CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 18 novembre 1999
sur le recours interjeté par les époux X.________, à ********
contre
la décision rendue le 20 mai 1999 sur recours par la Municipalité de Lausanne , confirmant un refus de communiquer l'adresse de Y.________.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Antoine Thélin , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Par jugement du 28 octobre 1998, le Juge de paix du Cercle de Lausanne a retenu que Y.________ doit à Mme X.________ la somme de 25 fr., avec intérêt à 5% l'an à compter du 7 novembre 1996. Par arrêt du 3 mars 1999, la Chambre des recours du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours de Y.________ dirigé contre le prononcé précité.
B. Y., vraisemblablement en relation avec divers litiges qui la divisent notamment des époux X. (ayant d'ailleurs débouché sur des enquêtes pénales et un renvoi de ces derniers en jugement), alléguant être menacée en permanence, a demandé la confidentialité des données enregistrées sur son compte au Contrôle des habitants, ce le 23 avril 1996 déjà. Le formulaire qu'elle a signé à cet effet comporte l'indication suivante :
"Par ailleurs, j'autorise le Service du contrôle des habitants de lever cette confidentialité lorsqu'il est établi que mes intérêts et ceux de créanciers potentiels ne sont pas inconciliables."
C. Le 16 novembre 1998, Mme X.________ a prié le Contrôle des habitants de la Ville de Lausanne de lui communiquer le domicile de Y.; elle invoquait notamment le prononcé du Juge de paix du Cercle de Lausanne évoqué plus haut. Au cours de l'instruction de cette requête, Mme X. a produit une copie du dispositif de ce jugement, alors que Y., par lettre du 1er décembre 1998 s'est opposée expressément à la communication de son adresse à l'intéressée, ainsi qu'à son mari. Elle fait valoir que le caractère confidentiel de ses données personnelles est nécessaire et indispensable pour l'instruction des procédures pénales en cours, ainsi que pour sa sécurité personnelle, sans plus ample précision. En conséquence, le Service du contrôle des habitants a refusé de fournir les renseignements demandés au sujet de Y., par lettre du 5 janvier 1999, confirmé par décision formelle du 11 janvier suivant.
Par acte du 25 janvier 1999, Mme X.________ a recouru auprès de la Municipalité de Lausanne contre la décision précitée. En cours d'instruction, les époux X.________ ont encore fait valoir que Y.________ leur devait un montant de 20'000 fr. pour des travaux effectués à son étude, rue ********, à Lausanne, ce en 1995; ils relèvent qu'ils ont besoin de l'adresse de Y.________, afin d'être en mesure d'ouvrir une action civile contre elle.
La Municipalité de Lausanne, par décision des 20/25 mai 1999 a toutefois écarté le recours de Mme X.________, mettant en outre à sa charge un émolument de décision de 200 fr.
D. Les époux X.________ ont saisi le Tribunal administratif d'un recours formé le 21 juin 1999 (confié cependant à l'Office postal le lendemain seulement); ils concluent avec dépens à l'annulation de la décision attaquée, l'autorité intimée devant, en substance, être invitée à communiquer l'adresse de Y.________.
La Municipalité de Lausanne s'est déterminée le 8 juillet 1999, en concluant au rejet du recours, ainsi qu'à l'irrecevabilité de la démarche de X.. Y. en a fait de même dans des déterminations des 24 juin, 6 août et 10 septembre 1999. Le 27 septembre 1999, les époux X.________ ont encore formulé ou renouvelé diverses requêtes de mesures d'instruction. On reviendra sur l'argumentation des parties dans la mesure utile dans les considérants en droit ci-après.
E. Le juge instructeur a enfin requis et obtenu de l'autorité intimée la production d'un extrait du Contrôle des habitants relatif à Y.________; il n'a
toutefois versé au dossier que la "Fiche de renseignements" la concernant, tout en précisant que ce document ne pourrait pas être consulté par les recourants.
Considérant en droit:
b) Tant la municipalité que Y.________ font valoir que le recours, en tant qu'il émane de X., serait irrecevable. En effet, ce dernier n'est pas l'auteur de la demande initiale de renseignements et n'est pas non plus cosignataire du premier recours à la Municipalité de Lausanne. Or, ce point n'est pas sans portée, dans la mesure où il apparaît à première vue que seul X. peut être le titulaire de la créance de 20'000 fr. qu'il a réclamée à Y.________, en relation avec des travaux effectués dans l'étude de cette dernière.
aa) On observe à ce sujet que la décision attaquée ne fait pas mention, dans ses considérants de la lettre des époux X.________ du 1er mai 1999 relative à cette créance, raison pour laquelle le juge instructeur a expressément interpellé la municipalité sur ce point. Or, dans sa réponse au recours, l'autorité intimée indique qu'elle avait bien connaissance de cette correspondance du 1er mai 1999, lorsqu'elle a statué; elle a toutefois considéré que ces allégations n'apportaient aucun éclairage nouveau, dès lors que l'action relative à des ouvrages faits à un immeuble peut être intentée au lieu de situation de ce dernier (art. 53 ch. 11 CPC).
bb) A la rigueur de droit, l'on pourrait être tenté de déclarer irrecevable le recours, en tant qu'il émane de X.________; cela se justifierait notamment pour respecter le déroulement normal des instances, tel qu'il résulte de la réglementation communale notamment.
Cependant, force est de constater que cette solution se heurte ici au principe de l'économie de la procédure; il serait en effet peu adéquat de renvoyer X.________ à déposer une demande auprès du Contrôle des habitants (ce que la Municipalité de Lausanne aurait d'ailleurs pu faire d'elle-même à réception de la lettre du 1er mai 1999), étant précisé que la municipalité, dans sa réponse au recours, a d'ores et déjà conclu qu'une telle demande, fondée sur l'intention d'ouvrir une action civile en paiement d'un montant de 20'000 fr., ne justifierait de toute manière pas non plus la
révélation de l'adresse de Y.________ (il faut d'ailleurs observer que l'autorité intimée, en application de l'art. 6 des prescriptions municipales concernant la procédure relative au recours, du 9 décembre 1980, statue tant en légalité qu'en opportunité; ainsi, par rapport au Service du contrôle des habitants, elle dispose d'un plein pouvoir d'examen, pour substituer, cas échéant, sa décision à celle de l'autorité qui lui est subordonnée). On observe par ailleurs que Y., dans sa prise de position initiale au Contrôle des habitants avait déjà fait valoir qu'elle s'opposait à une transmission de son adresse à X.; au demeurant elle s'est exprimée à nouveau à ce sujet, en procédure de recours.
La municipalité, au travers de sa prise de position du 8 juillet 1999 sur une éventuelle demande de X., s'est donc déjà prononcée défavorablement sur celle-ci; ce faisant, elle a usé de son pouvoir d'évocation à l'endroit d'un service qui lui est subordonné (sur le pouvoir d'évocation, voir Pierre Moor, Droit administratif III 20s; un tel pouvoir, admis restrictivement, est notamment utilisé à bon escient lorsque l'autorité supérieure traite une question, relevant normalement de l'autorité inférieure, par attraction de compétence ou économie de la procédure). Dans le cas précis, force est donc de constater que la municipalité a bien statué sur la demande de X., tout au moins implicitement, de sorte que le recours de ce dernier est recevable également.
c) Les recourants ont encore formulé, en dernier lieu le 27 septembre 1999, diverses requêtes de mesures d'instruction.
Le tribunal considère qu'il n'y a pas lieu d'y donner suite. Il n'est au demeurant pas évident qu'il puisse s'adresser aux assureurs (hypothétiques) de Y.________ sans son accord dans le but de recueillir sur elle des renseignements; il paraît d'ailleurs peu vraisemblable que l'intimée consente à une telle démarche. La même remarque vaut d'ailleurs s'agissant du bail de l'ancienne étude de l'intimée, avenue ********, à Lausanne. On ne voit pas non plus que le tribunal puisse imposer à Y.________ de fournir ces renseignements.
aa) En premier lieu, sous la note marginale "Communications aux particuliers", l'art. 22 de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (ci-après : LCH) prévoit que les bureaux de contrôle des habitants sont autorisés à renseigner les
particuliers sur l'état-civil, la date de naissance, l'adresse, les dates d'arrivée et de départ, le précédent lieu de séjour et la destination d'une personne nommément désignée (al. 1er). La décision attaquée considère que l'administré n'a pas de droit à l'obtention de telles informations. Pourtant, l'exposé des motifs relatif à ce texte légal indiquait expressément, parmi les tâches que devaient remplir l'institution du contrôle des habitants, que ce dernier "doit mettre à disposition du public quelques renseignements simples qui, sans porter atteinte à la protection de la vie privée, facilitent les relations juridiques et commerciales entre particuliers" (BGC mai 1983, p. 298; le rapport de la Commission parlementaire, ibidem, p. 316 met à son tour en exergue ce but de la nouvelle législation, indiquant même que ce point constituait l'une des principales innovations du nouveau texte). La remise de renseignements par les contrôles des habitants constitue ainsi, non pas un pouvoir discrétionnaire comme paraît le considérer l'autorité intimée, mais correspond bien plutôt à un droit des administrés.
bb) Dans la mesure où les informations recueillies par les contrôles des habitants sont conservées par des moyens informatiques, celles-ci relèvent également, si l'on s'en tient à la pratique des préposés au contrôle de l'habitant (dans ce sens, v. Guide du préposé, ch. 165, versé en extrait au dossier), de la loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles (ci-après : LFIP). Selon l'art. 8 de cette loi, tout intéressé a le droit de s'opposer à la transmission de données le concernant, s'il fait valoir un intérêt prépondérant ou s'il rend vraisemblable que cette transmission est illégale ou a un but purement commercial (al. 1 lit. b). L'on pourrait toutefois retenir aussi que l'art. 22 LCH, en tant que règle spéciale et postérieure (selon les adages "lex speciales derogat generali" et "lex posterior derogat priori"), prime la disposition de l'art. 8 LFIP. Dans l'une comme dans l'autre hypothèse - application de la loi sur les fichiers ou application exclusive de la LCH -, il faut souligner que l'art. 22 al. 1 LCH part de la présomption que les données qui y sont énumérées (l'adresse notamment) ne présentent pas un caractère sensible (l'exposé des motifs de cette dernière loi se prononce en tout cas dans ce sens). Au surplus et malgré cela, cette règle n'oblige pas les bureaux de contrôle des habitants à transmettre les informations qui y sont énumérées sans prendre en considération les intérêts de la personne concernée; dans l'hypothèse particulière où cette dernière fait valoir de manière légitime une demande de maintien de la confidentialité, force est à l'autorité compétente de procéder à une pesée des intérêts opposés en présence (celui du tiers, d'une part, et de la personne concernée, d'autre part). Pour cela, faute d'indication à l'art. 22 al. 1 LCH, l'autorité se référera logiquement aux critères posés à l'art. 8 al. 1 lit. b LFIP (il n'y a donc pas lieu de trancher la controverse évoquée ci-dessus - application exclusive ou non de
l'art. 22 LCH -, dès lors que l'on doit appliquer de toute façon l'art. 8 al. 1 lit. b LFIP que ce soit directement ou seulement par analogie).
