CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 octobre 2000
sur le recours interjeté par A.________ , à ********, représenté par son conseil Me Daniel Pache, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du Chef du Département de la santé publique et de l'action sociale (ci-après : DSAS) du 22 mars 2000 concernant l'EMS B.________ et l'EMS C.________ (la Résidence).
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A. Les EMS B.________ et C.________ sont tous deux exploités en raison individuelle par M. A.________. Le premier est un établissement gériatrique reconnu d'intérêt public et le second un établissement psychogériatrique au bénéfice d'un accord tarifaire au sens de l'arrêté du Conseil d'Etat vaudois (ci-après : CE) du 8 décembre 1999 fixant pour 2000 les tarifs mis à la charge des personnes hébergées pour les prestations fournies par les établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation (publiés dans la FAO n° 102 du mardi 21 décembre 1999).
Chaque établissement possède sa propre comptabilité, le personnel est employé par l'EMS B.________, les charges sociales ainsi que diverses charges font l'objet d'une répartition entre les deux établissements et d'une refacturation.
B. Le 25 août 1999, le CE a décidé de charger le DSAS de confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat d'audit de l'ensemble des EMS vaudois reconnus d'intérêt public et des EMS dont les bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.
Ce mandat prévoyait notamment ce qui suit :
" (...)
Le présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.
Compte tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.
Les objectifs du mandat sont les suivants :
Effectuer un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des directives de l'Etat.
Permettre au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama complet de la situation dans l'ensemble des EMS.
Recueillir des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.
Le mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments suivants :
Rémunération de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en regard des normes édictées par la profession;
Assujettissement des salaires aux charges sociales;
Frais privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en argent en faveur de la direction ou des personnes proches;
Appréciation sur la régularité de la comptabilité;
Appréciation sur le financement de l'EMS;
Adéquation de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;
Organe de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et indépendant ?
Examen des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;
Examen sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment dans les passifs transitoires;
Contrôle de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;
Examen des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;
Comptes d'investissements;
Adéquation du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la redevance immobilière.
Les constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de rapports :
Chaque EMS fera l'objet d'un rapport individuel;
Un rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public (...)."
C. Les travaux du CCF dans les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris fin le 12 novembre 1999. Pour ce qui concerne les établissements du recourant, ces travaux ont eu lieu entre le 27 septembre et le 1er octobre 1999.
Le 11 décembre 1999, le CCF a remis au recourant deux projets de rapports individuels en consultation en lui fixant un délai au 5 janvier 2000 pour transmettre ses éventuelles remarques "qui seront, cas échéant, reprises partiellement ou intégralement dans le rapport".
Le 4 janvier 2000, le recourant a adressé au CCF une série de remarques et d'objections, contresignées par l'organe de contrôle la société D.________ SA, concernant les constatations figurant dans les deux projets de rapports du 11 décembre 1999, en le priant de bien vouloir en tenir compte dans ses rapports définitifs. Le recourant a annexé à cette correspondance les observations particulières de la société D.________ SA concernant l'appréciation de la régularité de la comptabilité de ses établissements.
Le 5 janvier 2000, le conseil du recourant a adressé au CCF un courrier critiquant le cumul du rendement des fonds propres et de son salaire brut opéré dans les projets de rapport. Il a en outre souligné la nécessité de reprendre l'entier de la réponse du recourant et des commentaires de D.________ SA dans le rapport définitif.
D. Le CCF a rendu ses rapports individuels définitifs le 11 février 2000.
E. Le 25 février 2000, le CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée individuelle.
Le même jour, le CE a également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin, d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse du CCF.
F. Le CCF a envoyé ses rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport de synthèse.
S'agissant des établissements du recourant, les rapports individuels reprennent telles quelles les conclusions des projets de rapports du 11 décembre 1999, sans aucune adjonction ni correction.
G. Le DSAS a établi son document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars 2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs manquements relevés par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -, les EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants (insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement médico-social.
