CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 octobre 2000
sur le recours interjeté par les époux A.________ (Etablissement médico-social (ci-après : EMS) B.________) , à P., **EMS C. SA** , à Q., **K. SA (Résidence D.)** , à R., Résidence E.________ SA, à S.________ et EMS F.________ SA , à T.________ (ci-après : les recourants), assistés de leur conseil commun Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du Chef du Département de la santé publique et de l'action sociale (ci-après : DSAS) du 22 mars 2000.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A. Il convient d'exposer préliminairement ce qui suit s'agissant des relations entre les recourants. Le groupe G., dirigé par M. A., comprend la société H.________ SA et les établissements suivants : Résidence E.________ à S., Résidence D. (Hôtel-Résidence I.________ à U.), EMS C. à Q., tous trois exploités sous forme de sociétés anonymes (SA), l'EMS B. à P., exploité sous forme de société en nom collectif (SNC) et J. à S., exploité sous forme de société anonyme. M. A. est président des conseils d'administration des sociétés anonymes H.________ SA, Résidence E.________ SA et EMS C.________ SA. M. et Mme A.________ sont associés de la SNC EMS B.. M. A. est également directeur général de la K.________ SA et directeur des J.________ à S.________ SA. La société H.________ SA détient directement les sociétés Résidence E.________ SA et EMS C.________ SA et a un mandat de gestion avec la société K.________ SA. Cette dernière exploite l'Hôtel-Résidence I.________ à U., qui comprend un hôtel quatre étoiles, des appartements protégés, deux restaurants, une unité court-séjour et l'EMS D. à R.. La gestion de l'Hôtel-Résidence I. est en fait assurée par M. A.________.
Les deux EMS Résidence E., à S., et Résidence D., à R., n'ont jamais reçu d'aide étatique ni à l'investissement ni à l'exploitation. Ils ne sont pas reconnus d'intérêt public.
B. Le 25 août 1999, le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après : CE) a décidé de charger le DSAS de confier au Contrôle cantonal des finances (ci-après : CCF), conformément aux voeux des commissions des finances et de gestion du Grand Conseil, le mandat d'audit de l'ensemble des EMS vaudois reconnus d'intérêt public et des EMS dont les bénéficiaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide des régimes sociaux.
Ce mandat prévoyait notamment ce qui suit :
" (...)
Le présent mandat porte sur l'ensemble des établissements médicaux-sociaux vaudois d'intérêt public et des EMS dont les pensionnaires peuvent être mis au bénéfice d'une aide de l'Etat (ci-après : les EMS), selon la liste annexée au présent mandat. L'examen portera plus particulièrement sur les comptes 1997 et 1998 des établissements qui n'ont pas encore été contrôlés par le CCF, l'opportunité d'une extension à d'autres exercices comptables ou d'autres établissements étant toutefois réservée et laissée à la libre appréciation du CCF.
Compte tenu des délais impartis, le mandat ne couvre pas un contrôle général de la comptabilité et de la gestion des EMS audités mais doit être focalisé sur les aspects mentionnés sous le point 5 ci-après.
Les objectifs du mandat sont les suivants :
Effectuer un contrôle de la comptabilité des EMS afin de vérifier le respect des directives de l'Etat.
Permettre au Conseil d'Etat et aux commissions permanentes de disposer d'un panorama complet de la situation dans l'ensemble des EMS.
Recueillir des informations utiles aux travaux du comité de pilotage chargé de réfléchir sur les formes juridiques, les directives comptables à mettre en oeuvre, la définition de normes d'audits et de modes de financement des EMS.
Le mandat confié au CCF portera, en particulier, sur l'examen des éléments suivants :
Rémunération de la direction et des proches (selon la notion fiscale, applicable par analogie); appréciation du bien-fondé de ces rémunérations et comparaisons en regard des normes édictées par la profession;
Assujettissement des salaires aux charges sociales;
Frais privés présents dans la comptabilité de l'EMS; prestations appréciables en argent en faveur de la direction ou des personnes proches;
Appréciation sur la régularité de la comptabilité;
Appréciation sur le financement de l'EMS;
Adéquation de l'effectif du personnel à l'autorisation d'exploiter;
Organe de révision : en existe-t-il un ? Si oui, est-il compétent et indépendant ?
