CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 décembre 1999
sur le recours interjeté par A.________ , représenté par Me Katrin Gruber, avocate à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Chexbres du 14 janvier 1999 l'excluant du corps des sapeurs pompiers.
Composition de la section: M. E. Brandt, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et M. A. Thélin, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1955, instituteur, a fait partie du corps des sapeurs-pompiers (ci-après: le corps) de la Commune de Chexbres (ci-après: la commune) de 1975 à 1977; il a ensuite quitté cette commune de domicile pour y revenir dès le 1er janvier 1985; depuis cette date, il est réintégré dans le corps de la commune.
Le programme des exercices pour 1998 prévoyait trois exercices de compagnie agendés respectivement le 21 mars 1998, le 12 juin 1998 et le 10 septembre 1998. A.________ a manqué ces trois exercices; il s'est toutefois excusé par écrit auprès du Commandant de corps avant chaque absence.
Selon la formule DIS 2000 sur les heures et tarifs horaires pris en compte par l'Etablissement cantonal de l'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) dès le 1er janvier 1999, l'ECA prend en charge financièrement un effectif de 35 personnes pour les communes comptant de 1'000 à 2'000 habitants, ce qui est le cas de la Commune de Chexbres.
Dans sa séance du 13 octobre 1998, la Municipalité de Chexbres (ci-après: la municipalité) a décidé de maintenir le nombre de l'effectif du corps à 50 malgré le fait que l'ECA prendrait en charge désormais seulement 35 sapeurs-pompiers.
L'Etat-major a décidé de proposer l'exclusion du corps des membres n'ayant pas participé aux exercices sans excuse; le Commandant de corps a alors soumis cette proposition à la municipalité.
Selon la feuille de rapport pour 1999, le corps de la commune compte 47 personnes.
Dans sa séance du 12 janvier 1999, la municipalité a notamment décidé de maintenir le licenciement des personnes ayant été absentes sans excuse; elle a par ailleurs recruté 7 nouveaux sapeurs-pompiers.
Par courrier du 29 décembre 1998, la municipalité informait A.________ de son exclusion du corps à la suite d'une décision prise par la Commission du feu et d'Etat-major; elle invoquait l'art. 28 du règlement communal sur le service de défense et de secours. Cette décision ne comportait pas l'indication des voies de recours.
A.________ s'est alors adressé à la municipalité par courrier du 5 janvier 1999 pour s'opposer à cette mesure; il demandait que les motifs exacts de son exclusion lui soient communiqués et qu'une décision mentionnant les voies de recours lui soit notifiée. Il a ajouté qu'un entretien préalable aurait dû avoir lieu dans la mesure où lors des séances des 10 et 12 décembre 1998, on ne lui avait pas laissé entendre qu'une telle sanction pouvait être prise à son encontre.
B. Par décision du 14 janvier 1999, la municipalité a confirmé l'exclusion de A.________ du corps de la commune en indiquant les voies de recours. Elle a précisé que selon les nouvelles directives de l'ECA, l'effectif du corps devait être diminué; elle avait toutefois décidé de prendre à sa charge les frais supplémentaires liés au surnombre de sapeurs-pompiers à la condition que ceux-ci soient motivés; or, elle estimait que cela n'était pas le cas de A.________ compte tenu du fait qu'il avait manqué les trois exercices en 1998.
C. A.________ a recouru contre cette décision par l'intermédiaire de Me Gruber le 2 février 1999. Il a expliqué qu'à l'occasion de la séance du 10 décembre 1998 pour verser la solde, le Commandant de corps lui aurait dit qu'il avait "frisé le code" mais qu'il serait biffé de la "liste noire". Par ailleurs, une entrevue informelle avait eu lieu le 12 décembre 1998 à l'occasion de laquelle le Commandant de corps lui aurait confirmé qu'aucune mesure ne serait prise contre lui. En outre, la municipalité se prévalait du surnombre des membres du corps des sapeurs-pompiers alors qu'elle avait fait paraître une annonce pour recruter de nouveaux membres au mois de novembre 1998. Il a invoqué la violation du droit d'être entendu. Par ailleurs, il s'était chaque fois excusé pour ses absences et celles-ci n'avaient jamais donné lieu à une amende. La décision violait ainsi les principes de la bonne foi et de la proportionnalité et elle était arbitraire. Il a en outre demandé que l'effet suspensif soit accordé à son recours. Il a conclu avec suite de frais et dépens à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.
Le magistrat instructeur a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours le 4 février 1999.
Dans sa réponse au recours du 2 mars 1999, la municipalité a expliqué que A.________ devait savoir que son absence pour participer à une activité sportive ne serait pas considérée comme une excuse valable; de plus, le recourant avait déjà fait l'objet d'amendes par le passé et il savait que celles-ci n'étaient annoncées que lors de la remise de la solde à la fin de l'année; la décision ne violait donc pas le principe de la bonne foi. Les heures supplémentaires étaient en outre attribuées en priorité aux sapeurs-pompiers ayant été absents afin d'éviter de devoir facturer des amendes que la solde ne suffirait pas à couvrir; A.________ avait bénéficié de cette procédure. Il n'existait pas de "liste noire". Les absences d'un sapeur-pompier portaient préjudice au bon fonctionnement du corps; ainsi, le fait que A.________ avait manqué tous les exercices de l'année 1998 démontrait son manque de sérieux et ce comportement était suffisamment important pour être qualifié de grave. La municipalité a par ailleurs demandé la levée de l'effet suspensif provisoirement accordé au recours. Elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Par décision du 5 mars 1999, le juge instructeur a maintenu l'effet suspensif accordé provisoirement au recours le 4 février 1999.
A.________ a produit un mémoire complémentaire par l'intermédiaire de Me Gruber le 26 mars 1999. Il a confirmé qu'il savait que les amendes étaient reportées sur la solde en fin d'année; il estime qu'il ne pouvait en revanche pas s'attendre à une mesure d'exclusion. En outre, il bénéficiait d'une longue expérience au sein du corps. La municipalité n'ayant pas établi qu'il avait commis une faute particulièrement grave, l'exclusion n'était pas justifiée. Il a confirmé les conclusions de son recours.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 16 juin 1999 en présence du recourant personnellement, assisté de Me Gruber, et de B.________, municipal du feu, au nom de la municipalité.
Le recourant a expliqué qu'il souhaitait rester dans le corps aux motifs qu'il était parfaitement formé, qu'il y régnait une bonne ambiance et également pour éviter de payer la taxe non-pompier pour les 4 prochaines années qui lui restaient. On ne lui avait jamais proposé de promotion. Il avait reçu le programme des exercices pour 1998 en février; il en avait manqué trois en raison de son activité sportive et de son activité professionnelle; il n'avait pas non plus participé à la course. En 1998, il avait participé à une garde de nuit à la suite d'un incendie; il avait ainsi accumulé des heures supplémentaires qui avaient compensé ses amendes. Il a précisé que personne ne lui avait laissé entendre la possibilité d'une exclusion avant qu'il ne reçoive la décision litigieuse.
Le représentant de la municipalité a expliqué que l'exclusion était motivée par les absences du recourant aux exercices mais également par la perturbation que ces absences causaient dans le corps. En 1999, le recourant avait déjà participé à 2 exercices; lors d'un de ces exercices, les membres du corps avaient été amenés à effectuer un travail désagréable, à savoir éliminer un tas de bois, et le recourant était le seul des participants à s'être plaint de cette tâche; par ailleurs, le recourant avait perdu du temps avant de se mettre au travail en discutant avec des connaissances. En outre, la municipalité avait été dans l'obligation de réduire le corps au vu des nouvelles directives ECA; le recourant ainsi que 4 autres personnes avaient été exclus du corps, le choix s'étant porté sur les membres ayant régulièrement manqué les exercices annuels. Certains sapeurs-pompiers avaient en outre démissionné. Les licenciement n'étaient ainsi pas intervenus pour réduire l'effectif du corps des sapeurs-pompiers, mais bien pour en exclure les membres non motivés. La taxe annuelle non-pompier s'élevait à 100 francs.
Trois témoins ont en outre été entendus; leurs déclarations peuvent être résumées comme il suit:
"J'ai démissionné avec effet au 1er avril 1999. Le motif de ma démission était en rapport avec les mesures prises par l'ECA. Je connais très bien M. A.________ avec lequel j'ai été à l'école. La motivation de M. A.________ n'a jamais été "très brillante" en tant que sapeur-pompier. Mais il est vrai que celui-ci se montrait très disponible; il était en outre utile. A la fin de l'année 1998, j'ai dit à M. A.________ qu'on ne pouvait pas continuer de cette manière, à savoir qu'il accumule trois absences par an. Tout sapeur-pompier qui participe à un exercice est rémunéré; les heures pour les services de garde sont également rémunérées. M. A.________ s'était chaque fois excusé pour ses trois absences. L'amende est de 35 fr. pour chaque absence excusée et de 40 fr. pour chaque absence non excusée. J'estime qu'il est important de ne pas manquer les exercices car c'est ce qui fait un bon sapeur-pompier. M. A.________ avait l'habitude de manquer en tout cas un exercice par an durant les années précédentes. L'absence due à une maladie ou au service militaire est admissible sans amende; mais en revanche, les autres absences sont amendables. J'estime que je ne lui ai pas laissé entendre qu'il ferait ou non encore partie du corps des sapeurs-pompiers à la fin de l'année dernière. J'estime que M. A.________ savait que les absences étaient amendables, sauf présentation d'un certificat médical ou d'une attestation militaire. Une séance a eu lieu en septembre 1998 et l'Etat-major a proposé d'exclure certains membres du corps des sapeurs-pompiers, ce que la Commission du feu a accepté; celle-ci a ensuite proposé l'exclusion des membres à la municipalité".
"J'ai commencé en mai 1998 comme fourrier, mais en 1997 je faisais déjà partie du corps des sapeurs-pompiers de Chexbres. Le chef de section fait un rapport sur la motivation et l'absentéisme des membres. Le 10 décembre 1998, tout était déjà décidé. Le jour de la remise de la solde, on aurait dû avertir les membres concernés de leur exclusion avec une confirmation écrite par la suite."
"J'étais sous-officier au corps des sapeurs-pompiers de Chexbres. J'ai été exclu de ce corps. Avant chacune de mes absences, j'ai envoyé une lettre d'excuses. Je n'ai jamais eu d'entretien, sauf le 10 décembre 1998 avec M. C.________ qui m'a dit à cette occasion que vu qu'il ne me restait plus que quatre ans, je devais faire un effort. Puis le 3 janvier 1999, j'ai reçu la lettre m'annonçant que j'étais exclu; j'ai répondu que je ne m'opposais pas à cette exclusion, mais je n'ai cependant pas trouvé la méthode très judicieuse. J'étais en effet dans le corps depuis 1988. J'ai travaillé aux sapeurs-pompiers avec M. A.; j'étais son chef; nous avons eu une bonne collaboration. M. A. n'était pas gradé mais il venait quand même aux interventions auxquelles il n'était pas tenu de participer; il était d'ailleurs utile au vu de son expérience. A mon avis, M. A.________ fréquentait régulièrement les exercices; il était souvent là. Je n'ai pas eu l'occasion de constater qu'il manquait régulièrement. L'ambiance au sein du corps des sapeurs-pompiers de Chexbres s'est dégradée. A mon avis, la manière dont s'est faite l'exclusion a conduit M. A.________ à ne pas l'accepter; c'est en tout cas un des motifs pour lesquels il conteste l'exclusion. L'ambiance actuelle n'est pas favorable et j'avais effectivement l'intention de démissionner. Mais j'aurais souhaité qu'on m'informe des motifs pour lesquels on m'excluait au vu des onze ans de service passés au sein de ce corps".
E. A la suite de l'audience, le tribunal, avec l'accord des parties, a suspendu l'instruction de la cause jusqu'au 16 juillet 1999, les parties étant invitées à le renseigner dans ce délai sur le résultat des pourparlers engagés à l'audience.
Par courrier du 12 juillet 1999, A.________ a informé le tribunal par l'intermédiaire de Me Gruber qu'il n'était pas parvenu à un accord avec la municipalité.
F. Le tribunal a annoncé aux parties la reprise de l'instruction de la cause le 13 juillet 1999 et il leur a imparti un délai au 16 août 1999 pour qu'elles déposent leurs éventuelles observations à la suite de l'audience du 16 juin 1999.
La municipalité a précisé par lettre du 14 juillet 1999 qu'elle avait proposé à A.________ que celui-ci accepte sa démission avec effet rétroactif au 1er janvier 1999, ce qui aurait annulé la décision d'exclusion, et qu'elle lui accorde l'exonération de la taxe jusqu'à l'âge terme; elle a également proposé de partager les éventuels frais de justice, chacune des parties prenant en outre en charge ses propres frais. A.________ n'avait cependant pas accepté cette proposition.
A.________ a déposé des observations complémentaires par l'intermédiaire de Me Gruber le 13 août 1999. Tout en confirmant ses écritures précédentes, il a relevé que la municipalité avait déclaré à l'audience que sa réintégration était quasiment impossible en raison du recours qu'il avait déposé et que le Commandant de corps avait tenu des propos contradictoires. En outre, les personnes entendues à l'audience avaient toutes confirmé qu'il était un bon sapeur-pompier et que l'exclusion était une mesure disproportionnée.
Considérant en droit:
b) En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let.a); le grief d'inopportunité ne peut être soulevé que si la loi spéciale le prévoit (let.c). En l'espèce, ni la loi vaudoise du 17 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS) ni le règlement communal sur le service de défense contre l'incendie et de secours approuvé par le Conseil d'Etat le 26 juin 1996 (ci-après: le règlement communal) ne comportent de disposition étendant le pouvoir de l'autorité de recours au contrôle de l'opportunité. Il appartient donc au Tribunal administratif d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que le droit d'être entendu, l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (voir ATF 122 I 272, consid.3b; ATF 110 V 365; 108 Ib 205 consid.4a).
a) L'art. 4 Cst garantit en principe au citoyen le droit d'être entendu avant que ne soit prise une décision qui le touche dans sa situation juridique (ATF 106 Ia 162 consid. 2b). Ce droit comprend le droit pour le justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment; l'intéressé doit être renseigné par l'autorité sur la mesure envisagée, pour autant qu'il ne l'ait pas requise lui-même ou qu'il n'ait pu la prévoir. Il a le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant que la décision soit prise, l'autorité doit lui donner l'occasion de faire des offres de preuves, de participer à l'administration des preuves (auditions de témoins, inspections des lieux, etc...) et de s'exprimer sur le résultat de la procédure probatoire (ATF 122 I 153). Le droit d'être entendu comprend également le droit de consulter le dossier; l'intéressé est ainsi en principe légitimé à prendre connaissance de toutes les pièces servant de fondement à une décision, à l'exception des documents internes; ce droit est toutefois limité par des intérêts prépondérants, publics ou privés, au maintien du secret (voir ATF 119 Ib 22 consid.c). En outre, les informations, arguments, preuves et offres de preuves fournis par les parties dans le cadre de leur audition et leur participation à l'éclaircissement des faits doivent être examinés et appréciés par l'autorité dans la mesure où ils sont importants pour la décision à prendre; l'examen auquel se livre l'autorité doit figurer dans la motivation de la décision (voir G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, I, ad. art. 4 Cst. no 104 à 114). Le droit d'être entendu comprend encore celui de se faire représenter et assister et celui d'obtenir une décision de la part de l'autorité compétente (ATF 115 Ia 96 consid. 1b).
b) Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recours au fond (ATF 122 II 469 consid.4a). Cela signifie qu'une décision prise en violation du droit d'être entendu doit être annulée et renvoyée à l'autorité inférieure, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si une audition du recourant aboutirait à une solution différente au fond (ATF 117 Ia 5). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la violation du droit d'être entendu est cependant réparée lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 105 Ib 174; ATF 98 Ib 176).
Lorsque le vice ne peut être réparé en procédure de recours, rendre un jugement au fond reviendrait à priver le recourant de l'exercice de son droit d'être entendu; mais comme ce droit a pour but de permettre à l'administré de collaborer à la prise d'une décision le concernant en lui donnant la faculté de se prononcer sur les faits susceptibles d'influer sur ladite décision, il n'est plus utile lorsque la décision fait droit aux conclusions de l'intéressé. En se référant à l'art. 30 al. 2 let.c de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA), qui dispense l'autorité d'entendre une partie avant de prendre une décision dans laquelle elle fait entièrement droit à ses conclusions, ainsi qu'à la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances sociales selon laquelle il n'est pas nécessaire de donner suite à la demande d'audience d'une partie dont les conclusions doivent être admises sur la base des éléments figurant au dossier (ATF 122 V 47, spéc. p. 58, consid.3b ff), le Tribunal administratif a considéré que la sauvegarde du droit d'être entendu ne s'imposait pas lorsque le titulaire de celui-ci devait obtenir gain de cause au fond (voir arrêt GE 98/0093 du 13 août 1998).