Au titre des mesures correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui suit :
"(...) Face aux différents manquements constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions sont aujourd'hui possibles :
la dénonciation au préfet avec, en général, une amende de fr. 100.- (...);
le retrait de l'autorisation d'exploiter (...);
le retrait de la reconnaissance d'intérêt public (...).
L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures globales suivantes:
Création d'un Comité de pilotage chargé de définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;
Révision de la loi sur la santé publique;
Renforcement des contrôles sanitaires, fermeture d'EMS et changement des directions;
Formation du personnel;
Contrôle généralisé des EMS par le CCF;
Engagement d'un contrôleur de gestion."
H. Il ressort du procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :
"(...) Monsieur E.________ demande que soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF. Messieurs F., de ******** et G. appuient cette demande, le premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur H.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du DSAS. (...)"
Par lettre du 16 mars 2000, l'Association vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS) s'étonna auprès du Chef du DSAS de la procédure suivie par le CCF dans l'établissement de ses rapports individuels en ces termes:
"(...) Nous vous faisons parvenir les résultats d'une enquête interne menée par l'AVDEMS, relative aux rapports individuels des EMS.
Dans ce document, nous avons abordé deux questions générales ainsi que d'autres plus précises ayant trait à la "pondération forte" (...)
Il en ressort que pour 50% des établissements, les remarques et réponses n'ont pas été ou partiellement intégrées dans le rapport définitif, et que pour 66%, ces remarques et réponses n'ont pas été ou partiellement intégrées dans les conclusions.
Concernant les autres questions, dont le sujet sensible de rémunération de directeur, pour 50% des EMS concernés, l'interprétation du contrôle cantonal des finances est fausse ou partiellement fausse.
Compte tenu de ces résultats, le comité de l'AVDEMS estime que l'exploitation de ces rapports reste aléatoire. Trois points inhérents aux suites à donner restent également à éclaircir :
qu'en est-il de l'enquête interne annoncée quant aux indiscrétions diffusées dans la presse?
n'existe-t-il pas un vice de forme en ce qui concerne la méthode utilisée par le contrôle cantonal des finances qui est identique, qu'il s'agisse de services de l'Etat ou d'établissements subventionnés?
pour quelle raison, l'annonce faite aux établissements d'une classification en trois catégories, ne se retrouve-t-elle pas dans les rapports individuels?
Suite aux doutes relevés par notre questionnaire interne, nous souhaitons qu'une discussion pragmatique soit abordée avec tous les acteurs concernés.
(...)".
I. Le 22 mars 2000, le Chef du DSAS a communiqué au recourant l'appréciation de son département sur ses établissements par deux courriers dont le contenu, identique pour les deux, est le suivant :
" Contrôle des EMS vaudois par le Contrôle cantonal des finances
Monsieur le Directeur,
Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.
Sur la base des constatations et conclusions du CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la gestion administrative et conclut que votre établissement présente une situation insatisfaisante.
Cette appréciation concerne les années 1997 et 1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.
Je vous demande de prendre immédiatement, à l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés dans votre rapport individuel.
Les conclusions du CCF ont été prises en compte immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du 1er mars dernier et concernent notamment :
le renforcement du contrôle financier (formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;
le renforcement des contrôles de la qualité et de la prise en charge par la CIVEMS;
l'édiction de normes salariales à caractère contraignant pour la direction;
le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique (...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;
l'évaluation de l'organisation de l'Etat.
Je vous confirme ma ferme intention de rétablir une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle, qui deviendra le partenaire de l'Etat.
Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.
Le monde des EMS va connaître plusieurs réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable, à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà d'y veiller.
En vous remerciant de l'attention que vous porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Directeur, mes salutations distinguées."