Examen des écarts entre les comptes annuels et le formulaire CSI;
Examen sur l'existence de provisions à caractère de réserves, comptabilisées notamment dans les passifs transitoires;
Contrôle de la séparation des patrimoines d'exploitation, hors exploitation et privés;
Examen des garanties, mises en gage, etc. données par l'EMS;
Comptes d'investissements;
Adéquation du loyer versé par l'EMS en cas de location d'immeubles en regard de la redevance immobilière.
Les constatations et conclusions du CCF seront consignées dans deux types de rapports :
Chaque EMS fera l'objet d'un rapport individuel;
Un rapport global sur l'ensemble des EMS contrôlés, pouvant être rendu public (...)."
C. Les travaux du CCF dans les établissements médicaux-sociaux ont débuté le 21 septembre 1999 et ont pris fin le 12 novembre 1999.
Dans le courant du mois de décembre 1999, le CCF a remis à chacun des recourants un projet de rapport individuel en consultation.
Par courrier du 30 décembre 1999, M. A.________ a adressé au Chef de service du CCF un ensemble de remarques sur les projets de rapports concernant les EMS D.________ à R.________ et E.________ à S.. Il en a fait de même le 3 janvier 2000 s'agissant des EMS B. à P.________ et C.________ SA.
D. Le CCF a rendu cinq rapports individuels définitifs le 11 février 2000.
E. Le 25 février 2000, le CE a décidé, pour des raisons de confidentialité, de ne pas publier les rapports individuels sur chaque EMS, mais seulement de rendre public le futur rapport de synthèse du CCF. Ce rapport synthétise l'ensemble des constatations et conclusions effectuées par le CCF au terme de ses travaux d'audit. Pour garantir l'anonymat des constatations, il ne contient aucune donnée individuelle.
Le même jour, le CE a également décidé de prendre acte qu'un document de synthèse établi par le DSAS serait rendu public et de remettre le rapport global du CCF ainsi que le futur document de synthèse du DSAS aux EMS, aux associations professionnelles, à la presse ainsi qu'à quiconque en ferait la demande. Il a décidé, enfin, d'informer les présidents des commissions des finances, de gestion et de systèmes d'information en leur distribuant un exemplaire du rapport de synthèse du CCF.
F. Le CCF a envoyé ses rapports individuels et son rapport de synthèse définitifs aux directions des EMS audités le 29 février 2000. L'ensemble des rapports individuels ont en outre été distribués à la Présidente du CE, aux Chefs des Départements des finances et de la santé et de l'action sociale, ainsi qu'aux Présidents de la COFIN et de la COGEST. Le CCF a également adressé au Conseil d'Etat son rapport de synthèse.
G. Le DSAS a établi son document de synthèse appelé "Analyse et déterminations" le 1er mars 2000. Ce document, qui a été rendu public, a pour but de présenter le réseau des EMS vaudois, de synthétiser les résultats des contrôles du CCF, d'indiquer l'appréciation globale du DSAS et de faire état des mesures et actions déjà prises et envisagées. Il est rédigé de façon tout à fait anonyme et ne nomme jamais les EMS audités. Il se contente de relever des chiffres et des pourcentages s'agissant des résultats du contrôle du CCF. L'"appréciation globale" établit un état des lieux synthétique de la situation des EMS vaudois à la fin 1998 sur la base des travaux et constatations du CCF, porte une appréciation objective sur les EMS en tenant compte de l'ensemble des constatations du CCF et met en évidence les établissements cumulant plusieurs manquements relevés par le CCF. Dans ce document - toujours sans les nommer -, les EMS sont classifiés en trois catégories, à savoir A : EMS ne présentant aucun problème ou des problèmes mineurs (bon); B : EMS présentant des problèmes acceptables (satisfaisant); et C : EMS présentant des problèmes importants (insatisfaisant). Cette classification ne tient compte que des questions relatives à la gestion administrative des EMS et des constatations du CCF. Elle ne donne en revanche aucune indication sur la qualité de la prise en charge des pensionnaires, qu'il s'agisse des prestations de soins ou d'hébergement médico-social.
