CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 décembre 1999
sur le recours interjeté le 21 décembre 1998 par PLAKANDA AWI AG , à Lausanne, représentée par l'avocate Cornélia Seeger Tappy, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 26 novembre 1998 refusant d'autoriser la pose de six panneaux d'affichage.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Olivier Renaud et M. Renato Morandi, assesseurs. Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants :
A. Le 11 novembre 1997, Plakanda AWI AG (ci-après Plakanda) a requis de la Municipalité de la commune de Lausanne (ci-après la municipalité) l'autorisation d'installer deux panneaux d'affichage sur la propriété de la Société de Rham & Cie SA, à l'av. Aloys-Fauquez 84, à Lausanne. Selon cette demande, les panneaux projetés avaient des dimensions de 271,5 cm x 128 cm (format R12).
Le 26 novembre 1997, le Chef de l'Office des enseignes de la ville de Lausanne a autorisé provisoirement "jusqu'à droit connu du nouveau concept global de l'affichage" la mise en place d'un seul panneau envisagé, en amont du bâtiment précité. Le 4 décembre 1997, le Chef de l'office précité a confirmé à la recourante que la demande concernant l'autre panneau, situé en aval, était en attente, car des projets sur le domaine public dans le même périmètre étaient examinés par les services concernés. Le 28 juillet 1998, l'autorité précitée a refusé la pose du deuxième panneau d'affichage, en invoquant la présence déjà importante de panneaux dans ce site et son désir de ne pas en augmenter le nombre.
La recourante a attaqué cette décision devant la municipalité le 6 août 1998.
B. Le 10 décembre 1997, Plakanda a requis de la municipalité l'autorisation de poser deux groupes de trois panneaux d'affichage, sur un grand mur délimitant la propriété de F. Edelmann, à la route d'Oron 75, à Lausanne. Le mur précité borde le carrefour formé par la route d'Oron, le chemin de Rovéréaz et l'avenue des Boveresses. Cette requête expose que chaque dispositif présente des dimensions de 271,5 cm x 128 cm (format R12).
Par décision du 1er juillet 1998, le Chef de l'Office des enseignes de la ville de Lausanne a refusé les panneaux envisagés au motif que de tels panneaux étaient déjà présents dans le site et que des modifications de l'équipement d'affichage sur le domaine public étaient prévues dans ce secteur.
Plakanda a recouru contre cette décision le 13 juillet 1998 auprès de la municipalité.
C. Le 26 novembre 1998, la municipalité a rejeté les deux recours de Plakanda déposés respectivement le 13 juillet et le 6 août 1998. Elle invoque, s'agissant du panneau projeté à l'av. Aloys-Fauquez 84, que ce dernier se trouve dans une zone particulièrement bien pourvue en panneaux d'affichage et que de nouvelles demandes concernant la pose de nouveaux panneaux le long de cette avenue doivent être accueillies avec la plus grande circonspection, une autorisation ne devant être octroyée que si des motifs pertinents justifient une exception. Or dans le cas présent, un nouveau panneau a déjà été autorisé le 26 novembre 1997 à l'av. Aloys-Fauquez 84, ce qui justifie dès lors le refus d'accorder l'autorisation requise. Elle précise encore que la demande litigieuse ne satisfait pas à l'esthétique de l'environnement urbain ni à la protection des monuments et des sites, en se référant notamment aux directives introduisant un concept d'affichage global arrêtées par la municipalité le 30 avril 1998. En ce qui concerne les panneaux souhaités à la rte d'Oron 75, l'intimée se réfère à l'art. 96 al. 1 let. a OSR, qui interdit les réclames routières à proximité des intersections. De plus, la municipalité invoque l'inopportunité des panneaux envisagés en raison des importants projets d'aménagement prévus sur ce carrefour.