J. Par lettre du 4 avril 2000, le conseil du recourant a fait part de son étonnement au Chef du DSAS suite à l'envoi du courrier précité tout en répliquant aux critiques figurant dans les rapports du CCF. Au terme de ce courrier, il a demandé au Chef du DSAS une modification de l'appréciation donnée aux deux établissements, en se réservant le droit de recourir dans le délai légal de vingt jours "puisqu'il s'agit de décisions au vu de l'art. 29 LJPA".
K. Le 12 avril 2000, A.________ a déposé un pourvoi au Tribunal administratif contre les lettres du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant, avec suite de dépens, à l'annulation des décisions attaquées et à ce que ses deux établissements reçoivent la qualification de "situation bonne".
S'agissant de la qualification de l'objet du recours, le recourant fait observer ce qui suit :
"Par lettres du 22 mars 2000, le Chef du Département de la santé et de l'action sociale a pris la décision d'attribuer la qualification de "insatisfaisante" aux deux EMS appartenant à A.________ (...). Il a informé ce dernier qu'il devait, en conséquence, prendre "les mesures qui s'imposent pour pallier aux (sic) manquements relevés", précisant que cette qualification entraînerait un renforcement du contrôle financier, ainsi qu'un renforcement des contrôles CIVEMS de la qualité et de la prise en charge.
D'ailleurs l'Etat a même laissé entendre, lors d'une séance de la Commission d'hébergement médico-social du 16 mars 2000, qu'il pourrait fournir le classement des établissements médico-sociaux aux "personnes en charge du placement en EMS", ce qui aurait des conséquences graves sur la réputation, les demandes d'hébergement et la viabilité financière des établissements (...).
D'ailleurs le réseau E.________ vient d'annoncer qu'il tiendra compte des évaluations du Chef du Département basées sur les rapports du CCF!
(...)
Comme cela sera indiqué plus en détail ci-dessous, les décisions de qualification des deux établissements ont non seulement pour effet d'entraîner les mesures annoncées dans les lettres du 22 mars 2000, mais également et surtout, sont susceptibles d'avoir des conséquences au niveau de la reconnaissance des établissements et donc la tarification des prestations pouvant être mises à la charge des personnes hébergées (...). Cela est particulièrement le cas s'agissant de l'EMS B.________I pour lequel, depuis des années, l'Etat s'est engagé au vu du conventionnement puis de la reconnaissance d'intérêt public.
D'ailleurs, dans un document volumineux daté du 1er mars 2000, le Département de la santé et de l'action sociale relève clairement que les diverses mesures de contrôle, notamment celles du CCF qui a abouti aux décisions attaquées, seront susceptibles d'avoir un effet sur la reconnaissance des EMS (...).
Au vu de ce qui précède, on admettra sans hésitation que les lettres notifiées par le Chef du Département de la santé et de l'action sociale le 22 mars 2000 constituent des décisions au sens de l'art. 29 LJPA (...)".
Pour le reste, il développe, dans une argumentation circonstanciée, une série de griefs de fond qui concernent les rapports du CCF et reproche en substance au Chef du DSAS lui-même d'avoir procédé à une appréciation arbitraire de la gestion administrative des établissements audités, basée sur le seul aspect financier étudié par le CCF et négligeant un certain nombre d'autres éléments tout aussi, voire davantage, pertinents.
L. Le recourant a requis à titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des risques de préjudice liés à une éventuelle divulgation des courriers litigieux et des rapports du CCF, qu'interdiction soit faite à tous services de l'Administration cantonale, notamment au sein du DSAS, de faire état et d'utiliser de quelque manière que ce soit les décisions attaquées du 22 mars 2000 et de faire état des rapports du CCF fondant ces décisions.
Il s'est acquitté dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.
M. L'autorité intimée s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que les communications du 22 mars 2000 puissent constituer des décisions au sens de l'art. 29 LJPA. S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser les décisions et/ou les rapports individuels considérant que ces documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de gravité.
N. Par décision incidente du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
O. Par lettre du 15 mai 2000, le recourant a déclaré, par l'intermédiaire de son conseil, prendre acte de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas divulguer les décisions et les rapports individuels querellés et renoncer à se pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.