Au titre des mesures correctrices et actions envisagées, ce rapport du DSAS relève notamment ce qui suit :
"(...) Face aux différents manquements constatés au sein d'un certain nombre d'EMS, l'Etat ne dispose actuellement que de très peu de moyens légaux pour réagir et appliquer des sanctions aux établissements ne respectant pas les normes établies. Trois seules sanctions sont aujourd'hui possibles :
la dénonciation au préfet avec, en général, une amende de fr. 100.- (...);
le retrait de l'autorisation d'exploiter (...);
le retrait de la reconnaissance d'intérêt public (...).
L'Etat a d'ores et déjà pris les mesures globales suivantes:
Création d'un Comité de pilotage chargé de définir une procédure de reporting, des normes comptables et d'audit et de réfléchir sur les modes de financement des EMS et les formes juridiques;
Révision de la loi sur la santé publique;
Renforcement des contrôles sanitaires, fermeture d'EMS et changement des directions;
Formation du personnel;
Contrôle généralisé des EMS par le CCF;
Engagement d'un contrôleur de gestion."
H. Il ressort du procès-verbal de la séance du 16 mars 2000 de la Commission d'hébergement médico-sociale (CHMS), notamment ce qui suit :
"(...) Monsieur L.________ demande que soit communiquée à chaque EMS, individuellement, la catégorie à laquelle il appartient, dans le classement fait par le DSAS à la suite des rapports CCF. Messieurs M., de ******** et A. appuient cette demande, le premier souhaitant que ce classement soit également fourni aux personnes en charge du placement en EMS et les seconds aux associations faîtières. Monsieur N.________ leur répond que cette question est actuellement à l'étude au sein du DSAS."
I. Le 22 mars 2000, le Chef du DSAS a communiqué aux trois premiers recourants (EMS B., C. SA et Résidence D.________) l'appréciation de son département sur leur établissement par une correspondance dont le contenu, identique pour les trois, est le suivant :
" Contrôle des EMS vaudois par le Contrôle cantonal des finances
Monsieur le Président,
Le Contrôle cantonal des finances (CCF) a rendu ses rapports suite à l'audit de l'ensemble des EMS vaudois. Les travaux du CCF portaient sur l'examen de la gestion administrative des établissements.
Sur la base des constatations et conclusions du CCF, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) a effectué une appréciation globale pour chaque EMS. Cette appréciation ne concerne que la gestion administrative et conclut que votre établissement présente une situation insatisfaisante.
Cette appréciation concerne les années 1997 et 1998, exercices sur lesquels portent les investigations du CCF.
Je vous demande de prendre immédiatement, à l'échelle de votre établissement, les mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés dans votre rapport individuel.
Les conclusions du CCF ont été prises en compte immédiatement par mon département. Leur analyse a débouché sur le constat qu'environ un quart des établissements présente une situation insatisfaisante sur le plan des objectifs contrôlés. Cette situation n'est pas tolérable. Pour y remédier, le Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) entend prendre plusieurs mesures qui vous ont été annoncées lors de notre rencontre du 1er mars dernier et concernent notamment :
le renforcement du contrôle financier (formules de "reporting") et engagement d'un contrôleur de gestion;
le renforcement des contrôles de la qualité et de la prise en charge par la CIVEMS;
l'édiction de normes salariales à caractère contraignant pour la direction;
le DSAS n'acceptera plus que les EMS reconnus d'intérêt public soient exploités en raison individuelle. Une évaluation des modalités et conséquences de leur transformation en une autre forme juridique (...) sera effectuée pour chaque établissement, avec son concours;
l'évaluation de l'organisation de l'Etat.
Je vous confirme ma ferme intention de rétablir une confiance entre la population et les établissements médicaux-sociaux. Afin de renforcer leur crédibilité, je souhaite qu'à titre individuel, les établissements se regroupent au sein d'une seule association professionnelle, qui deviendra le partenaire de l'Etat.
Par ailleurs, le statut du personnel en EMS est une préoccupation de mon département. J'encourage dès lors les partenaires sociaux à conclure une convention collective de travail, dont les conséquences financières et sur l'emploi devront être évaluées et soumises au DSAS.
Le monde des EMS va connaître plusieurs réformes, dont l'objectif central est de le crédibiliser. Il est indispensable, à l'avenir, que la totalité des établissements offrent des prestations d'hébergement de bonne qualité, à un coût acceptable pour l'ensemble des résidents et une bonne gestion administrative. Je vous remercie d'ores et déjà d'y veiller.
En vous remerciant de l'attention que vous porterez à ces lignes, je vous transmets, Monsieur le Président, mes salutations distinguées."
Une correspondance identique a été adressée en même temps aux deux derniers recourants (EMS E.________ SA et F.________ SA), à la différence près que l'appréciation de la gestion administrative de leur établissement a été jugée "satisfaisante".
J. Le 6 avril 2000, l'organe de révision des EMS B., C. SA et D., la Fiduciaire O. à ********, a adressé au Chef du DSAS, dans trois courriers séparés, une série de remarques sur les rapports individuels du CCF et a donné son appréciation comptable et répliqué aux critiques du CCF.
K. Le 12 avril 2000, Anne et A.________ agissant pour l'EMS B.________ à P., EMS C. SA à Q., K. SA à V., Résidence E. SA à S.________ et EMS F.________ SA ont conjointement déposé un pourvoi au Tribunal administratif contre les lettres du Chef du DSAS du 22 mars 2000 en concluant, préliminairement pour les recourants K.________ SA et Résidence E.________ SA, à ce que le tribunal prononce que le CCF n'était pas habilité à déposer un rapport sur leur gestion administrative et que le Chef du DSAS n'était pas habilité à décider de la qualité de leur gestion administrative, et, dans tous les cas pour chacun des recourants, à l'annulation des décisions du Chef du DSAS et à ce que la gestion de la situation administrative de l'établissement soit considérée comme "bonne".
S'agissant de la qualification de l'objet du recours, les recourants font observer ce qui suit :
"Les courriers du Chef du Département de la santé et de l'action sociale du 22 mars 2000 sont fondés, chacun, sur les rapports rendus par le Contrôle cantonal des finances sur les divers EMS vaudois.
Dans ses courriers du 22 mars 2000, le Chef du Département de la santé et de l'action sociale mentionne que ses constatations conduiront notamment à l'édiction de normes salariales à caractère contraignant pour la direction d'une part, et que les EMS reconnus d'intérêt public ne pourront plus être exploités en raison individuelle d'autre part.
Par ailleurs, il ressort du procès-verbal de la Commission cantonale d'hébergement médico-social (CHMS), tenue le 16 mars 2000 en présence de nombreux hauts fonctionnaires de l'Etat :
que certains souhaitent que le classement des EMS soit fourni aux personnes en charge de placement en EMS;
et que cette question est actuellement à l'étude au sein du département.
La collocation de tous les EMS vaudois en "bons", "satisfaisants" ou "insatisfaisants", selon le courrier du Chef du Département de la santé et de l'action sociale du 22 mars 2000, correspond au classement mentionné dans le procès-verbal de la séance du 16 mars 2000.
Un tel classement, s'il était utilisé, mentionné ou publié (notamment), aurait immédiatement des incidences graves et catastrophiques pour les EMS n'entrant pas dans le "moule théorique" de l'Etat :
la reconnaissance d'intérêt public de certains EMS pourrait être remise en cause;
des établissements bancaires pourraient en déduire à tort des difficultés financières de certains EMS, et restreindre ou supprimer leurs crédits;
les responsables de placement en EMS pourraient également en déduire que des EMS qui ne seraient pas colloqués en "bons" présenteraient des risques pour les patients, qui ne se verraient dès lors plus conseillés d'y entrer; avec, à la clef, une diminution importante du nombre de résidents.
L'article 29 LJPA stipule (...)
