activités concernant la location de services et elle s'était limitée à faire quelques contrôles par sondage lors desquels elle avait constaté que les travailleurs bénéficiaient de permis de séjour N ou F qui les autorisaient à exercer une activité lucrative en Suisse. Mais en laissant le placeur agir sans exercer un contrôle effectif sur son activité de location de services, la recourante a laissé s'établir une situation contraire au droit alors que sa qualité de responsable devait donner les garanties d'une activité conforme aux règles de la profession.
dd) La sanction prévue par l'art. 5 LSE pour le défaut du contrôle de la personne désignée comme responsable dans l'autorisation est le retrait de cette autorisation délivrée à l'entreprise, soit en l'espèce l'autorisation de pratiquer la location de service délivrée à C.. Il semble donc disproportionné d'étendre la sanction aux activités de placement que la recourante souhaite exercer dans le canton de Vaud, ce d'autant plus que les autorités genevoises avaient maintenu en connaissance de cause l'autorisation de la société C. relative au placement privé avec la recourante désignée comme personne responsable. En outre, les activités qui ont donné lieu au retrait de l'autorisation et à la plainte pénale ne concernaient pas le travail de la recourante dans le placement privé et aucun des faits dénoncés par la plainte pénale et retenus dans le jugement du tribunal de police ne sont imputables à la recourante. Son activité concernant le placement privé était totalement indépendante de celle exercée par M. B.________ et D.________ pour la location de services et elle n'a jamais donné lieu a des critiques des autorités genevoises, qui avaient pour ce motif maintenu l'autorisation de C.________ pour le placement privé. Le seul fait que la recourante ait accepté de figurer comme responsable de l'autorisation concernant la location de service en 1993, qui était alors exercée par M. B., puis D. ne constitue en définitive pas un motif de refus de l'autorisation au sens de l'art. 3 al. 2 LSE dès lors que la recourante présente l'expérience et les qualités requises pour pratiquer le placement privé spécialisé dans le domaine du personnel de maison et qu'elle remplit la condition relative à la bonne réputation, qui est en principe satisfaite par la production d'un certificat de bonne vie et moeurs ainsi qu'un extrait du casier judiciaire (message précité in FF 1985 III p. 573).
ee) Il ne serait enfin pas conforme au principe d'égalité de traitement de refuser à B.________ l'autorisation de pratiquer le placement privé et de maintenir une telle autorisation en faveur de la société E.________ SA, avec D.________ comme responsable, alors qu'il est le principal auteur des infractions ayant conduit au retrait de l'autorisation de pratiquer la location de services par les autorités genevoise.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 1er mai 2000 est annulée et le dossier retourné au Service de l'emploi afin qu'il statue à nouveau sur la demande d'autorisation de pratiquer le placement privé présentée par la recourante dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 31 mai 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 97 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).