P. L'autorité intimée a déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que ses lettres du 22 mars 2000 constituent des décisions au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic) par le tribunal, avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.
Q. Par une correspondance du 22 juin 2000, le recourant a versé au dossier une certain nombre de pièces qui confirmeraient à ses yeux que les décisions attaquées déploient effectivement des "effets dont on se rend compte tous les jours". Il critique l'attitude de l'autorité intimée qui ne cesse de faire référence aux qualifications litigieuses des EMS et d'en demander production.
A cet égard, le recourant a produit un courrier adressé par le Service de la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions sanitaires de zone le 28 avril 2000 dont il ressort notamment ce qui suit :
" Extension du réseau des UAT - Appel d'offre
Madame, Messieurs,
Compte tenu des résultats de la consultation du 20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant d'une contribution financière du Service de la santé publique.
Cette extension se situe dans le cadre des réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et fondés sur les bases légales en vigueur.
(...)
Critères de candidature
Pour pouvoir soumissionner au présent appel d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères suivants :
(...)
Procédure
La procédure arrêtée est la suivante :
(...)
(...)
assurer le respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche de synthèse annexée; (...).
Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici au 2 juin 2000.
Le Service de la santé publique examinera les dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
(...)."
Le recourant a également produit un rapport établi par la Fédération patronale vaudoise du 15 juin 2000 à l'intention du Chef du DSAS suite à la consultation concernant le projet de loi modifiant la loi vaudoise sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES), dont il découle parmi plusieurs critiques, l'observation suivante :
"(...)
L'audit du Contrôle cantonal des finances ne peut pas être pris comme point de départ, sans tenir compte de la portée réduite du mandat donné aux contrôleurs et des réserves importantes faites par le CCF lui-même dans son rapport de synthèse. La procédure d'audit est entachée d'irrégularités et le classement des EMS qui a été fait à partir de l'audit du CCF est attaqué en justice par au moins 18 établissements.
(...)."
Le recourant invoque encore un rapport de la Commission financière de l'hébergement adressé à la Commission cantonale de l'hébergement médico-social du 9 mars 2000 intitulé "Le contexte de la détermination des tarifs 2000, leurs conséquences concrètes et quelques mesures d'accompagnement", lequel préconise l'intégration des considérations du CCF dans l'argumentaire qui sera présenté au CE en vue de la détermination des tarifs; une lettre des Services de la santé publique et des assurances sociales et de l'hébergement du 3 septembre 1999 qui indique leur intention de proposer la reconnaissance d'intérêt public au Chef du DSAS pour l'EMS C.________, sous réserve notamment "que l'audit du Contrôle cantonal des finances ne montre aucun problème qui puisse mettre en péril l'opération"; enfin, une lettre du Service de la santé publique du 10 avril 2000 précisant que l'engagement dudit service quant à la poursuite du projet d'agrandissement de l'un de ses bâtiments dépendra notamment "de l'issue que le département donnera aux conclusions du Contrôle cantonal des finances".
R. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
S. Les arguments juridiques respectifs des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
L'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
S'agissant de l'objet de la contestation, le recourant s'en prend aux lettres du Chef du DSAS du 22 mars 2000 par lesquelles ce dernier l'a informé que ses deux établissements présentaient une situation de gestion insatisfaisante. Il considère en substance que ces lettres, en portant des telles appréciations de la gestion administrative des EMS, sont non seulement susceptibles d'entraîner les mesures correctrices qu'elles annoncent, mais surtout d'avoir des conséquences défavorables sur la reconnaissance des établissements et la tarification des prestations pouvant être mises à la charges des résidents. Il invoque en particulier le rapport de synthèse du DSAS du 1er mars 2000. Les courriers litigieux constitueraient dès lors manifestement des décisions susceptibles de recours au sens de l'art. 29 LJPA. L'autorité intimée considère, quant à elle, que les actes attaqués se limitant à apprécier la gestion des EMS audités en fonction des conclusions des rapports du CCF, l'appréciation qu'ils contiennent n'entraînerait aucune conséquence juridique pour leur destinataire. Ces évaluations ne toucheraient pas les rapports juridiques entre l'Etat et les EMS concernés. En outre, si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public des EMS devait être ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours serait rendue seulement à ce moment-là. Les actes attaqués apparaîtraient bien plutôt comme des "requêtes" en vue de faire prendre des mesures que comme des "condamnations sous menaces de sanctions". Pour le reste, si elle a informé les EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux carences constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là de simples déclarations d'intention et non de décisions impliquant des obligations pour les EMS. Les courriers du 22 mars 2000 auraient, sous cet aspect, davantage les caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.
