CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 27 août 2004
Sur le recours interjeté par X.________ , représenté par l'avocat Christian Marquis, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 8 décembre 1998 (suspension sans traitement).
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean Meyer et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ a été nommé en qualité d'agent de police par la Municipalité de Lausanne avec effet au 1er janvier 1993. Dès le mois de février 1996, il a travaillé à la brigade des stupéfiants avec le grade d'appointé.
En juin 1997, il a noué une liaison avec une consommatrice de stupéfiants qui a fonctionné comme indicatrice. A une occasion, alors qu'elle a lui avait remis une dose d'héroïne obtenue d'un tiers, il la lui a restituée afin qu'elle la consomme. En août 1997, il a été surpris alors qu'il était sur le point d'entretenir des relations sexuelles avec son amie dans les locaux de la police judiciaire; à l'issue d'une enquête disciplinaire, un blâme lui a été adressé. Après avoir appris que son amie était enceinte de ses œuvres X.________ a supprimé dans la retranscription d'une écoute téléphonique d'un trafiquant un passage qui impliquait leur couple. En raison de ces faits, le chef de la police judiciaire municipale a ouvert une enquête administrative. Entendu le 30 mars 1998. X.________ a signé une lettre de démission rédigée avec l'aide dudit chef puis a été détenu préventivement durant les quatre jours suivants dans le cadre d'une enquête pénale ouverte par le juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne. C'est lors d'une audition par celui-ci le 31 mars 1998 que X.________ a admis avoir remis à son amie une dose d'héroïne comme exposé ci-dessus.
Ayant consulté avocat, X.________ a sollicité sa réintégration par lettre du 30 avril 1998, ce qui lui a été refusé par lettre de la municipalité du 15 juin suivant. Saisi d'un recours contre cette décision, le Tribunal administratif l'a annulée par arrêt du 27 novembre 1998. Il a considéré en résumé que la démission du recourant avait été affectée d'un vice du consentement, qu'elle ne le liait pas et que la municipalité aurait dû le réintégrer dans ses fonctions, "quitte à ce qu'elle suspende immédiatement celle-ci pour la durée d'une procédure disciplinaire". La cause a été renvoyée à la municipalité pour statuer à nouveau.
B. Par lettre du 8 décembre 1998, le syndic de Lausanne a déclaré à X.________ qu'une procédure disciplinaire était ouverte à son encontre et qu'il était suspendu sans traitement à compter du 1er avril 1998. Par acte de son conseil du 23 décembre 1998, X.________ a recouru contre cette décision et requis un effet suspensif.
Par décision du 6 janvier 1999, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif. Il a considéré en bref que l'éloignement provisoire du recourant était justifié et que, dès lors qu'il avait retrouvé un emploi, certes moins bien rémunéré que sa fonction de policier, la municipalité n'avait pas à lui verser son traitement. Cette décision n'a pas été attaquée par un recours.
Le 3 mars 1999, à la réquisition commune des parties, la procédure de recours au Tribunal administratif a été suspendue jusqu'à droit connu au pénal.
Par jugement du 6 juin 2000, le Tribunal correctionnel du district de Lausanne a condamné X.________ à une peine de trois mois d'emprisonnement avec sursis pour délit manqué d'entrave à l'action pénale, faux dans les titres commis dans l'exercice de fonctions publiques et infraction à la loi fédérale sur les stupéfiants (LStup). Sur recours du condamné, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal a réformé ce jugement par arrêt du 20 novembre 2000 en ce sens que seule une amende de 500 fr. était prononcée pour la remise d'une dose d'héroïne, les autres chefs d'accusation étant abandonnés.
Des pourparlers ayant été engagés entre parties, la clôture de l'instruction a été reportée à plusieurs reprises jusqu'en avril 2004. Par lettre du 5 avril 2004, le conseil du recourant a déclaré que celui-ci n'entendait pas renoncer à une réintégration dans le corps de police. Par lettre du 28 avril 2004, la municipalité a déclaré que la procédure disciplinaire ouverte contre X.________ avait été suspendue dans la perspective d'une renonciation du recourant à sa réintégration.