Même si les lettres du Chef du Département de la santé et de l'action sociale du 22 mars n'apparaissent pas, dans leur forme, comme des décisions, il n'en demeure pas moins que, matériellement, elles ont le caractère d'une décision au sens de la disposition précitée.
Un EMS est jaugé, et se voit attribuer une appréciation qui aura, rapidement et immanquablement, des conséquences juridiques, financières, administratives, etc.
Il n'y a dès lors pas l'ombre d'un doute que les lettres du Chef du Département de la santé et de l'action sociale doivent être considérées comme des décisions au sens de l'art. 29 LJPA.
(...)".
Pour le reste, ils font valoir, dans une argumentation circonstanciée, toute une série de griefs tenant au fond.
L. Les recourants ont requis à titre d'effet suspensif et de mesures provisionnelles, compte tenu des risques de préjudice liés à une éventuelle divulgation des appréciations litigieuses et des rapports du CCF, qu'interdiction soit faite à tous les services de l'administration cantonale, notamment au sein du DSAS, de faire état ou d'utiliser de quelconque manière que ce soit les décisions attaquées et les rapports qui les fondent.
Ils se sont acquittés dans le délai imparti de l'avance de frais requise, par 1'500 francs.
M. L'autorité intimée s'est déterminée le 1er mai 2000 sur la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles. Elle a tout d'abord contesté que la communication du 22 mars 2000 à chaque EMS puisse constituer une décision au sens de l'art. 29 LJPA. S'agissant de l'interdiction de diffusion, elle a exposé qu'aucune autre publication que celles déjà effectuées conformément à la loi n'était envisagée et s'en est remise à justice. En revanche, elle s'est opposée à l'interdiction d'utiliser les décisions et/ou les rapports individuels considérant que ces documents ne constituaient pas des décisions administratives, que, dépourvus de caractère contraignant, leur utilisation ne pouvait à ce stade porter un quelconque préjudice à leur destinataire et enfin, qu'une interdiction générale irait à l'encontre de la protection des pensionnaires d'EMS en cas d'urgence ou de gravité.
N. Par décision incidente du 3 mai 2000, le magistrat instructeur du Tribunal administratif a rejeté la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles.
O. Par lettre du 15 mai 2000, les recourants ont déclaré, par l'intermédiaire de leur conseil, prendre acte de l'engagement pris par l'autorité intimée dans ses déterminations de ne pas divulguer les décisions et les rapports individuels litigieux et renoncer à se pourvoir contre la décision incidente du 3 mai 2000.
P. L'autorité intimée a déposé sa réponse au recours le 26 mai 2000. Contestant le fait que ses lettres du 22 mars 2000 constituent des décisions au sens de l'art. 29 LJPA, elle s'est limitée à une détermination sur la question de la recevabilité du recours. Elle sollicite que cette question soit tranchée de façon préjudicielle (sic) par le tribunal, avant tout examen du fond du litige, pour des raisons d'économie de la procédure, et conclut à l'irrecevabilité du recours avec suite de frais.
Q. Le 20 juin 2000, les recourants ont versé au dossier la copie d'un courrier adressé par le Service de la santé publique aux Réseaux de soins ou, cas échéant, aux Commissions sanitaires de zone le 28 avril 2000 prévoyant notamment ce qui suit :
" Extension du réseau des UAT - Appel d'offre
Madame, Messieurs,
Compte tenu des résultats de la consultation du 20 janvier 2000 effectuée auprès des associations représentatives des institutions médico-sociales, nous lançons, par la présente, l'appel d'offre prévu en vue d'une extension ciblée et limitée du réseau des UAT bénéficiant d'une contribution financière du Service de la santé publique.
Cette extension se situe dans le cadre des réallocations décidées par le Conseil d'Etat en compensation de la réduction des 400 lits liée au programme d'économies EMS 2000. Elle est limitée en termes de volume, puisqu'elle concerne une centaine de places supplémentaires d'UAT pour l'ensemble du canton. Elle est par ailleurs ciblée puisqu'elle s'adresse aux établissements reconnus d'intérêt public susceptibles de créer une unité ou d'étendre leurs capacités dans le respect des critères listés ci-dessous et fondés sur les bases légales en vigueur.
(...)