On signalera à titre de comparaison le régime de la loi fédérale sur la protection des données (ci-après : LPD; RS 235.1), plus précisément s'agissant de la question du traitement de données personnelles par des organes fédéraux. De manière générale, l'art. 19 de cette loi permet la communication de données personnelles à des tiers en présence d'une base légale ou si la personne concernée y a donné son consentement (al. 1 let. b et, dans le même sens, c). Il en va de même lorsque le destinataire rend vraisemblable que la personne concernée ne s'oppose à la communication que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes (let d; voir aussi art. 20 LPD). La communication par les organes fédéraux de données simples telles que le nom, le prénom, l'adresse ou la date de naissance est même possible sans que les conditions de l'al. 1 soient remplies (al. 2; sur la portée de cette règle, v. Jean Philippe Walter, Le droit public matériel, in CEDIDAC, La nouvelle loi sur la protection des données, 1994, p. 75 ss; là aussi, cette disposition n'exclut pas un maintien de la confidentialité, sur la base d'une pesée d'intérêts, comme le montre notamment la pratique relative à la diffusion des numéros de téléphone).
b) Les dispositions qui viennent d'être rappelées s'inscrivent au surplus dans un contexte de droit constitutionnel, qui met en jeu principalement deux principes.
En premier lieu, la jurisprudence a déduit de l'art. 4 Cst. un droit à la consultation du dossier. Ce droit, garanti d'abord aux parties à une procédure pendant la durée de celle-ci, a été étendu par la suite à d'autres situations. Ainsi, le Tribunal fédéral a élargi le bénéfice de ce droit à des tiers, en rapport avec une procédure close ou une procédure non encore ouverte, pour autant qu'existe une certaine proximité avec une telle procédure (voir à ce propos Pascal Mahon, L'information par les autorités, RDS 1999 II 199ss, spéc. p. 282s.). Par exemple, un tel droit a été reconnu lorsque seule la consultation du dossier se trouvant en main de l'Etat permet à l'intéressé de décider d'entreprendre ou non une procédure. Par la suite, le Tribunal fédéral a étendu ce droit, même en dehors de toute procédure, pour autant toutefois que l'intéressé puisse se prévaloir d'un intérêt digne de protection (Pierre Moor, op. cit., II 193; ATF 113 Ia 1 et 257; ATF paru à la ZBl 1997, 567 et réf. citée, rés. RDAF 1998 I 474; Mahon, op. cit., p. 283).
D'un autre côté et en second lieu, il faut prendre également en compte la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle. Celle-ci constitue le fondement du droit d'accès de l'administré aux données personnelles détenues sur son compte par l'Etat; elle se trouve également à la base du droit de la protection des données. Cependant, l'on peut retenir que le Tribunal fédéral n'a pas admis, sur ce second aspect, que la liberté personnelle comprenait, comme en Allemagne, un droit fondamental à l'auto-détermination en matière de données personnelles; un tel principe permettrait à la personne concernée de déterminer librement si et à quelles conditions des informations peuvent être traitées et, notamment, communiquées. En effet, dans l'ATF Minelli (ATF 124 I 176, qui avait trait à la consultation des registres fiscaux), le Tribunal fédéral a écarté le moyen du recourant tiré de son droit à l'auto-détermination en matière de données personnelles (sur ces questions, voir Mahon, op. cit., p. 335, 337 et réf. cit.,).
Selon cet auteur, il faut en conclure qu'il n'y a pas, en droit public suisse, de véritable antinomie entre le droit à l'information - ici le droit à la consultation du dossier au sens large - et la protection des données, découlant de la liberté personnelle; il y a plutôt un équilibre à trouver entre ces deux intérêts de nature opposée (p. 337s.).
c) Les développements qui précèdent concordent en définitive avec le texte même des dispositions légales vaudoises ici applicables; l'art. 8 LFIP prescrit précisément, à son al. 1 let. b, de procéder à une pesée des intérêts en présence, savoir celui du requérant, d'une part, et celui de la personne concernée, d'autre part (l'art. 22 al. 1 LCH l'admet aussi implicitement). C'est au demeurant ce qu'il convient d'examiner maintenant, pour vérifier si Y.________ peut ou non se prévaloir d'un intérêt prépondérant au maintien du secret, celui-ci pouvant être total ou partiel seulement.