Considérant en droit:
En réalité, sur le premier grief, si seul le syndic de Lausanne a signé l'acte en question, c'est qu'il y était habilité en vertu des art. 42 let. b et 8 al. 2 du règlement pour la Municipalité de Lausanne du 14 décembre 1965. Selon la première de ces dispositions, une décision de la municipalité est signée par la direction intéressée, alors que la seconde prévoit que l'administration générale, dont relève le Service du personnel, est assumée par le syndic. La décision en cause se réfère au surplus expressément à une prise de décision de la municipalité du 3 décembre 1998 que le syndic s'est borné à signifier.
Le grief du défaut de motivation ne convainc pas non plus puisque la décision entreprise fait référence à l'arrêt du Tribunal administratif du 27 novembre 1998 et aux "faits (…) connus de part et d'autre". Il était ainsi patent que la suspension litigieuse était motivée par les agissements du recourant relatés dans ledit arrêt, sans que l'intéressé puisse prétendre les ignorer.
"La poursuite disciplinaire se prescrit par trois mois dès le jour où les faits punissables ont été portés à la connaissance de la municipalité et en tout cas dès cinq ans dès le jour où ils ont été commis".
Il soutient que l'action disciplinaire aurait été prescrite au moment où la municipalité avait décidé de le suspendre le 3 décembre 1998. En conséquence, l'art. 67 RPAC, dont la teneur est la suivante, n'aurait pas trouvé à s'appliquer :
"Lorsque la bonne marche de l'administration l'exige, la municipalité peut, par mesure préventive, ordonner à un fonctionnaire de suspendre immédiatement son activité.
Si la suspension est motivée par l'ouverture d'une enquête disciplinaire pour faute grave, elle peut être accompagnée de la suppression totale ou partielle du traitement.
(…)".
Cette argumentation ne pourrait valoir que pour la suppression du traitement selon l'al. 2 de la disposition précitée et non pour la suspension de l'activité prévue à son al. 1er, celle-ci étant indépendante d'une procédure disciplinaire.
On peut se demander si la prescription de trois mois de l'art. 27 al. 3 RPAC a pu être prolongée en l'espèce pour équivaloir à la prescription pénale conformément à l'al. 4 de cette disposition, dont la teneur est la suivante :
"Toutefois, pour les actes qui tombent sous le coup du Code pénal, la poursuite disciplinaire ne peut en aucun cas se prescrire dans des délais plus courts que ceux prévus par la loi".
En effet, s'agissant des chefs d'accusation d'entrave à l'action pénale et de faux dans les titres, le recourant a été libéré de façon à lier l'autorité disciplinaire comme le juge civil (ATF 118 V 293; 106 II 213); s'agissant de l'infraction en matière de stupéfiants qui a seule été retenue, on ne voit pas qu'elle soit de celles qui "tombent sous le coup du Code pénal" au sens de l'art. 27 al. 4 RPAC. La question peut de toute manière demeurer indécise pour les motifs qui suivent.
On ne saurait admettre que le délai de l'art. 27 RPAC ait pu courir alors que le recourant avait démissionné et que la municipalité était dès lors privée de tout pouvoir disciplinaire à son égard. Ce n'est que par l'arrêt du Tribunal administratif confirmant l'annulation de sa démission par le recourant pour vice du consentement que la municipalité a recouvré son état d'employeur public avec effet rétroactif au 31 mars 1998, date de la démission. Il faut dès lors admettre, en l'absence d'une règle à ce sujet dans le RPAC, que la prescription a été suspendue en raison de l'empêchement de l'autorité entre le moment de la démission du recourant, à savoir le 30 mars 1998, et la notification de l'arrêt du Tribunal administratif du 27 novembre 1998. Cela étant, lorsque l'autorité intimée a engagé une procédure disciplinaire le 8 décembre 1998, la prescription de trois mois de l'art. 27 RPAC n'était pas acquise, en particulier s'agissant du manquement ayant consisté à remettre une dose d'héroïne, que le recourant n'a révélé que lors de son audition du 31 mars 1998 par le juge d'instruction.
a) Que l'on se place au 30 mars 1998, lorsque le recourant a donné sa démission, ou au 8 décembre 1998, lorsque l'autorité intimée a statué, celle-ci avait des raisons pertinentes d'écarter provisoirement le recourant du service public. En qualité de policier engagé dans le secteur délicat de la lutte contre le trafic de drogue, il n'était guère concevable qu'il poursuive son activité au sein d'une brigade alors que sa correction professionnelle et sa fiabilité étaient en cause : le laisser en fonction jusqu'à droit connu au pénal sur des agissements, la modification d'une retranscription et la remise d'héroïne, qu'il admettait et qui avaient été dénoncées par ses collègues serait revenu pour l'autorité à renoncer d'emblée aux exigences à l'égard des fonctionnaires de police et aurait compromis la cohésion de ceux-ci. A tout le moins l'autorité intimée n'a-t-elle pas abusé de son pouvoir d'appréciation en prenant la mesure de suspension attaquée.
b) Pour décider si une faute grave pouvait être imputée au recourant et motiver l'ouverture d'une action disciplinaire, il n'y a pas lieu de tenir compte de l'issue de l'action pénale mais il faut se placer plutôt au moment où l'autorité intimée a statué. L'objet du litige est en effet la fixation provisoire du statut du recourant durant la procédure disciplinaire, respectivement la procédure pénale puisque la première a été suspendue jusqu'à l'issue de la seconde. Il faut donc se demander si la municipalité était fondée le 8 décembre 1998 à tenir pour graves les manquements du recourant.
S'il est vrai qu'à cette date, les considérants de l'arrêt du Tribunal administratif du 27 novembre 1998 étaient connus, selon lesquels il n'y avait pas à tenir un licenciement du recourant pour justes motifs pour inéluctable (cf. p. 6 dudit arrêt), une faute grave pouvait être aperçue dans le comportement du recourant. Celui-ci était apparemment intervenu pour fausser le déroulement d'une enquête pénale, alors même qu'il avait auparavant été mis en garde disciplinairement, ce qui avait entraîné l'ouverture d'une enquête pénale et sa détention préventive durant quatre jours. Ces éléments réunis dans la personne d'un policier ne permettaient pas d'escompter que seule une faute légère serait retenue. A tout le moins à nouveau la municipalité n'a-t-elle pas abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant que c'était pour faute grave qu'elle engageait une procédure disciplinaire. Partant, elle était fondée à suspendre le traitement du recourant en application de l'art. 67 al. RPAC.
Ce qui précède apparaît d'autant plus justifié que le recourant n'a pas requis de mesures provisionnelles lorsque, par acte du 2 juillet 1998, il a attaqué le refus de la municipalité de le réintégrer, qu'il n'a pas recouru dans le présent procès contre la décision du juge instructeur du 6 janvier 1999 rejetant sa requête d'effet suspensif et que, nonobstant l'absence d'un traitement, il est convenu avec l'autorité intimée d'une suspension de la procédure jusqu'à droit connu au pénal.
En réalité, c'est par l'effet de l'arrêt du Tribunal administratif du 27 novembre 1998, constatant que le recourant était revenu sur sa démission et annulant le refus de réintégration signifié par la municipalité, que celle-ci a été mise en situation de statuer à nouveau avec effet au 31 mars 1998. Dans ces conditions, on ne saurait parler d'une rétroactivité prohibée mais bien plutôt d'une appréhension juridique différente d'une même situation imposée à l'autorité intimée par un arrêt d'annulation.
Le recourant s'en prend enfin à l'ouverture même d'une action disciplinaire. Il ne s'agit cependant là pas d'une décision (arrêt du Tribunal administratif du 22 mai 2001 dans la cause GE2001/0005), de sorte que son pourvoi doit être déclaré irrecevable sur ce point.
Débouté le recourant n'a pas à supporter un émolument de justice vu la gratuité du contentieux des fonctionnaires et n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours de X.________ contre la décision de la Municipalité de Lausanne du 8 décembre 1998 est rejeté en tant qu'il est recevable.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 27 août 2004/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.