D. Le 21 décembre 1998, Plakanda a recouru contre cette décision auprès du tribunal de céans. Elle conclut à la délivrance des autorisations d'affichage requises et relève tout d'abord, au sujet du nouveau concept global lausannois, que les soi-disant zones de pôle d'affichage (teintées en vert sur le plan de la ville) ne sont guère conformes à la réalité de ce qui existe depuis plusieurs années sur le terrain. En effet, de nombreuses zones où l'affichage est déjà très présent en ville sont exclues de ces pôles d'affichage, ce qui confère à ce nouveau découpage un côté quelque peu artificiel et peu conforme à la réalité. De plus, l'élaboration du concept précité a été selon elle insatisfaisante pour tous les concurrents de la Société générale d'affichage (ci-après : SGA). Celle-ci, qui occupe une position dominante sur le marché, a financé l'élaboration du nouveau concept global d'affichage de la ville de Lausanne et aurait bénéficié pendant toute la période d'élaboration (du printemps 96 au printemps 98) de la possibilité de placer de nombreuses nouvelles affiches, malgré une prétendue période de blocage des autorisations. Pendant l'élaboration du nouveau concept global, la SGA a pu se réserver un certain nombre d'emplacements publicitaires à proximité des "abribus", qu'elle finance, de sorte que la recourante s'est vu refuser plusieurs autorisations d'affichage au motif qu'un caisson lumineux "abribus" serait érigé à proximité. En ce qui concerne plus particulièrement les panneaux envisagés à la rte d'Oron 75, Plakanda conteste l'application de l'art. 96 al. 1 a OSR en ce sens que l'intersection n'est en l'espèce pas étroite et qu'un giratoire y sera aménagé, ce qui sera de nature à garantir une excellente sécurité routière. Quant aux panneaux situés à l'av. Aloys-Fauquez 84, la recourante relève qu'il y en a déjà de nombreux sur cette avenue. Il s'agit toutefois d'une zone teintée en vert sur le plan de la ville constituant donc un pôle d'affichage selon le nouveau concept global, entré en vigueur le 1er juillet 1998.
Plakanda s'est acquittée en temps utile de l'avance de frais requise.
E. L'autorité intimée s'est déterminée le 11 février 1999 en concluant au rejet du recours.
F Plakanda a déposé un mémoire complémentaire le 9 mars 1999 en maintenant ses conclusions. Elle allègue à nouveau une inégalité de traitement par rapport à la SGA en ce sens que cette dernière aurait été autorisée à placer des affiches et des caissons sur des intersections ou ronds-points lausannois (notamment av. de la Sallaz-av. de Beaumont; av. de la Sallaz-rte de Berne-rte d'Oron; av. Ruchonnet-pl. de la Gare-av. Fraisse; av. Dapples-av. de Milan). La municipalité a déposé à son tour des observations complémentaires le 15 avril 1999 dans lesquelles elle a souligné notamment que les exemples mentionnés par la recourante étaient peu pertinents dans la mesure où aucune des intersections concernées ne comportait six panneaux d'affichage de grandes dimensions côte à côte. Plakanda a produit ses observations finales le 10 mai 1999.
G. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 21 juin 1999, en présence des représentants des parties. A cette occasion, celles-ci ont requis la suspension de l'instruction du recours jusqu'au 15 juillet 1999 en ce qui concerne les panneaux envisagés à la rte d'Oron 75 en vue d'entamer des pourparlers transactionnels. Le tribunal s'est également rendu au carrefour de l'av. de Cour-av. des Figuiers-av- du Mont-d'Or, pour lequel la recourante avait requis une vision locale à titre comparatif. Dans ce carrefour, le tribunal a constaté la présence de deux panneaux R12 à l'av. du Mont-d'Or (à la hauteur du passage pour piétons) suivis à quelques mètres, mais situés à l'intérieur du carrefour, de trois panneaux R12, à l'av. de Cour, côté Montoie, de trois panneaux R4 (recto verso) et à l'av. des Figuiers, à l'entrée du carrefour, de trois fois deux panneaux R4 (recto verso). Selon l'intimée, ces panneaux R4 sont destinés à recevoir des affichages de nature essentiellement culturelle destinés aux piétons.
H. Par courrier du 15 juillet 1999, la municipalité a informé le tribunal de céans de l'échec des pourparlers transactionnels au sujet des panneaux envisagés à la rte d'Oron 75. L'instruction du recours a été reprise le 19 juillet 1999.
I. Le 28 septembre 1999, la recourante a encore produit deux photos relatives à l'installation au carrefour av. de Cour-av. des Figuiers d'un nouveau panneau d'affichage. Elle relève que l'endroit est déjà abondamment fourni et que le panneau précité a l'inconvénient de cacher les piétons s'apprêtant à emprunter le passage réservé à cet endroit. L'intimée s'est déterminée le 14 octobre en expliquant notamment que le panneau en cause était destiné à un plan de ville et qu'il avait été commandé par la commune. Il comporte à son dos un emplacement pour une affiche R 200 destinée à financer les frais de tirage et de mise à jour du plan, ainsi que ceux de construction et d'entretien du support, frais que la SGA prend à sa charge. S'agissant de la position du panneau, laquelle n'est pas forcément définitive, elle souligne qu'il a été jugé préférable de la prévoir après le rond-point pour des raisons d'ordre pratique et de sécurité (le passage pour piétons est protégé par des feux et l'automobiliste peut parquer sur les places sises à proximité et revenir à pied consulter le plan). En conclusion, la situation est selon la municipalité fondamentalement différente de celle de la rte d'Oron.
J.Le tribunal a délibéré à huis clos.
K. Les arguments respectifs des parties et les éléments pertinents résultant de l'inspection locale seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
Déposé dans le délai et selon les formes prescrites par la loi (art. 31 LJPA), par la destinataire de la décision entreprise, le recours est recevable en la forme.
En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
Dans sa jurisprudence constante, le Tribunal administratif a constaté que la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après : LPR; RSV 8.5 F) conférait à l'autorité municipale un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont l'application relevait avant tout des circonstances locales. Il en a déduit que seul pouvait être censuré un abus de cette liberté d'appréciation (voir arrêts TA GE 97/0185 du 16 avril 1998 et GE 98/0011 du 3 août 1998).
La société recourante fait valoir de son côté qu'il y a déjà de nombreux panneaux à l'av. Aloys-Fauquez, qu'il s'agit d'une zone constituant un pôle d'affichage selon le nouveau concept global qui vient d'entrer en vigueur et, en ce qui concerne la rte d'Oron 75, que la sécurité n'est pas compromise actuellement et qu'elle le sera d'autant moins lorsqu'un giratoire y aura été aménagé. Elle allègue en outre une inégalité de traitement par rapport à la position dont bénéficie la SGA.
Selon l'art. 18 al. 1 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application de la loi, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules.
Tel est le cas en l'espèce où la municipalité a adopté, le 8 mars 1994, un règlement sur les procédés de réclame, entré en vigueur le 1er juin 1994 et approuvé par le Conseil d'Etat le 20 avril 1994 (ci-après : RPR). L'art. 1er RPR prescrit que ce règlement a pour but d'assurer, sur le territoire de la Commune de Lausanne, l'esthétique de l'environnement urbain, la protection des monuments et des sites, la tranquillité du public ainsi que la sécurité routière et des piétons (al. 1).
En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'avenue en cause fasse partie d'une zone constituant un pôle d'affichage au sens décrit ci-dessus. L'intimée a d'ailleurs également reconnu lors de l'inspection locale que cette artère constituait à la fois un axe de pénétration en ville et une voie de transit principale. Cependant, le fait que le panneau envisagé se trouve dans un endroit approprié ne signifie pas encore qu'il puisse automatiquement être autorisé, contrairement à ce que semble soutenir la recourante. L'installation de panneaux dans un pôle d'affichage au sens décrit par les directives doit bien évidemment encore respecter tant les exigences de la LPR, soit notamment la protection des sites (art. 1er al. 1 LPR), que celles de l'art. 1er RPR mentionné ci-dessus.
b) L'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions, qui régit l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, dans la mesure où, comme exposé ci-dessus (cf. chiffre 2), il s'agit de règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment arrêt TA GE 98/0058 du 1er octobre 1998 + réf. cit.).
Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion d'examiner le problème posé par le refus d'une autorité municipale d'autoriser des panneaux d'affichage pour des raisons d'esthétique. Il a relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon lequel les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques emplacements), et que, une fois cette obligation remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (arrêt TA GE 92/011, du 7 juin 1993, et les références citées, notamment le rappel des travaux préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477 et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne conférait pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoyait un tel droit et a conclu que l'autorité municipale avait le pouvoir de refuser une autorisation lorsqu'elle estimait qu'un secteur donné comportait déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur. L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie toutefois pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire et du déni de justice (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références; arrêt TA GE 98/0058 du 1er octobre 1998).
c) Dans le cas présent, force est de constater que le panneau projeté à l'av. Aloys-Fauquez 84 porte atteinte à l'esthétique du secteur considéré. En effet, il se trouverait à proximité immédiate d'un petit îlot de verdure situé juste, soit à l'angle de l'av. Aloys-Fauquez et de l'av. Aoste. Dans l'artère très fréquentée par les véhicules de tout genre que constitue l'av. Aloys-Fauquez, il paraît pleinement conforme aux critères généraux de l'esthétique de sauvegarder la visibilité sur cette zone de verdure, d'autant plus que la présence d'espaces verts, même de dimension modeste, est rare dans le secteur concerné. La pose du panneau tel que souhaité par la recourante boucherait en grande partie la vue sur cet espace vert, tant pour les automobilistes que les piétons et autres usagers de l'avenue en cause.
Par ailleurs, le tribunal a constaté lors de l'inspection locale que l'endroit projeté pour la pose de panneaux n'est pas englobé dans une zone de commerces intense, même s'il se trouve sur un axe de pénétration dans la ville. La position de l'intimée voulant éviter un affichage trop agressif se justifie dès lors parfaitement, d'autant plus que l'affichage sur cette artère n'est à l'évidence pas loin de la saturation. Certes, Plakanda réfute la prétendue surabondance de panneaux d'affichage déjà existants, dans la mesure où cette question devrait selon elle être examinée en fonction du nombre d'affiches visibles en même temps que les affiches litigieuses. Elle conteste que de nombreux autres panneaux d'affichage se trouvent déjà dans le champ de vision de l'automobiliste ou du piéton se trouvant à la hauteur de l'emplacement litigieux. Or, ce point du vue ne saurait être suivi. L'impact visuel d'un affichage s'apprécie dans son ensemble, soit dans la succession de panneaux visibles en parcourant un secteur donné, et non pas simplement par le nombres d'affiches visibles en même temps. En résumé, la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'autoriser la pose du panneau litigieux et son refus ne peut ainsi qu'être confirmé.
"Les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sont interdites sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords."
L'art. 96 al. 1 lit. a OSR prescrit pour sa part ce qui suit:
Sont interdites les réclames routières qui pourraient compromettre la sécurité routière, prêter à confusion avec des signaux ou des marques ou en diminuer l'efficacité par leurs formes et leurs couleurs (art. 6 LCR). Les réclames routières sont notamment interdites à proximité des sommets de côte et des passages à niveau ainsi qu'à proximité des tournants sans visibilité, des intersections et des passages étroits."
Comme l'affirme à juste titre l'intimée, toutes les intersections sont concernées par cette réglementation et non pas seulement celles qui sont étroites (cf. texte allemand de l'art. 96 al.1 lit. a OSR qui mentionne les "Verzweigungen oder Engpässen"). Il est toutefois vrai aussi que l'on trouve des panneaux d'affichage à proximité de très nombreuses intersections lausannoises et que la municipalité ne saurait se retrancher derrière cette seule disposition légale pour justifier son refus, sous peine de faire preuve d'inégalité de traitement entre la recourante et d'autres annonceurs. En revanche, sa position est fondée au regard de l'art. 96 al. 5 première phrase OSR, selon lequel les réclames routières ne doivent pas avoir de dimensions excessives ni attirer exagérément le regard. Les panneaux projetés, qui comporteraient deux groupes de trois affiches, soit six affiches au total, d'un format de 2,70 m. sur 1,30 m. environ chacune, produiraient incontestablement un impact visuel très important et risqueraient effectivement, comme le craint la municipalité, de compromettre la sécurité routière en attirant dangereusement l'attention des conducteurs arrivant à proximité ou étant déjà engagés dans l'intersection de la rte d'Oron, du ch. de Rovéréaz et de l'av. des Boveresses. Par ailleurs, le carrefour précité va être prochainement réaménagé sous forme de giratoire, avec pour but principal de marquer l'entrée en ville de Lausanne. Le choix de l'autorité intimée de ne pas charger les intersections de plus de trois panneaux de format R12 visibles en même temps ne saurait être considéré comme un abus de son pouvoir d'appréciation. On relèvera enfin que les carrefours et ronds-points auxquels se réfère la recourante dans ses écritures complémentaires (9 mars et 28 septembre 1999) ne comportent pas autant de panneaux de grande dimension mis côte à côte que ceux envisagés par Plakanda à la rte d'Oron. La pratique de l'intimée est par conséquent logique et ne porte pas atteinte au principe de l'égalité de traitement.
Selon la jurisprudence, une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire en résumé lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 123 I 7 consid. 6a, et les réf. cit.). En d'autres termes, le droit à l'égalité n'implique pas celui d'être placé en toute circonstance sous le même régime que celui applicable à telle ou telle personne. Il est donc possible de traiter différemment les demandes déposées par la SGA de celles d'autres requérants, dans la mesure où la société précitée fournit préalablement une construction d'intérêt public ("abribus") conformément à la convention conclue avec l'intimée. La municipalité a d'ailleurs exposé que la SGA n'avait pas obtenu de faveurs particulières lorsqu'elle avait sollicité de nouvelles autorisations indépendamment de celles directement en relation avec l'installation d'"abribus"". On ne peut dans ces conditions reprocher à l'autorité municipale de faire des différences de traitement non justifiées par des éléments de fait. Il résulte en outre du dossier que la SGA et d'autres requérants se sont également vus refuser, notamment au printemps 1997 et en automne 1998, des autorisations d'affichages projetés à l'av. Aloys-Fauquez (cf. lettre du Chef de l'Office des enseignes à la société Ofex du 6 mai 1997 refusant la pose d'un panneau R 200 à l'av. Aloys-Fauquez 34; lettres du Chef de l'office précité à la SGA du 27 octobre 1998 refusant la pose d'un panneau R 12 à l'av. Aloys-Fauquez 107 et celle d'un panneau R 12 au ch. de la Forêt 2/av. Aloys-Fauquez ). Les griefs de la recourante ne sauraient dans ces conditions être retenus.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 26 novembre 1998 est maintenue.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Plakanda AWI AG, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 décembre 1999/gz
La présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.