b) Mme X.________ a fait valoir sa prétention en remboursement d'un montant de 25 fr.; par ailleurs, X.________ indique qu'il souhaite ouvrir action en paiement d'un montant de 20'000 fr., en relation avec des travaux qu'il aurait réalisés dans les locaux professionnels de Y.________ durant l'année 1995.
aa) S'agissant de la créance de 25 fr., elle résulte d'un jugement définitif et exécutoire, prononcé en faveur de Mme X.. On peut sans doute admettre que cet enjeu est relativement faible et la municipalité en a conclu qu'il n'y avait pas lieu de lever la confidentialité des données du contrôle des habitants sur le compte de Y.. On relève cependant que Y.________ elle-même aurait pu mettre fin à ce contentieux en réglant le montant en question, cela sans difficulté (v., dans ce sens déjà, détermination du Service du contrôle des habitants sur le recours formé à la Municipalité de Lausanne).
Face à la carence de l'intimée, Mme X.________ se voit contrainte d'engager des procédés juridiques contre elle, d'abord en lui adressant un commandement de payer, puis, en cas d'opposition, en requérant la mainlevée de celle-ci.
Or, le for de la poursuite est au domicile du débiteur (art. 46 al. 1 LP); c'est en outre au juge du for de la poursuite qu'il appartient de statuer sur les requêtes de mainlevée (art. 84 al. 1 LP). En d'autres termes Mme X., sauf paiement de Y., se trouve contrainte de connaître le domicile de cette dernière, si elle souhaite obtenir l'exécution forcée de sa créance.
bb) X.________, pour sa part, allègue avoir réalisé des travaux en faveur de l'intimée, à concurrence d'un montant de 20'000 fr. Il produit diverses pièces à cet égard, dont la valeur probante apparaît en l'état fragile. Peu importe au demeurant, le requérant qui s'adresse au Contrôle des habitants ne devant en effet pas établir le bien-fondé de sa créance pour obtenir les renseignements qu'il sollicite; il va de soi en effet qu'une vraisemblance suffit à démontrer l'existence d'un intérêt digne de protection.
Tant la municipalité que Y.________ soulignent à cet égard que, selon l'art. 53 ch. 11 CPC, l'action relative à des ouvrages faits à un immeuble est intentée au lieu de situation de celui-ci. A cet égard, les commentateurs précisent que ce for vise toutes les prétentions ayant leur source dans un contrat d'entreprise immobilière, quel qu'en soit l'objet et la nature; toutefois, lorsqu'il s'agit d'une prétention personnelle - ce qui est le cas en l'espèce -, il ne s'applique dans les relations intercantonales que
sous réserve de l'art. 59 Cst. (Poudret/Wurzburger/Haldy, Procédure civile vaudoise annotée, ad art. 53 ch. 11 CPC et réf. cit.).
En d'autres termes, X., s'il souhaite ouvrir action, doit à tout le moins pouvoir s'assurer que Y. a son domicile dans le canton de Vaud, à défaut de quoi il pourrait s'exposer à un déclinatoire. Ainsi, là encore, il doit pouvoir connaître le domicile de l'intimée.
cc) Y.________ fait valoir cependant qu'elle a toujours pu être atteinte, aussi bien dans le cadre de la procédure pénale que dans la procédure administrative, à l'adresse qu'elle a donnée, soit à une case postale à Lausanne. L'on doit sans doute admettre que cela résout une partie des difficultés que pourraient rencontrer les intéressés, lesquelles ont trait à l'adresse à laquelle les actes judiciaires pourraient être notifiés à l'intention de Y.________. Au demeurant, cette dernière ne pourrait vraisemblablement pas, sans violer le principe de la bonne foi, déclarer ultérieurement qu'elle n'est plus atteignable à cette adresse; on doit réserver bien entendu d'éventuelles modifications de circonstances. Au surplus, il va aussi de soi que de tels actes pourraient être notifiés à des mandataires, ce qui a d'ailleurs déjà été le cas dans le passé.
c) Confrontant les intérêts en présence, le tribunal constate que ceux-ci justifient de donner une suite partielle à la demande des recourants. On peut observer aussi, à titre liminaire, que les époux X.________ peuvent faire valoir, sur le plan constitutionnel, un droit à la consultation d'un registre public (il s'agit d'une situation proche de celle où le droit à la consultation d'un dossier en mains de l'Etat est reconnu dans le but d'engager une procédure), ici à celui du contrôle des habitants, alors que Y.________ entend préserver sa liberté personnelle.
aa) En premier lieu, il n'y a aucun intérêt prépondérant de Y.________ qui s'opposerait à révéler aux époux X.________ la commune de domicile de l'intimée. Sans doute, cette indication, qui revient plus exactement à dire si l'intéressée a ou non déposé ses papiers dans une commune donnée, ne constitue qu'un indice de l'existence d'un domicile à cet endroit. Il n'en reste pas moins qu'il s'agit là d'une information importante, dont les recourants pourraient tirer des conclusions quant au for de la poursuite ou quant à la possibilité de se prévaloir ou non de l'art. 53 ch. 11 CPC.
De surcroît, un tel renseignement ne devrait en principe pas entraîner d'atteinte sensible aux intérêts personnels de Y.. On peut tout au plus réserver l'hypothèse dans laquelle Y. aurait quitté la Ville de Lausanne pour se rendre dans une petite commune; les recourants pourraient alors en effet découvrir plus aisément l'adresse exacte de l'intimée. Cette objection doit cependant être levée, dès lors que cette dernière n'habite pas actuellement une commune de petite taille (v. en outre ci-après c. 4).
bb) Les recourants ont demandé, il est vrai, que leur soit communiquée l'adresse, à savoir l'adresse complète de l'intimée. Au demeurant, ils ne précisent guère en quoi cette information supplémentaire leur serait utile; ils ont tout au plus relevé que cela leur permettrait d'évaluer les risques d'une ouverture d'action et d'apprécier notamment la capacité financière de la débitrice (voir leur lettre du 1er mai 1999 à la Municipalité de Lausanne). Cette argumentation ne paraît pas des plus convaincantes, dans la mesure où la connaissance de l'adresse ne permet pas nécessairement de tirer des conclusions au sujet de la situation économique de l'adverse partie potentielle.
cc) En l'état, il apparaît en définitive conforme aussi bien à l'art. 8 al. 1 let. b LFIP que, plus généralement, au principe de proportionnalité, de lever la confidentialité quant à la commune de domicile (plus exactement la commune où Y.________ a déposé ses papiers), l'adresse de cette dernière ne devant toutefois pas être révélée. Une telle solution permet en effet aux recourants de se déterminer sur l'opportunité d'une ouverture d'action, tout en disposant
Il résulte des considérations qui précèdent que les recourants obtiennent gain de cause sur le principe de leur revendication, mais non sur l'entier des modalités souhaitées; Y.________, en revanche, succombe pour l'essentiel de ses conclusions. L'émolument d'arrêt sera dès lors mis à sa charge; ses conclusions en dépens doivent en outre être écartées (art. 55 LJPA).
Par ailleurs les époux X.________ ayant plaidé dans leur propre cause, sans recourir aux services d'un mandataire professionnel, ils n'ont pas droit non plus à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 25 mai 1999 est réformée. Les recourants sont en conséquence informés que le domicile de Y.________ se trouve à Lausanne (arrondissement ********); leur demande de renseignements est écartée pour le surplus.
III. L'émolument d'arrêt, fixé à 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge de l'intimée Y.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 novembre 1999/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.