Critères de candidature
Pour pouvoir soumissionner au présent appel d'offre, les EMS ou divisions C d'hôpitaux doivent répondre aux critères suivants :
(...)
Procédure
La procédure arrêtée est la suivante :
(...)
(...)
assurer le respect des critères de candidatures listés plus haut, en établissant la fiche de synthèse annexée; (...).
Les dossiers ainsi sélectionnés, ainsi que les fiches de synthèse, devront parvenir au Service de la santé publique d'ici au 2 juin 2000.
Le Service de la santé publique examinera les dossiers et effectuera les consultations requises. Le Département de la santé et de l'action sociale statuera ensuite sur les offres qu'il retient et en informera les institutions concernées, en principe au plus tard d'ici l'été
(...)."
Ils en déduisent que l'Etat n'a nullement renoncé à utiliser directement et concrètement les rapports querellés.
R. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
S. Les arguments respectifs des parties sont repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
L'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il examine d'office si les conditions de recevabilité du recours sont remplies (cf. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 410 p. 150; P. Moor, Droit administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 347). En particulier, il examine d'office sa compétence (art. 6 LJPA) et notamment l'existence d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
S'agissant de l'objet de la contestation, les recourants s'en prennent aux lettres du Chef du DSAS du 22 mars 2000 par lesquelles ce dernier les a informés en termes similaires que leur établissement présentait une situation de gestion insatisfaisante pour trois d'entre eux, respectivement satisfaisante pour les deux autres. Ils considèrent en substance que ces lettres, en portant une telle appréciation de la gestion administrative et en classant les EMS dans des catégories schématiques, auront inévitablement et à court terme des conséquences dommageables tant du point de vue juridique (risque de refus de la reconnaissance d'intérêt public), financier (risque de restriction ou de suppression des crédits bancaires), qu'administratif (risque de diminution du nombre des résidents), et constitueraient ainsi, matériellement du moins, des décisions susceptibles de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Ils font également valoir que l'autorité intimée reconnaît elle-même que ses constatations fondées sur les conclusions du CCF vont notamment conduire à l'édiction de normes salariales à caractère contraignant pour la direction des EMS et que les EMS reconnus d'intérêt public ne pourront plus être exploités en raison individuelle. L'autorité intimée considère, quant à elle, que les actes attaqués se limitant à apprécier la gestion des EMS audités en fonction des conclusions du rapport du CCF, les appréciations qu'ils contiennent n'entraîneraient aucune conséquence juridique pour leur destinataire. Ces évaluations ne toucheraient pas le rapport juridique entre l'Etat et les EMS concernés. En outre, si d'aventure la reconnaissance d'intérêt public des EMS devait être ultérieurement remise en cause, une décision susceptible de recours serait rendue seulement à ce moment-là. Les actes attaqués apparaîtraient bien plutôt comme des "requêtes" en vue de faire prendre des mesures que comme des "condamnations sous menaces de sanctions". Pour le reste, si elle a informé les EMS qu'elle entendait prendre des mesures pour remédier aux carences constatées par le CCF, l'autorité intimée considère qu'il s'agit-là d'une simple déclaration d'intention et non d'une décision impliquant des obligations pour les EMS. Les courriers du 22 mars 2000 auraient, sous cet aspect, davantage les caractéristiques d'un programme que celles d'une décision.
En procédure administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA - correspond à l'institution générale de la décision administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12 mai 1997, publié in RDAF 1998 I 88, c. 1a p. 89). La décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c. 2a p. 477 et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173, c. 2a p. 174 s.).
La décision a donc pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer des droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit., p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de personne, par exemple de simples communications, renseignements, recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II 473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 502 s. p. 181).
Si unilatérale qu'elle soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner, d'après les circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la réception de l'acte (ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité).
a) Dans la première partie des courriers litigieux, l'autorité intimée se contente tout d'abord de reprendre les conclusions de son rapport "Analyse et déterminations" du 1er mars 2000 établies sur la base des travaux et constatations du CCF et de porter une appréciation globale des EMS audités. Cette appréciation ne fait rien d'autre que révéler ou constater un état de pur fait : la satisfaction ou l'insatisfaction de la gestion administrative des EMS. Une telle appréciation n'a aucunement pour objet de régler, à titre formateur ou constatatoire, une situation juridique entre les EMS et la collectivité publique. Elle ne détermine en aucun cas les droits ou obligations des EMS face à l'Etat, mais se limite à relever que les EMS présentent des problèmes de gestion sans en tirer une quelconque conséquence juridique.
b) En outre, lorsque l'autorité intimée demande aux recourants de "prendre immédiatement les mesures qui s'imposent pour pallier aux manquements relevés par le CCF", elle ne les astreint nullement à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose de manière contraignante, comme elle le soutient d'ailleurs à juste titre. N'évoquant ni sanction ni suite juridique d'une éventuelle inaction, elle se contente d'émettre ainsi une invitation dépourvue de tout caractère obligatoire.
A cet égard, l'autorité intimée ne précise pas quelles mesures les recourants sont invités à prendre et renvoie simplement ces derniers aux rapports individuels du CCF. Au demeurant, les recourants portant l'essentiel de leurs griefs sur le contenu matériel de ces rapports, on peut se demander pourquoi ils ne les ont pas contestés en tant que tels dès qu'ils en ont eu connaissance plutôt que de s'en prendre aujourd'hui seulement aux courriers attaqués.
c) Enfin, les actes querellés mentionnent un certain nombre de mesures à venir. Ils présentent, de ce point de vue-là, bel et bien un caractère de programme et non celui d'une réglementation juridique individuelle et concrète, comme l'a relevé à juste titre l'autorité intimée. Cette dernière se contente en effet de communiquer aux recourants ses intentions pour résoudre un problème concret, sans pour autant définir clairement l'attitude qu'elle adoptera à l'avenir et sans restreindre d'autant sa marge d'appréciation ultérieure. Elle ne préjuge en rien ses éventuelles décisions futures. De telles déclarations d'intention ne constituent pas non plus une décision (cf. ATF 114 Ib 190, c. 1a p. 191).
Si l'on peut certes redouter, comme le craignent expressément les recourants, que les classements contenus dans les courriers litigieux du 22 mars 2000 déploient ultérieurement des effets juridiques défavorables - par exemple, dans le cadre d'une procédure de retrait de l'autorisation d'exploiter ou de retrait de la reconnaissance d'intérêt public - de tels effets juridiques n'en constituent pas pour autant leur objet actuel, contrairement à ce qu'ils prétendent, de sorte que, à l'instar des actes matériels, ils ne sauraient faire l'objet d'un recours (sur les actes matériels, cf. notamment P. Moor, op. cit., p. 106 ss). Seules d'éventuelles futures mesures juridiques contraignantes seraient susceptibles de recours.
Pour le reste, on ne voit pas non plus en quoi le courrier du Service de la santé publique du 28 avril 2000 démontrerait - si telle est bien l'intention des recourants - que les lettres du DSAS du 22 mars 2000 constituent des décisions susceptibles de recours. Les recourants se plaignent en effet uniquement que l'un des critères de candidature à l'extension des UAT se réfère à l'audit mené par le CCF. Ils dirigent ainsi à nouveau leurs griefs contre les rapports du CCF et non contre les courriers attaqués, de sorte que l'on peut à nouveau se demander pourquoi ils ne s'en sont pas pris directement à ces actes-là plutôt qu'aux courriers qu'ils tentent vainement de mettre en cause par la présente procédure. La production d'une telle pièce accrédite davantage la thèse selon laquelle les décisions formellement susceptibles de recours, c'est-à-dire déployant directement des effets juridiques défavorables (par exemple, éviction du soumissionnaire fondée sur l'existence de problèmes de gestion relevés par le CCF), restent à venir.
En l'absence de décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA, il convient dès lors de déclarer le recours irrecevable.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. L'émolument et les frais d'instruction, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge des recourants, le solde de l'avance effectuée, soit 500 (cinq cents) francs, leur étant restitué.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
gz/Lausanne, le 9 octobre 2000
La présidente : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.