En procédure administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12 mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c. 2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173, c. 2a p. 174 s.).
La décision a donc pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit., p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de personne, par exemple de simples communications, renseignements, recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II 473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).
Si unilatérale qu'elle soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité).
a) Dans la première partie des courriers litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations" du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de porter une appréciation globale de chaque EMS audité. Cette appréciation ne fait rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou l'insatisfaction de la gestion administrative de l'EMS. Une telle appréciation n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une situation juridique entre l'EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine en aucun cas les droits ou obligations de l'EMS face à l'Etat, mais se limite à relever que l'EMS présente des problèmes de gestion sans en tirer une quelconque conséquence juridique.
b) En outre, lorsque l'autorité intimée demande au recourant de "prendre immédiatement les mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF", elle ne l'astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose de manière contraignante, comme elle le soutient d'ailleurs à juste titre. N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.
A cet égard, l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures le recourant est invité à prendre et renvoie simplement ce dernier aux rapports individuels du CCF. Au demeurant, ce dernier portant l'essentiel de ses griefs sur le contenu matériel des rapports du CCF, on peut se demander pourquoi il ne les a pas contestés en tant que tels dès qu'il en a eu connaissance plutôt que de s'en prendre aujourd'hui seulement aux deux courriers attaqués.
c) Enfin, les actes attaqués mentionnent un certain nombre de mesures à venir. Ils présentent, de ce point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer au recourant ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses éventuelles décisions futures. Une telle déclaration d'intention ne constitue pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).
Si l'on peut certes redouter, comme le craint expressément le recourant, que les classements contenus dans les courriers litigieux du 22 mars 2000 déploient ultérieurement des effets juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait de l'autorisation d'exploiter ou de retrait de la reconnaissance d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant leur objet actuel, contrairement à ce qu'il prétend. De sorte que, à l'instar des actes matériels, les actes querellés ne sauraient faire l'objet d'un recours (sur les actes matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seules d'éventuelles futures mesures juridiques contraignantes seraient susceptibles de recours.
Pour le reste, on ne voit pas non plus en quoi les pièces qu'il a produites le 22 juin 2000 démontreraient que les lettres du DSAS du 22 mars 2000 constituent des décisions susceptibles de recours. Ces pièces se référant essentiellement à l'audit mené par le CCF, le recourant dirige à nouveau ses griefs contre les rapports du CCF et non contre les courriers attaqués, de sorte que l'on peut à nouveau se demander pourquoi il ne s'en est pas pris directement à ces actes-là plutôt qu'aux courriers qu'il tente vainement de mettre en cause par la présente procédure. La production de telles pièces accrédite davantage la thèse selon laquelle les décisions formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant directement des effets juridiques défavorables (par exemple, éviction du soumissionnaire fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le CCF, détermination des tarifs, refus de la reconnaissance d'intérêt public, refus du projet d'agrandissement de l'un de ses bâtiments), restent à venir.
En l'absence de décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors de déclarer le recours irrecevable.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L'émolument et les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge du recourant, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, lui étant restitué.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 9 octobre 2000
La présidente : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.