c) En l'espèce, dans le cadre d'une procédure d'exclusion d'un corps de sapeurs-pompiers, il convient d'admettre que le droit d'être entendu implique d'une part l'information à l'intéressé qu'une procédure d'exclusion est ouverte contre lui et d'autre part son audition pour qu'il puisse s'expliquer sur les reproches qui lui sont faits. Or, le recourant n'a pas été averti qu'une procédure d'exclusion était en cours le concernant; il n'a en outre jamais été convoqué afin que les faits qui lui étaient reprochés lui soient exposés et qu'il puisse s'expliquer sur ceux-ci; dans ces conditions, le droit d'être entendu du recourant n'a manifestement pas été respecté. Par ailleurs, ce vice ne peut pas être réparé dans la présente procédure puisque le pouvoir d'examen du Tribunal administratif ne s'étend pas à l'opportunité de la décision attaquée (voir consid.1b ci-dessus). Toutefois, il ressort de l'instruction de la cause que le recours doit de toute manière être admis pour les motifs de fond exposés ci-dessous; dans ces circonstances, il n'y a donc pas lieu de sanctionner la violation du droit d'être entendu en tant que telle.
a) L'art. 28 du règlement communal comporte une liste non exhaustive des comportements constituant une violation des obligations de service; cette liste contient notamment l'absence sans excuse valable à une intervention, à un exercice ou à un autre service ainsi que tout autre comportement portant préjudice au bon fonctionnement du corps.
b) Selon l'art. 27 du règlement communal, toute personne incorporée qui viole les obligations résultant du règlement communal ou qui enfreint les ordres donnés est passible d'une amende (al. 1); dans les cas de peu de gravité, l'amende peut être remplacée par la suppression de la solde ou par la réprimande (al. 2); lorsque la faute ou le comportement de l'intéressé est particulièrement grave, l'amende peut être assortie de l'exclusion du corps (al. 3). Cette disposition exige donc une faute ou un comportement particulièrement grave pour que l'amende puisse être assortie de l'exclusion du corps.
c) En l'espèce, il est reproché au recourant un manque de motivation et ses absences aux exercices annuels sans excuse valable; ces reproches ont été considérés comme constitutifs d'un comportement particulièrement grave justifiant l'exclusion du corps. La notion de "faute particulièrement grave" n'est cependant pas définie par le règlement communal et l'autorité inférieure jouit donc d'un pouvoir d'appréciation dans l'application de cette notion dont seul l'abus ou l'excès peut être sanctionné (voir consid.1b ci-dessus).
Pour déterminer si le recourant a commis une faute grave ou adopté un comportement particulièrement grave justifiant son exclusion, il convient de prendre en compte l'ensemble des circonstances, notamment de tenir compte non seulement des erreurs de comportement, mais également des qualités du recourant et de ce qu'il peut apporter de positif ou de négatif au sein du corps. A cet égard, il ressort des témoignages recueillis lors de l'audience du 16 juin 1999 que le recourant est bien formé et qu'il bénéficie de connaissances utiles, notamment pour la mise au courant de nouveaux membres. Par ailleurs, il ne ressort ni du dossier ni des témoignages que le recourant aurait provoqué un incident au sein du corps ou un accident ayant mis en danger autrui. Ses absences et son manque de motivation sont cependant de nature à perturber le bon fonctionnement du corps.
En définitive, son manque de motivation et ses absences aux trois exercices annuels en 1998 ainsi que son absence à un exercice chaque année auparavant pour des motifs amendables constituent bien une violation des obligations de service et ainsi un comportement fautif. Toutefois, compte tenu du fait que le recourant fait partie du corps depuis de nombreuses années et qu'il n'y a pas d'autre faute que les absences qui lui sont reprochées, on ne peut qualifier ce comportement fautif de particulièrement grave. Un avertissement, avisant le recourant qu'il fera l'objet d'une mesure d'exclusion du corps en cas de nouvelles absences répétées sans excuse valable, aurait vraisemblablement été adéquat au vu du comportement fautif du recourant. En décidant d'emblée l'exclusion du corps sans un tel avertissement, la municipalité n'a pas respecté le principe de proportionnalité et elle a ainsi excédé son pouvoir d'appréciation, ce qui est assimilé à une violation de la loi selon l'art. 36 let. a LJPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis, dans le sens des considérants.
II. La décision de la Municipalité de Chexbres du 14 janvier 1999 est annulée.
III. La Commune de Chexbres est débitrice du recourant A.________ de la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Chexbres.
V. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 2 décembre 1999/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint