CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 décembre 1999
sur le recours interjeté le 17 mars 1999 par PLAKANDA AWI AG , à Lausanne, représentée par l'avocat Cornelia Seeger Tappy, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 22 février 1999 refusant des autorisations d'affichage à l'intersection de la route de St-Maurice - chemin du Vallon, à La Tour-de-Peilz.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Renato Morandi et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière: Mlle Anouchka Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. Le 16 février 1999, Plakanda Awi AG (ci-après : Plakanda) a requis de la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après : la municipalité) l'autorisation d'installer trois panneaux d'affichage de format R12, type "Soleil" (présentant un seul élément de design, le profilé en T), d'une dimension respective de 277 cm x 130 cm, sur la propriété de Christos Vittas, sise à l'intersection de la route de St-Maurice et du chemin du Vallon 1, à La Tour-de-Peilz.
B. Le 22 février 1999, la Direction de police de La Tour-de-Peilz a refusé de délivrer l'autorisation requise pour deux raisons formulées de la manière suivante :
"- Votre client bénéficie déjà, depuis 1991, d'une autorisation délivrée à la SGA pour l'implantation et l'utilisation de trois supports d'affichage "R12", sur sa propriété, en bordure de la route de St-Maurice.
L'autorité précitée a précisé qu'elle demeurait à la disposition de Plakanda pour des renseignements complémentaires. Le courrier du 22 février 1999 n'indiquait pas s'il était envoyé en courrier "A" ou "B" et la recourante y a apposé le sceau "reçu le 25 février 1999".
C. Plakanda a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 17 mars 1999. Elle conclut à la délivrance des autorisations d'affichage requises. A l'appui de son recours, elle expose en substance que les trois autres panneaux installés sur la propriété de Christos Vittas ne sont pas dans le même secteur que les panneaux litigieux et que les six panneaux ne seraient par conséquent pas visibles en même temps. Il n'y a par ailleurs aucun motif d'ordre esthétique qui s'opposerait à l'installation des panneaux envisagés. La route de St-Maurice est une artère principale de circulation ne présentant pas, à l'endroit de l'intersection avec le chemin du Vallon, de bâtiments dont le charme et la beauté justifieraient une protection particulière. S'agissant de l'argument relatif à la sécurité routière, la recourante relève que le carrefour en cause est large et que les changements de direction des véhicules sont aisés grâce à la présence de voies de présélection. De plus, un îlot central délimite les voies d'accès et de débouchés entre le chemin du Vallon et la route de St-Maurice et la sécurité routière est encore garantie par la présence de feux de circulation.
D. L'autorité intimée s'est déterminée le 25 mai 1999 en concluant à la fois à l'irrecevabilité du recours et à son rejet. Elle relève que le courrier du 22 février 1999 a été adressé à Plakanda par courrier A. Elle s'étonne dès lors que la recourante ne l'ait reçu que le 25 février 1999 et considère par conséquent que le recours du 17 mars 1999 est tardif et doit être déclaré préjudiciellement irrecevable. Par ailleurs, elle relève que le courrier précité est une simple lettre émanant de la Direction de police de La Tour-de-Peilz. Or, cette autorité n'a aucune délégation de compétence pour rendre une décision dans ce domaine, la seule autorité compétente étant la municipalité. C'est la raison pour laquelle la Direction de police invitait Plakanda, dans son courrier du 22 février 1999, à la contacter, ce que l'intéressée n'a pas fait. A ses yeux, le recours est donc également prématuré et doit être rejeté. Sur le fond, l'intimée considère que la restriction imposée à la recourante à sa liberté du commerce et de l'industrie est justifiée par des mesures de police qui ont pour but de sauvegarder l'ordre public et que cette restriction respecte au surplus les principes de la légalité, de la proportionnalité et de l'égalité. Elle rappelle encore qu'une requête présentée par la SGA le 19 mai 1994 en vue de poser des panneaux publicitaires au même endroit que la demande litigieuse avait été rejetée le 31 mai 1994 en raison notamment du danger que cela aurait représenté pour la sécurité routière. Les impératifs de sécurité qui avaient fondé cette décision sont à ce jour de plus en plus aigus dans la mesure où, malgré l'ensemble des précautions déjà prises, le carrefour route de St-Maurice-chemin du Vallon est fréquemment le théâtre d'accrochages et d'accidents en chaîne.
E. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 16 juin 1999, accompagné de diverses photos de panneaux d'affichage implantés dans le périmètre de sept carrefours du territoire communal. L'intimée a encore produit des déterminations en date du 21 juillet 1999. La recourante a déposé ses observations finales le 6 août 1999, dans lesquelles elle conclut subsidiairement à ce qu'il soit constaté que la Commune de La Tour-de-Peilz a commis un déni de justice en omettant de statuer sur sa demande d'autorisation d'affichage du 16 février 1999, dite commune étant invitée en conséquence à statuer sans délai.
F. Le tribunal a procédé à une inspection locale à La Tour-de-Peilz le 10 novembre 1999, en présence des représentants des parties.
G. Le 6 décembre 1999, l'intimée a encore produit une liste des accidents de la circulation survenus au carrefour de la rte de St-Maurice-ch. du Vallon au cours des dix dernières années. Il ressort de ce document que, depuis le réaménagement dudit carrefour, intervenu en 1984, jusqu'au mois de novembre 1998, 24 accidents s'y sont produits mettant en cause 45 véhicules au total.
H. Le tribunal a délibéré à huis clos.
I. Les arguments respectifs des parties, ainsi que les éléments déterminants ressortant de la vision des lieux, seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Aux termes de l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les vingt jours dès la communication de la décision attaquée. Sont réputés déposés en temps utile les actes remis à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai au plus tard (art. 32 al. 1 LJPA). Pour le surplus, les règles du code de procédure civile relatives à la computation des délais s'appliquent par analogie (art. 32 al. 3 1ère phrase LJPA).
a) Les délais dont le point de départ dépendent d'une notification ou d'une communication de l'office partent dès le jour de la remise de l'acte au destinataire (art. 32 al. 3 CPC). La preuve de la notification de la décision et de la date à laquelle elle a eu lieu incombe en principe à l'administration et non au recourant, qui, quant à lui, est tenu de prouver que son recours a été déposé à temps (J.-F. Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, ad art. 32, n. 1.11, plus réf. cit.; ATF 103 V 65 consid. 2a; ATF 99 Ib 359). La preuve de la notification d'une décision nécessite en règle générale que cette notification soit intervenue par envoi recommandé. Il est vrai cependant que lorsqu'une partie admet avoir reçu une décision, on peut présumer que celle-ci lui est parvenue dans un laps de temps normal. L'autorité est alors dispensée de rapporter la preuve qui lui incombe, pour autant que des circonstances particulières ne conduisent pas à renverser cette présomption (voir arrêt TA PS 99/0027 du 2 novembre 1999; ATF 85 II 187 = JdT 1960 I 78; J.-F. Poudret, op. cit., loc. cit).
b) Le Tribunal fédéral déclarait en 1960 que ce délai usuel était d'un ou deux jours (ATF 85 II 187 précité) alors que le Tribunal administratif l'a porté à deux ou trois jours dans un arrêt rendu en 1997 (arrêt du 15 avril 1997 dans la cause PS 96/0347). Une telle période de deux à trois jours était celle que garantissait, pour un envoi en courrier dit "B", l'art. 24 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 1er septembre 1997 relative à la loi sur le service des postes (R0 1990 II 1450). Depuis l'abrogation de cette ordonnance, à savoir dès le 1er janvier 1998 (art. 13 lit. a de l'ordonnance sur la poste; RS 783.01), la nouvelle loi fédérale sur la poste (RS 783.0) prévoit à son art. 11 que la Poste "définit les conditions générales de ses services". C'est ainsi que cet établissement autonome de droit public (art. 2 de la loi fédérale sur l'organisation de l'entreprise fédérale de la poste; RS 783.1) a édicté des conditions générales intitulées "Prestations du service postal", dont l'art. 1 al. 2 renvoie à diverses brochures. Selon la brochure intitulée "Pour que votre courrier arrive à bon port", éditée en janvier 1999, le courrier "B" est distribué au plus tard le troisième jour ouvrable qui suit celui du dépôt.
c) En l'occurrence, la municipalité affirme avoir notifié sa décision en courrier "A", sans toutefois être en mesure de prouver cette allégation. De son côté, Plakanda soutient n'avoir reçu la décision du lundi 22 février 1999 que trois jours plus tard, soit le jeudi 25 février 1999. Ce délai d'acheminement postal correspond pleinement à celui prévu pour le courrier "B" tel qu'exposé ci-dessus. Computé dès le lendemain, le délai de recours de vingt jours serait par conséquent venu à échéance le 17 mars 1999. Or, c'est précisément la date à laquelle Plakanda a envoyé son pourvoi au tribunal de céans. Dans ces conditions, le tribunal s'en tiendra à la règle du fardeau de la preuve incombant à l'administration pour constater que l'intimée n'a pu prouver la date de la notification de sa décision et que le recours doit être considéré comme déposé en temps utile.
L'intimée conteste en outre la validité formelle de la décision litigieuse, dans la mesure où celle-ci a été prise par la Direction de police de la Ville de La Tour-de-Peilz, qui n'est apparemment pas au bénéfice d'une délégation de compétence pour prendre une décision en matière d'affichage. Conformément à l'art. 17 de la loi cantonale du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après : LPR) et à l'art. 25 du règlement d'application du 31 janvier 1990 (ci-après : RPR), l'autorisation des emplacements d'affichage relève de la compétence de la municipalité. En d'autres termes, la validité formelle de la décision du 22 février 1999 pourrait paraître douteuse. Cependant, la municipalité a, tant dans ses écritures du 25 mai 1999 que dans celles du 21 juillet 1999, clairement manifesté son intention de confirmer la position de la Direction de police. On peut dès lors admettre que la décision du 22 février 1999 a été ratifiée par l'autorité compétente (cf. dans le même sens arrêt TA GE 98/0058 du 1er octobre 1998). Le Tribunal administratif entrera donc en matière sur le fond.
En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
Dans sa jurisprudence constante, le Tribunal administratif a constaté que la LPR conférait à l'autorité municipale un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relevait avant tout des circonstances locales. Il en a déduit que seul pouvait être censuré un abus de cette liberté d'appréciation (voir arrêts TA GE 97/0185 du 16 avril 1998 et GE 98/0011 du 3 août 1998).
Selon l'art. 18 al. 1 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules. Tel était le cas à La Tour-de-Peilz où la municipalité avait adopté un règlement sur les procédés de réclame en date du 9 mai 1973. Ce règlement a toutefois été abrogé le 29 janvier 1991 et la commune précitée n'a pas élaboré à ce jour de nouveau règlement communal en la matière. Ce sont donc les dispositions de la LPR et de son règlement d'application qui régissent le présent litige.
La LPR a pour but de régler l'emploi des procédés de réclame, afin d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR). Elle régit en outre l'application dans le canton de l'art. 6 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière et ses dispositions d'application (art. 1 al. 2 LPR). Selon l'art. 6 al. 1 LCR, les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sont interdites sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords. Aux termes de l'art. 4 lit. d LPR, sont interdits de façon générale tous les procédés de réclame qui par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau qui peuvent porter atteinte à la sécurité routière, notamment tout procédé de réclame susceptible de créer une confusion avec les marques et signaux routiers ou de diminuer leur efficacité.
L'art. 96 de l'Ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR) précise pour sa part que sont interdites les réclames routières qui pourraient compromettre la sécurité routière, prêter à confusion avec des signaux et des marques ou en diminuer l'efficacité par leur forme et leurs couleurs (al. 1). Les réclames routières sont notamment interdites à proximité des sommets de côte et des passages à niveau ainsi qu'à proximité des tournants sans visibilité, des intersections et des passages étroits (art. 96 al. 1 lit. a OSR). On précisera à cet égard que toutes les intersections sont concernées par cette réglementation et non pas seulement celles qui sont étroites comme l'affirme la recourante (cf. texte allemand de l'art. 96 al. 1 lit. a OSR qui mentionne les "Verzweigungen oder Engpässen").
Dans le cas présent, il convient d'examiner si c'est à juste titre que la municipalité invoque des motifs de sécurité routière pour refuser la pose des panneaux litigieux. Comme l'inspection locale a permis de le constater, le carrefour en cause est formé par l'embranchement du chemin du Vallon sur la route de St-Maurice, route cantonale no 780, qui relie notamment Montreux à Vevey et où la vitesse maximale est limitée à 60 km/heure. Ce carrefour comporte en outre à proximité immédiate la sortie du parking de la Maladaire qui débouche côté est sur le chemin du Vallon peu avant que ce dernier n'arrive sur la route cantonale précitée. Il comprend encore plusieurs passages pour piétons et est réglementé par un jeu complet de feux et de panneaux de signalisation. Par ailleurs, le carrefour susmentionné est, pour les automobilistes venant de Montreux, immédiatement précédé d'un virage très prononcé, qui a nécessité la pose d'un feu orange clignotant à l'entrée dudit virage.
La route de St-Maurice est quant à elle très passante, notamment en raison de son caractère touristique et du fait qu'elle est utilisée comme desserte lors des interruptions de circulation sur l'autoroute N9. L'intimée a mentionné à cet égard qu'un comptage effectué en 1995 avait établi un trafic de plus de 16'000 véhicules par jour. A cela s'ajoute le fait que les passages pour piétons compris dans le carrefour sont très fréquentés, plus particulièrement durant la belle saison, tant par les usagers de la piscine située au chemin du Vallon (en face de la propriété de Christos Vittas), que par ceux de la plage de la Maladaire, sise de l'autre côté de la route de St-Maurice.
Dans ces circonstances, la démarche de la municipalité tendant à éviter que l'attention des automobilistes, plus spécialement de ceux sortant du parking de la Maladaire ou en provenance de Montreux, ne soit perturbée par la pose de panneaux publicitaires supplémentaires est parfaitement adéquate. Il se justifie en effet de ne pas augmenter la masse d'informations que doivent gérer les automobilistes, parfois au dernier moment. Les panneaux publicitaires dont l'installation est requise seraient situés au début du chemin du Vallon, en bordure ouest de celui-ci, soit directement en face de la sortie du parking de la Maladaire. Ils se trouveraient par ailleurs en plein dans le champ de vision des automobilistes en provenance de Montreux ce qui entraînerait une perturbation supplémentaire pour ces derniers, déjà fortement sollicités à l'approche d'un carrefour particulièrement complexe et fréquenté. On relèvera au surplus que le risque pour la sécurité routière et piétonnière allégué par l'intimée n'est pas un argument purement théorique mais repose sur des éléments de fait très concrets, puisque, malgré le réaménagement du carrefour en 1984, plus d'une vingtaine d'accidents s'y sont déroulés mettant en cause 45 véhicules au total. Bien qu'il ne puisse être établi avec certitude que l'installation projetée provoquerait des accidents, le tribunal approuve néanmoins pleinement la démarche de la municipalité consistant à refuser de prendre ce risque dans un endroit reconnu comme dangereux en restreignant au maximum les possibilités de perturber la concentration des automobilistes. La décision attaquée est dès lors entièrement justifiée au regard des exigences de la sécurité du trafic.
Selon la jurisprudence, une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire en résumé, lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 123 I cons. 6a plus réf. cit.; cf. également arrêt TA GE 98/0058 du 1er octobre 1998).
En l'occurrence, s'il est vrai que le tribunal a constaté, notamment lors de l'inspection locale, mais également sur la base des photos produites au dossier, l'existence d'autres panneaux commerciaux aux carrefours susmentionnés, il existe cependant à chaque fois des différences notoires par rapport à la situation du carrefour litigieux. Ainsi, s'agissant tout d'abord du carrefour de la rue d'Entre-Deux-Villes et rue Gustave Courbet, il convient de relever que ce dernier se situe dans un environnement urbain, où la vitesse est limitée à 50 km/h. Tel n'est pas le cas de la route de St-Maurice qui est, aux abords du carrefour en cause, bordé de murs borgnes protégeant des propriétés et des jardins. De plus, la vitesse maximale autorisée s'élève à 60 km/heure et est par ailleurs, comme a pu le constater le tribunal lors de l'inspection locale, rarement respectée. En ce qui concerne ensuite les carrefours route de Chailly-route de St-Maurice et route de St-Maurice-Maladaire, les affiches sont installées dans des "abribus" et sont principalement destinées aux piétons et aux usagers des bus. Fixées de manière parallèle à la route de St-Maurice, elles ne sont pas visibles par les automobilistes circulant sur cette artère. Tel ne serait pas le cas des affiches litigieuses, qui pourraient être vues de front, à la fois par les usagers de la route de St-Maurice et par ceux du chemin du Vallon. Quant aux autres carrefours, ils se composent de routes soit secondaires à faible trafic (tel que le carrefour avenue des Baumes-avenue de Bel-Air qui sont des avenues essentiellement locales desservant le quartier), soit de routes cantonales nettement moins fréquentées que la route de St-Maurice (carrefour avenue de Sully-route de Chailly et carrefour avenue des Alpes-chemin des Murets et avenue des Alpes-avenue de la Prairie). Dans ce cas-là également, les publicités ne sont pas visibles depuis l'artère principale mais uniquement depuis les artères secondaires, contrairement aux panneaux ayant donné lieu à la décision incriminée.
Ainsi, les situations auxquelles se réfère la recourante sont en réalité totalement différentes de celles faisant l'objet du présent recours et on ne peut dans ces conditions reprocher à l'autorité municipale de faire des différences de traitement non justifiées par des éléments de fait.
En l'occurrence, le principe de la légalité est à l'évidence respecté, puisque tant les 6 al. 1 LCR et 96 al. 1 OSR que les art. 1 et 4 lit. d LPR prévoient la possibilité d'interdire des panneaux d'affichage lorsque la sécurité routière est menacée. De même, le principe de la proportionnalité, lequel impose que la mesure litigieuse se limite à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 110 Ia 102 cons. 5), n'est pas atteint par le refus de la municipalité. En effet, la recourante n'est pas privée d'exercer son activité, mais uniquement d'exploiter l'endroit prévu pour la pose de panneaux publicitaires. Dans la mesure où elle dispose d'autres endroits pour ses affichages et que le refus contesté est le seul moyen propre à atteindre le but de sécurité recherché, la décision en cause n'est pas disproportionnée. Quant au principe de l'égalité de traitement, il est, pour les raisons exposées ci-dessus, également respecté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 22 février 1999 est maintenue.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Plakanda AWI AG, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
IV. Plakanda AWI AG versera à la Municipalité de La Tour-de-Peilz une indemnité à titre de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs.
sa/Lausanne, le 29 décembre 1999
La présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.