CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 octobre 2000
sur le recours interjeté par A.________ (EMS B.________), à ********, représenté par Jean-Noël Jaton, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Chef du Département de la santé publique et de l'action sociale (ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A. L'établissement médico-social (ci-après : EMS) B.________ est exploité en raison individuelle depuis le 1er janvier 1998 par A., qui l'a repris suite à la faillite de la société EMS C. SA.
B. Le 25 août 1999, le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat d'audit de l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois reconnus d'intérêt public et des établissements médicaux-sociaux dont les bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.
Ce mandat prévoyait notamment ce qui suit :
" (...)
Le présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.
Compte tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.
Les objectifs du mandat sont les suivants :
Effectuer un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des directives de l'Etat.
Permettre au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama complet de la situation dans l'ensemble des EMS.
Recueillir des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.
Le mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments suivants :
Rémunération de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en regard des normes édictées par la profession;
Assujettissement des salaires aux charges sociales;
Frais privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en argent en faveur de la direction ou des personnes proches;
Appréciation sur la régularité de la comptabilité;
Appréciation sur le financement de l'EMS;
Adéquation de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;
Organe de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et indépendant ?
Examen des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;
Examen sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment dans les passifs transitoires;
Contrôle de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;
Examen des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;
Comptes d'investissements;
Adéquation du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la redevance immobilière.
Les constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de rapports :
Chaque EMS fera l'objet d'un rapport individuel;
Un rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public (...)."
C. Les travaux du CCF dans les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris fin le 12 novembre 1999. S'agissant de l'établissement du recourant, ces travaux ont eu lieu entre le 8 et le 10 novembre 1999.
Dans le courant du mois de décembre 1999, le CCF a remis au recourant un projet de rapport individuel en consultation.
Le rapport individuel définitif du CCF date du 11 février 2000.
D. Le 25 février 2000, le CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les rapports individuels sur chaque EMS, mais de rendre public seulement le futur rapport de synthèse du CCF, lequel synthétise l'ensemble des constatations et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée individuelle.
Le même jour, le CE a également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin, d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse du CCF.
E. Le CCF a envoyé ses rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport de synthèse.
F. Le DSAS a établi son document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars 2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs manquements relevés par le CCF. Dans ce document, toujours sans les nommer, les EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir : "A : EMS ne présentant aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants (insatisfaisant)". Cette classification ne tient compte que des questions relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement médico-social.
Au titre des mesures correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui suit :
"(...) Face aux différents manquements constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions sont aujourd'hui possibles :
la dénonciation au préfet avec, en général, une amende de fr. 100.- (...);
le retrait de l'autorisation d'exploiter (...);
le retrait de la reconnaissance d'intérêt public (...).
L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures globales suivantes:
Création d'un Comité de pilotage chargé de définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;
Révision de la loi sur la santé publique;
Renforcement des contrôles sanitaires, fermeture d'EMS et changement des directions;
Formation du personnel;
Contrôle généralisé des EMS par le CCF;
Engagement d'un contrôleur de gestion."
G. Il ressort du procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement médico-sociale (CHMS) notamment ce qui suit :
"(...) Monsieur D.________ demande que soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF. Messieurs A., de ******** et E. appuient cette demande, le premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur F.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du DSAS."
H. Le 22 mars 2000, le Chef du DSAS a communiqué au recourant l'appréciation de son département sur son établissement par une correspondance dont le contenu est le suivant :
" Contrôle des EMS vaudois par le Contrôle cantonal des finances
Monsieur le Directeur,
Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.
Sur la base des constatations et conclusions du CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la gestion administrative et conclut que votre établissement présente une situation satisfaisante.
Cette appréciation concerne les années 1997 et 1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.
Je vous demande de prendre immédiatement, à l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés dans votre rapport individuel.
Les conclusions du CCF ont été prises en compte immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du 1er mars dernier et concernent notamment :
le renforcement du contrôle financier (formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;
le renforcement des contrôles de la qualité et de la prise en charge par la CIVEMS;
l'édiction de normes salariales à caractère contraignant pour la direction;
le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique (...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;
l'évaluation de l'organisation de l'Etat.
Je vous confirme ma ferme intention de rétablir une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle, qui deviendra le partenaire de l'Etat.
Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.
Le monde des EMS va connaître plusieurs réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable, à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà d'y veiller.
En vous remerciant de l'attention que vous porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Directeur, mes salutations distinguées."
I. Le 12 avril 2000, A.________ a déposé un recours contre la lettre du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant, avec suite de dépens, à l'admission du recours, principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que son établissement présente une situation bonne et, subsidiairement, à l'annulation de la décision attaquée. S'agissant de la qualification de l'objet du recours, le recourant se contente de faire observer ce qui suit :
"Par courrier du 22 mars 2000, le Département de la santé et de l'action sociale (...) a informé le recourant que son établissement présentait un situation satisfaisante.
Cet avis, sur la base duquel l'Etat entend établir un classement qui sera ensuite communiqué à des tiers, constitue une décision au sens de l'article 29 LJPA."
Au fond, les griefs du recourant concernent pour l'essentiel, sinon exclusivement, le contenu du rapport individuel du CCF. La décision attaquée, qui se fonde exclusivement sur les conclusions contestées de ce rapport, serait erronée. A.________ précise également dans son recours n'avoir jamais requis la communication des documents mentionnés dans le procès-verbal de la séance de la CHMS du 16 mars 2000, qui est dès lors fallacieux et qui devra être rectifié.
J. Le recourant a requis par voie de mesures provisionnelles et d'effet suspensif que, jusqu'à droit connu sur le recours, interdiction soit faite à tout service de l'administration cantonale de communiquer ou d'utiliser de quelque manière que ce soit la décision attaquée et/ou le rapport du CCF du 11 février 2000. Il invoque le DSAS entendrait communiquer ces documents aux personnes en charge du placement en EMS et aux associations faîtières.
Il s'est acquitté dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 fr.
K. L'autorité intimée s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars 2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA. S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser la décision et/ou le rapport individuel considérant que ces documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de gravité.
L. Par décision incidente du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
M. Par lettre du 15 mai 2000, le recourant a déclaré prendre acte de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas divulguer les décisions et rapports individuels attaqués et renoncer à recourir contre la décision incidente du 3 mai 2000.
N. L'autorité intimée a déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que sa lettre du 22 mars 2000 constitue une décision au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic), avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.
O. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
P. Les arguments respectifs des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
L'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
S'agissant de l'objet de la contestation, le recourant s'en prend à la lettre du Chef du DSAS du 22 mars 2000 par laquelle ce dernier l'a informé que son établissement présentait une situation de gestion administrative satisfaisante. Dans une argumentation très succincte, il considère que cette lettre - qu'il qualifie au demeurant d'"avis"
La décision a donc pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit., p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de personne, par exemple de simples communications, renseignements, recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II 473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).
Si unilatérale qu'elle soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité).
a) Dans la première partie du courrier litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations" du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de porter une appréciation globale de l'EMS audité. Cette appréciation ne fait rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine de même en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se limite à relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une quelconque conséquence juridique.
b) En outre, lorsque l'autorité intimée demande au recourant de "prendre immédiatement les mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF", elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose de manière contraignante, comme elle le soutient à juste titre. N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.
A cet égard, l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures le recourant est invité à prendre et renvoie simplement ce dernier au rapport individuel du CCF. Au demeurant, le recourant portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu matériel de ce rapport, on peut se demander pourquoi il ne l'a pas contesté en tant que tel dès qu'il en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre aujourd'hui seulement à l'acte attaqué.
c) Enfin, l'acte attaqué mentionne un certain nombre de mesures à venir. Il présente, de ce point de vue là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer au recourant ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne constitue pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).
Si l'on peut certes redouter, comme semble le faire légitimement le recourant, que l'acte attaqué déploie ultérieurement certains effets juridiques - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait de l'autorisation d'exploiter ou d'un retrait de la reconnaissance d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant son objet actuel, de sorte que, à l'instar des actes matériels, il ne saurait faire l'objet d'un recours (sur les actes matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seule l'éventuelle future mesure juridique contraignante serait susceptible de recours.
En l'absence de décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors de déclarer le recours irrecevable.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L'émolument et les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge du recourant, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui étant restitué.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 9 octobre 2000
La présidente : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint :