CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 10 juin 1999
sur le recours interjeté par A.________ , ainsi que la société EMS B.________ SA , tous deux domiciliés à Y.________, représentés par Me Jean-Noël Jaton, avocat à Lausanne
contre
la décision du 19 octobre 1998 du Département de la santé et de l'action sociale concernant le non-renouvellement d'une autorisation d'exploiter l'EMS B.________ à Y.________ et à la fermeture définitive de cet établissement (GE 98/0158)
et
sur le recours interjeté par A.________, domicilié à Y.________, représentés par Me Jean-Noël Jaton, avocat à Lausanne
contre
la décision du 22 octobre 1998 du Département de la santé et de l'action sociale rejetant sa demande d'autorisation d'exploiter l'EMS C., à Z. ( GE 98/0159).
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Claude Maire et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 29 mars 1983, l'ancien Département de l'intérieur et de la santé publique (actuellement Département de la santé et de l'action sociale, ci-après le département) a délivré aux époux A.________ l'autorisation d'exploiter l'établissement médico-social, EMS "B.", sis à Y. (ci-après : l'établissement ou l'EMS). Selon dite décision, l'autorisation d'exploiter a été octroyée pour la période allant du 1er avril 1983 au 31 mars 1993 et l'EMS, de la catégorie "psychogériatrique" et dont le médecin responsable est désigné en la personne du Dr D.________ à ********, s'est vu attribuer un nombre de lits total de 23 lits "C".
B. Les époux A.________ ont étudié un projet de transformation et d'agrandissement de l'établissement pour porter la capacité de celui-ci de 23 à 56 lits. Après s'être heurtés aux réticences exprimées par les responsables du Service de la santé publique (ci-après : le service), ils ont adressé, le 12 novembre 1986, au département, une lettre expliquant les raisons de leur souhait de réaliser un tel projet, les travaux étant selon eux nécessaires en particulier pour remédier aux défauts des constructions existantes au vu de l'absence, dans l'établissement, d'un système de détection contre l'incendie, d'un système d'appel (sonnette) et d'ascenseur, les locaux communs étant de surcroît trop petits et les services d'exploitation sous équipés. Selon les époux A., l'EMS, voué en l'état à être de plus en plus dévalué et déprécié par rapport aux nouveaux EMS qui se réalisent, ne peut que difficilement offrir des prestations "dignes d'un EMS". En outre, les époux relèvent dans ce courrier que malgré son éloignement (alors que d'autres EMS sont tout aussi isolés), l'établissement se trouve dans un cadre agréable et plaisant pour une certaine catégorie de gens et qu'enfin une augmentation des lits s'avère indispensable, la capacité d'hébergement, même excessive, permettant une meilleure exploitation par une diminution des charges et par une amélioration des prestations. Les époux A. ont précisé être disposés à diminuer le nombre de lits projetés de 56 à 46 dans l'idée de trouver un compromis.
C. Au mois de mai 1988, A.________ a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation du projet de transformation et d'agrandissement de l'EMS. Les différentes autorités cantonales concernées se sont déterminées sur le projet et le département a délivré une autorisation spéciale, le 12 novembre 1988. Cependant, par lettre du 29 juin 1988, le service a refusé d'inscrire le projet et son coût dans le cadre du budget de la convention vaudoise d'hospitalisation. Il a alors été proposé au constructeur d'envisager deux possibilités différentes consistant soit en la réalisation d'un autre projet architectural plus compact sur le terrain existant, soit en la recherche d'une autre possibilité d'implantation dans la zone sanitaire en collaboration avec la "FOTROTEMS".
D. Le 2 juillet 1990, Mme A.________ a écrit au service pour l'informer que ne travaillant plus à l'EMS B.________ depuis le 1er janvier 1990, elle souhaite ne plus être inscrite comme bénéficiaire de l'autorisation d'exploiter délivrée en 1983.
E. Suite à une visite à l'EMS effectuée le 29 février 1991 par le Service des assurances sociales et de l'hospitalisation (SASH), un rapport a été établi le 29 avril 1991, relevant divers points positifs relatifs à l'animation et à la bonne ambiance qui semble régner dans la maison, donnant l'impression d'un aspect familial. Divers points négatifs, essentiellement d'ordre architectural et structurel, sont également énumérés dans ce rapport, tels que l'éloignement de l'EMS des centres de la vie courante, la dispersion des bâtiments abritant les logements, l'absence d'ascenseur et les nombreuses marches d'escalier, la mauvaise disposition des lieux dans la maison principale, le manque de locaux utilitaires, notamment pour les appareils médicaux et les moyens auxiliaires, la surface réduite de certaines chambres et l'absence d'une salle de soins. Ce rapport mentionne encore un point à améliorer, relatif à la prévention et la défense contre l'incendie, au sujet duquel la visite d'un inspecteur de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie s'avère d'une nécessité absolue, dans l'état actuel de la situation. En conclusion, le rapport mentionne le fait que si le projet de nouvelle construction envisagé peut résoudre évidemment toutes les lacunes susmentionnées, il s'avère que malheureusement, dans la situation présente, l'établissement ne répond plus aux normes exigées en matière de police sanitaire et d'hébergement médico-social, bien qu'un bon travail soit effectué par le personnel. Le service a clos ce rapport en s'engageant à réfléchir d'une façon approfondie sur l'avenir de l'établissement.
F. Par courrier du 16 juin 1992 adressé à M. A., le service lui a rappelé l'échéance, au 31 mars 1993, de son autorisation d'exploiter et l'a informé qu'au vu des nombreuses carences architecturales de l'établissement, rappelées dans le compte-rendu de la "Coordination interservice des visites en établissement médico-sociaux" (ci-après : CIVEMS) du 29 avril 1991 et non contestées, il ne paraît pas possible d'envisager le renouvellement de l'autorisation, de sorte que l'établissement devra être démobilisé. Le service a par ailleurs émis le souhait de permettre à l'équipe soignante, dont les qualités ne sont pas en cause, de poursuivre son activité dans des locaux adaptés, eu égard à divers projets à l'étude dans la zone sanitaire IV. M. A. a été invité à prendre contact avec les personnes compétentes pour examiner la possibilité de reprendre un des projets planifiés dans la zone ou alors de proposer un projet personnel d'établissement qui pourrait trouver place dans des locaux existants nécessitant peu de transformations (moins d'un million de francs).
M. A.________ a répondu au courrier précité le 26 juin 1992, en demandant le renouvellement de son autorisation pour avoir le temps de trouver une solution satisfaisante à la demande qui lui était faite.
Par lettre du 8 juillet 1992, le service a informé M. A.________ du fait que l'autorisation d'exploiter ne saurait être renouvelée pour une nouvelle période de 10 ans, mais que celle-ci pourrait être prolongée - pour une durée aussi limitée que possible - pour lui permettre de présenter un projet réaliste de nouveaux locaux dans lesquels l'équipe actuelle pourrait poursuivre son activité.
G. Par décisions du 15 juin 1992 et 15 février 1993, le département a reconnu l'EMS d'intérêt public pour les périodes allant du 1er janvier 1992 au 31 mars 1993, puis jusqu'au 31 décembre 1993. Les motifs de la seconde décision précisent cependant qu'au vu de l'inadaptation du bâtiment à une mission psychogériatrique, le département étudie la possibilité d'un changement de mission du site le 31 décembre 1993 et qu'afin de préserver la situation des pensionnaires et de pouvoir bénéficier jusqu'à cette date des subventions de l'Etat, l'établissement doit être reconnu d'intérêt public. Selon une troisième décision du 21 janvier 1994, l'établissement a encore été reconnu d'intérêt public jusqu'au 31 décembre 1994 afin de préserver d'ici là la situation des pensionnaires pouvant bénéficier des subventions de l'Etat, le département ne pouvant faire des propositions pour un changement de mission qu'au cours de l'année 1994.
H. En date du 19 mai 1994, l'EMS B.________ a présenté au service un nouveau projet d'EMS sur la commune de Z.________ dont la réalisation permettrait à l'équipe actuelle de continuer son activité. Le 15 juin 1994, le service a répondu que le Conseil d'Etat a décidé, le 13 août 1993, de suspendre les investissements dans les établissements médico-sociaux, à l'exception de quelques projets urgents. Une étude étant en cours pour mieux apprécier les questions d'investissement prioritaires et les perspectives à plus long terme des différents établissements, l'étude du projet de M. A.________ a été suspendue.
Le 17 mai 1995, le service a informé l'EMS B.________ du refus du nouveau projet, parce qu'il implique une augmentation trop importante du nombre de lits, un transfert de l'établissement ne pouvant s'envisager que dans la limite de l'autorisation actuellement accordée, et, en outre, parce que les plans du projet ne répondent pas aux exigences de rationalité et d'économie (la surface par lit étant trop importante) et enfin parce qu'un autre établissement est déjà implanté à Z.________. Il a donc été proposé d'attendre que le nouveau programme d'investissement soit établi avant d'entreprendre toute nouvelle démarche qui doit, dès la conception du programme, intégrer les données et les exigences du service.
Le 12 juin 1995, l'Association vaudoise des établissements médico-sociaux (ci-après l'AVDEMS) est intervenue auprès du service pour soutenir le projet présenté par l'EMS. L'association a relevé le fait que l'augmentation du nombre de lits correspond aux besoins non couverts de la zone IV et que sa localisation à Z.________ ne constitue pas un obstacle car l'EMS existant (C.________) relève de la mission de gériatrie somatique, de même que l'association a relevé que le projet répond aux exigences de rationalité d'économie requise dans ce domaine.
I. Un nouveau rapport d'inspection de l'établissement a été établi le 29 août 1995 par la CIVEMS. Il relève des points positifs, dont les activités rémunérées de certains résidents, les efforts entrepris en faveur de la rééducation des pensionnaires souffrant d'incontinence, de même que l'encadrement du personnel et l'encouragement de celui-ci à la formation. Quant aux points à améliorer, liés à la qualité architecturale des lieux ainsi qu'à la prise en charge des pensionnaires, il s'agit des inconvénients déjà relevés en 1991, à savoir le manque de place, l'étroitesse et l'encombrement des pièces et des couloirs, les différences de niveaux, l'absence d'un système de détection du feu, d'un système d'appel (sonnettes) et d'un ascenseur, de même que l'exiguïté des chambres et des locaux communs et la disposition des locaux et des bâtiments. Quant aux griefs liés à la prise en charge des pensionnaires, le rapport mentionne l'abus des sondes vésicales, plus de la moitié des résidents incontinents en portant lorsqu'aucune rééducation n'est possible.
J. Par courrier du 22 octobre 1996, A.________ est intervenu directement auprès du Conseiller d'Etat en charge du département pour lui faire part des difficultés auxquelles il est confronté dans la gestion de l'établissement et des refus opposés aux différents projets étudiés en vue de remédier aux insuffisances architecturales de l'établissement. Le Conseiller d'Etat a répondu, le 26 février 1997, que l'avenir de l'établissement devra être étudié dans le cadre du projet EMS 2000 conduit par l'AVDEMS dans le cadre des démarches d'économie et de modernisation de l'Etat.
Dans l'intervalle, une nouvelle autorisation d'exploiter a été délivrée à A., le 20 novembre 1996, pour une période allant du 1er novembre 1996 au 31 décembre 1997. Cette autorisation d'exploiter a désigné l'EMS B. comme un établissement médico-social, avec une mission de psychogériatrie. L'autorisation a pour titulaire la société EMS B.________ SA, le responsable d'exploitation étant M. A.________. Le nombre de lits autorisés est de 23 lits de la catégorie C pour lesquels le personnel minimum exigé est de 1,0 poste d'infirmière en soins généraux par jour (x 1,7 personne) et de 1,0 poste d'infirmière-assistante par jour (x 1,7 personne).
K. Le 19 août 1993, l'Etablissement cantonal d'assurance (ci-après l'ECA) a fait procéder à une visite générale des bâtiments de l'EMS, à l'issue de laquelle M. A.________ a été invité à prendre deux mesures urgentes, d'ici au 31 octobre 1993, consistant, d'une part, en la pose d'extincteurs dans la cuisine à l'entrée du bâtiment 1 (ECA 210) et, d'autre part, en la fermeture du local à citerne du bâtiment 3 (no ECA 304).
Par courrier du 22 août 1995, le service a demandé expressément à l'ECA de faire un nouveau contrôle de la situation au regard des risques d'incendie, en indiquant que les bâtiments en question ne paraissent pas avoir d'avenir à moyen ou long terme pour l'hébergement de malades chroniques, de sorte qu'il doit être tenu compte de cette précarité dans les éventuelles demandes de mesures de sécurité, notamment en matière d'investissements, ceux-ci étant à la charge de l'Etat.
Le 11 octobre 1995, l'ECA a adressé un rapport à l'EMS B.________, dressant un inventaire des mesures de prévention existantes et préconisant vingt mesures urgentes absolument indispensables, celles-ci devant être réalisées dans un délai de trois mois échéant le 31 janvier 1996.
Par courrier du 28 mai 1996 à l'établissement, l'ECA a pris acte du fait que quatre mesures de prévention ont été réalisées, tout en rappelant que les autres mesures doivent être exécutées pour une échéance, fixée au 31 octobre 1998.
L. Le 25 avril 1997, l'EMS a adressé au service une lettre concernant le rapport d'inspection "CIVEMS" du 29 août 1995. Selon ce courrier, tout a été entrepris pour corriger les points négatifs relevés dans ce rapport, le nombre du personnel diplômé étant assuré et répondant ainsi aux exigences du service, de même que l'encadrement du personnel et la formation continue à l'intérieur (engagement d'une infirmière enseignante) et à l'extérieur (inscription à des cours), une animatrice ayant été engagée et les dossiers médicaux et de soins infirmiers ayant été complétés pour assurer une prise en charge optimale.
Le service a répondu, de même qu'il a transmis une demande de visite à la CIVEMS pour examen, relevant de plus que la dotation en personnel est légèrement inférieure aux exigences durant l'autorisation d'exploiter en ce qui concerne les infirmières assistantes.
A la suite d'une visite effectuée le 3 juillet 1997, la CIVEMS a établi, le 10 septembre 1997, un rapport mettant en exergue divers points positifs (l'intimité dans les chambres, la tenue des dossiers individuels, la formation interne du personnel, l'animation, la vie spirituelle, l'alimentation), les points à améliorer (l'organisation des repas, les soins dentaires, l'animation, la désignation des résidents et des membres du personnel par le prénom, le respect de la personne et de son intimité, la propreté des lits, la liaison entre les trois maisons, la tenue de dossiers individuels et les critères d'admission). En conclusion, le rapport relève que l'architecture et la disposition des trois maisons composant l'établissement ainsi que le délabrement de certaines parties des locaux et les graves lacunes liées aux mesures de prévention en cas d'incendie sont des motifs cumulés qui rendent l'accueil des résidents dangereux, sans aucune sécurité et sans confort de vie. Quant à la prise en charge, elle est compromise par la précarité de la situation, le manque de sécurité et de confort les plus élémentaires. La CIVEMS a enfin annoncé que la situation de l'EMS serait soumise au chef du Service de la santé publique afin qu'il prenne des mesures touchant à l'autorisation d'exploiter.
Par lettre du 17 septembre 1997, A.________ a contesté ce rapport d'inspection, de même que cinq membres du personnel soignant de l'établissement, qui ont adressé, le 19 septembre 1997, une réponse circonstanciée aux critiques formulée dans le rapport de visite susmentionné.
Le service a répondu le 26 septembre 1997 à l'intervention du personnel soignant ainsi qu'à celle de l'exploitant en contestant pour l'essentiel les objections formulées à l'encontre du rapport de visite du 10 septembre 1997.
M. Parallèlement, le 2 octobre 1997, M. A., intéressé à exploiter l'EMS C., à Z., - pour la vente duquel deux curateurs ont été nommés suite au départ à l'étranger de son propriétaire en 1997 -, a fait une offre ferme et définitive auprès de la E., créancière hypothécaire, pour la reprise de cet EMS au prix de 4'900'001 francs, ce qui a été accepté par la banque (voir la pièce no 7 du recourant).
Le projet de "vente à terme et droit d'emption" établi le 4 novembre 1997 par Maître Jean-Paul Dubois, notaire à Nyon, a été approuvé tant par la Justice de Paix du cercle de Begnins, dans sa séance extraordinaire du 4 décembre 1997, que par la Chambre des tutelles du Tribunal cantonal, par décision du 8 janvier 1998.
N. En date du 30 septembre 1997, le chef du département a informé A.________ de l'ouverture d'une procédure en retrait de l'autorisation d'exploiter, en lui fixant un délai au 14 octobre 1997, - prolongé au 14 novembre 1997 -, pour se déterminer sur les griefs émis à son encontre.
Par mémoire déposé le 13 novembre 1997 auquel ont été jointes diverses pièces, A.________ a répondu de manière détaillée aux différentes critiques formulées à l'encontre de l'établissement. Ainsi, au sujet des soins dentaires, il a été précisé que l'établissement prend les rendez-vous nécessaires et que les patients sont accompagnés au cabinet dentaire, de nombreuses notes d'honoraires et devis annexés au mémoire attestant la qualité des prestations de l'établissement dans ce domaine (voir la pièce no 22). Il est également fait état des avis favorables exprimés par les différents intervenants, satisfaits de leur collaboration avec l'EMS, dont le Secteur psychiatrique ouest du canton de Vaud, l'Hôpital de zone de Nyon et le Service social de ce dernier, le Service social du département universitaire de psychiatrie adulte, de même que F., assistante pastorale qui effectue régulièrement des visites et des célébrations depuis plus de dix ans, le médecin responsable G. ainsi que le médecin remplaçant H.________, ces derniers relevant la bonne ambiance régnant dans l'EMS, les soins y étant apportés avec respect, amour et patience, de même que l'absence de plainte des familles, de maltraitance et d'impolitesse (voir les pièces nos 27 à 30). Le mémoire comporte en outre un résumé des avis, des témoignages et remerciements - donnés spontanément ou sur demande - de résidants ou de parents, qui ont été produits au service avec le dépôt du mémoire (voir en particulier les pièces nos 23, 24, 32 à 35, 37, 40 et 41).
O. Le 9 décembre 1997, le service a adressé une lettre à la Municipalité de Z.________ par laquelle il a signalé que le projet de transférer l'établissement à Z.________ doit être examiné par l'AVDEMS, celle-ci devant fournir une information appropriée sur les critères applicables dans le cadre "EMS 2000".
P. Le 24 février 1998, M. A.________ a conclu un contrat de vente à terme et droit d'emption portant sur l'EMS C., à Z., par-devant Maître Jean-Paul Dubois, notaire. Cet acte prévoit notamment que la vente est subordonnée à la condition que M. A.________ obtienne du Département de l'intérieur et de la santé publique l'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ et qu'elle sera caduque s'il n'obtient pas l'autorisation définitive d'ici au 30 mai 1998. L'acte de vente à terme et droit d'emption a été prorogé de deux mois à deux reprises, les 29 mai et 22 juillet 1998, pour les échéances respectives des 31 juillet et 30 septembre 1998.
Répondant à la requête de M. A.________ du 26 février 1998 d'être mis au bénéfice d'une autorisation d'exploiter l'EMS C.________ à Z., puis au courrier du 1er avril 1998, adressés par M. A. au service, ce dernier a répondu, par courriers des 4 et 30 mars, puis du 7 avril 1998, ne pas être en mesure de se déterminer avant de connaître les résultats de la vérification des comptes de l'EMS B.________ par le Contrôle cantonal des finances ainsi que de la position du Conseil d'Etat à son égard.
Q. Dans sa lettre adressée le 11 juin 1998 au secrétaire général de l'AVDEMS, M. A.________ a adressé le dernier devis complémentaire pour l'installation d'un système de "sécurité incendie" dans l'établissement B.________. Dans cette correspondance, il est précisé que l'établissement est prêt à commencer les travaux le plus rapidement possible si le service se prononce sur l'avenir de l'établissement. L'AVDEMS a répondu, le 3 juillet 1998, que la proposition du 11 juin est insuffisante par rapport au risque encouru par le personnel de l'établissement. Un ultime délai au 15 août 1998 a été imparti à l'établissement pour garantir la sécurité des usagers, une délégation du comité de l'association devant effectuer une visite de l'établissement pour faire le point à ce sujet, une procédure d'expulsion étant envisagée selon l'issue de cette dernière investigation.
R. Agissant sur mandat du Conseil d'Etat du 4 juin 1997, le contrôle cantonal des finances a procédé à la révision des comptes de l'EMS pour les exercices 1992 à 1996. Un document intitulé "annexe au rapport adressé au Conseil d'Etat dans le cadre du mandat spécial concernant le contrôle des établissements médico-sociaux d'intérêt public" fait état du fait que les revenus du directeur seraient supérieurs à ceux préconisés par l'AVDEMS, que le loyer facturé par M. A., propriétaire des lieux, à la société EMS B. SA serait disproportionné, que d'importantes provisions effectuées pour des travaux de rénovation et pour l'achat de lits n'auraient pas été utilisées et qu'elles auraient dû être dissoutes et, enfin, que l'établissement dispose de liquidités pour un montant de 1'700'000 francs représentant les subventions non utilisées.
S. Le 12 août 1998, le chef du département a informé M. A.________ qu'un retrait de son autorisation d'exploiter l'EMS B.________ a été envisagé, un délai au 31 août 1998 lui étant accordé pour se déterminer.
M. A.________ a répondu, le 23 août 1998, que le département ne tient pas compte du témoignage de satisfaction générale exprimé par les intervenants et les familles des résidents et qu'en outre, alors que les critiques principales résultent du caractère des locaux, l'ensemble des démarches effectuées par M. A.________ pour remédier à cette situation (projet de transformation et transfert de l'établissement dans une nouvelle construction) s'est toujours heurté à des refus du département.
Le chef du département a confirmé, le 9 septembre 1998, son intention de retirer l'autorisation d'exploiter l'EMS, ce à quoi M. A.________ a répondu, le 14 septembre 1998, qu'il se réserve de contester cette décision, demandant au département qu'une décision formelle refusant l'autorisation du transfert de l'établissement à Z.________ lui soit notifiée. Puis, par courrier du 8 octobre 1998, M. A.________ a encore écrit au département pour demander si les travaux visant à installer un système de détection du feu doivent être engagés compte tenu des décisions à prendre sur l'avenir de l'établissement.
T. Par décision du 19 octobre 1998, le chef du département a refusé le renouvellement de l'autorisation d'exploiter l'EMS B.________ et a ordonné la fermeture définitive de cet établissement, au motif que l'absence de politique d'admission, de dossiers individuels cohérents et de projets de soins, de même que l'état dégradé et inadéquat des bâtiments a imposé aux résidents des conditions de vie indignes et inacceptables, notamment en raison de mesures de contention et de privation de liberté qui sont des atteintes à leurs droits fondamentaux, et que de plus, M. A.________ a exposé ses résidents à des dangers graves en n'entretenant pas son bâtiment alors que, par ailleurs, il a capitalisé des montants importants en vue de la construction ou de l'achat d'un autre EMS. Cette décision mentionne en outre le fait que M. A.________ a prélevé des salaires élevés, que le loyer que lui verse la société anonyme exploitante est disproportionné, que l'établissement dispose de très importantes liquidités, que les prestations en nature dont bénéficie M. A.________ ainsi son utilisation des biens de l'EMS à des fins privées n'ont pas été comptabilisées et surtout que, depuis cinq ans, aucun investissement n'a été effectué.
Une lettre du 21 octobre 1998 a en outre été adressée à M. A.________ pour préciser que les travaux demandés par l'ECA ne revêtent pas le caractère de nécessité dans l'hypothèse où la décision du 19 octobre 1998 n'est pas contestée, mais qu'en revanche, si la décision est contestée et que l'exploitation puisse se poursuivre dans le cadre d'un effet suspensif, l'exploitant sera tenu d'assurer la sécurité des résidents et les travaux requis devront être effectués.
U. Par décision du 22 octobre 1998, le chef du département a refusé à M. A.________ sa demande d'autorisation d'exploiter l'EMS C., à Z., pour le motif qu'au vu de la décision de retrait de l'autorisation d'exploiter l'EMS B., il n'est pas possible de délivrer simultanément l'autorisation d'exploiter un autre EMS et qu'en raison des faits relevés dans la décision du 19 octobre 1998, M. A. ne bénéficie plus de la bonne réputation exigée du titulaire de l'autorisation ou du responsable de l'exploitation.
V. Par mémoire du 9 novembre 1998, M. A.________ et la Société EMS B.________ SA ont recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision du département du 19 octobre 1998, concluant, avec dépens, à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que le renouvellement de l'autorisation d'exploiter l'EMS B.________ à Y.________ est accordé à EMS B.________ SA pour une durée minimale de cinq ans et, d'autre part, que la décision de fermeture définitive de dit établissement soit annulée. A l'appui de leur mémoire, les recourants soutiennent qu'à l'exception de ceux touchant à l'architecture et aux mesures de protection contre l'incendie, les griefs qui leur sont faits sont totalement infondés et que l'autorité intimée a commis un abus manifeste du pouvoir d'appréciation que lui confère la loi, les décisions prises par celle-ci étant totalement disproportionnées et contraires aux exigences posées par le principe de la bonne foi.
M. A.________ et la Société EMS B.________ SA ont effectué en temps utile le dépôt de garantie requis, par 2'500 francs.
L'effet suspensif a été provisoirement accordé au recours le 11 novembre 1998 et, dans ses déterminations du 30 novembre 1998, le chef du département s'est opposé à l'octroi de l'effet suspensif.
Par décision du 3 décembre 1998, le magistrat instructeur a levé l'effet suspensif, essentiellement en raison du fait que des mesures de protection contre l'incendie ordonnées par l'ECA n'ont pas encore été prises.
Dans sa réponse du 17 décembre 1998, le département a conclu au rejet du recours.
M. A.________ et la Société EMS B.________ SA se sont pourvus contre la décision précitée, par mémoire de recours incident du 17 décembre 1998 adressé à la section des recours du Tribunal administratif. Une lettre de l'entreprise I.________ à ******** a été jointe au recours, selon laquelle les travaux de détection incendie ont débuté le 5 novembre 1998 et se poursuivent, en collaboration avec la maison J.________.
Par arrêt incident du 21 janvier 1999, la section des recours du Tribunal administratif a admis le recours incident, en maintenant l'effet suspensif au recours en ce qui concerne l'ordre de fermeture de l'établissement et en disposant que l'autorisation de poursuivre l'exploitation pendant la durée de la procédure au fond est accordée à titre de mesure provisionnelle.
W. Par mémoire du 16 novembre 1998, M. A.________ s'est également pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision du département du 22 octobre 1998 concluant, avec dépens, à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que l'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ à Z.________ est accordée à A.. A l'appui du recours, M. A. soutient qu'il remplit toutes les exigences posées par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (art. 147 et 148 LSP; RSV 5.1.) et ses règlements d'application pour exploiter un établissement sanitaire. Il invoque une violation de son droit d'être entendu, une appréciation erronée et partiale de la situation de fait réelle, un excès et/ou un abus du pouvoir d'appréciation et, partant, le caractère arbitraire de la décision attaquée, de même qu'une violation du principe de la proportionnalité.
M. A.________ a effectué en temps utile le dépôt de garantie requis, par 2'500 francs.
Dans sa réponse du 11 janvier 1999, le département a conclu au rejet du recours.
X. Le Tribunal administratif a tenu audience, le 19 avril 1999, à Y., dans une salle de l'EMS B., en présence de M. A.________, assisté de son conseil, et de M. François Golaz et Mmes Favre et Golley, représentant l'autorité intimée. Après avoir entendu les parties dans leurs explications, le tribunal a procédé à l'audition des témoins requis par le département, à savoir :
Mme K.________, 1955, infirmière gestionnaire, à ********, qui a déclaré être venue à plusieurs reprises dans l'établissement en 1995. Elle considère celui-ci comme vétuste, notamment s'agissant des escaliers et des chambres par trop petites. Selon elle, l'EMS se trouve en autarcie et n'a que peu d'ouverture sur l'extérieur, notamment s'agissant de la formation du personnel. Quant à l'aspect lié à la sécurité, il y a des risques dus à l'architecture, voire des risques pour la santé. Elle a enfin rappelé que de nombreuses mises en garde ont été faites par l'AVDEMS;
Mme L., 1952, à ********, architecte, secrétaire de la commission de restructuration, laquelle a relevé les problèmes liés à l'accessibilité, nulle selon elle, de même que l'absence d'adéquation des trois bâtiments pour recevoir des personnes âgées. Elle a en outre précisé que le montant de 117'000 francs correspond à la redevance versée à M. A. et que la commission a de suite souhaité la disparition de cet EMS;
M. M., 1968, à ********, comptable, inspecteur cantonal des finances, témoignant au bénéfice de l'autorisation ad hoc émanant du chef du Service de la justice qu'il a produite en audience, qui a déclaré que la comptabilité est en ordre depuis 1996, sous réserve de quelques erreurs qui ont pu être rectifiées et que M. A., propriétaire des lieux, loue les locaux à la société depuis 1989, qu'il n'a pas utilisé les subventions allouées durant cinq ans, et, se référant à la pièce littérale no 18 des recourants, que tant le loyer fixé en 1996 que le salaire que M. A.________ s'est attribué, allant de 270'000 fr. en 1992 à 434'000 fr. en 1995, dépassent les recommandations respectives du département et de l'AVDEMS;
M. N., 1948, à ********, secrétaire général de l'AVDEMS, lequel a rappelé que l'association peut prononcer jusqu'à l'exclusion d'un membre et que des visites sont organisées. Il a en outre déclaré être venu à l'EMS en août 1998 avec Mme K., à la suite de quoi des problèmes de sécurité et d'adéquation ont été discutés avec M. A., qui a démissionné en octobre 1998. Il a ajouté qu'à son avis, le dossier de M. A. a été très mal traité depuis dix ans et qu'il ne se prononcera pas sur la capacité de M. A.________ à diriger un EMS.
Puis, les témoins proposés par les recourants ont été entendus par le tribunal, à savoir :
M. O., 1935, pasteur, à ********, venant une fois par mois à l'EMS, lequel a relevé les qualités de M. A., tant au niveau des soins que de l'administration, de même que les efforts qu'il a accomplis, alors que l'attitude du Service de la santé publique a été décourageante et ambiguë. Selon lui, la formation du personnel est limitée, mais cela fonctionne et l'accueil est chaleureux;
M. P., 1949, directeur de l'EMS Q., à ********, membre de l'AVDEMS, qui a expliqué avoir d'abord été formé par M. A., puis avoir été son associé, collègue et ami avant de prendre la direction de son propre EMS. Il a ajouté qu'il l'a remplacé quelques fois et, selon lui, M. A. a les compétences nécessaires, même plus;
Mme R., 1929, à ********, infirmière, anciennement directrice d'un EMS, laquelle a exposé qu'elle a parfois remplacé M. A., dont elle pense qu'il est honnête, fiable, à l'écoute, consciencieux et dévoué. A son avis, la prise en charge des résidents est de très bonne qualité, les conditions de vie très chaleureuses et les dossiers en ordre, de même qu'il n'y a pas eu de doléances de la part des résidents;
M. S.________, 1954, médecin, à ********, qui a déclaré qu'il vient une fois et demi par mois à l'EMS, en qualité de médecin-psychiatre, et qu'il suit actuellement un patient schizo-paranoïde chronique. Il n'a pas décelé de marques de maltraitance, ni d'impolitesse du personnel et considère que les conditions de vie ne sont pas du tout indignes;
M. T., 1951, à ********, aumônier et animateur spirituel officiant dans neuf homes, selon lequel chaque EMS est différent des autres. Il a précisé qu'il se rend à l'EMS B. une fois toutes les trois semaines pour y discuter avec les patients, qu'il n'a pas reçu de plaintes et que, selon lui, les gens y sont biens traités, le lieu de vie leur permettant d'exprimer leur personnalité. Il a de plus relevé qu'il y a des doléances comme partout et que l'animation non spirituelle consiste en des sorties en bus, des jeux, notamment de cartes, etc., pour qui le veut. Selon lui, M. A.________ gère bien son établissement;
Mme U., 1954, à ********, infirmière-enseignante à 60 pour-cent, dont 25 pour-cent à l'EMS B. où elle dispense des cours et prodigue des soins. Elle a exposé qu'elle a toujours pu travailler à l'EMS selon son éthique, que les dossiers sont conformes aux directives de l'ASI, ceux-ci comportant un cahier journalier et un fichier personnel médical. Quant à M. A., elle le considère comme un homme compétent, disponible et humain. Selon Mme U., il arrive qu'il n'y ait pas de personnel formé durant certains week-ends et, selon la réglementation actuelle, l'EMS devrait compter 3,4 postes qualifiés à plein-temps, alors qu'il y a Mme T.________ et M. A.________ à 100 pour-cent et Mme U.________ à 25 pour-cent;
Mme V., 1963, à ********, infirmière-assistante, a travaillé à l'EMS du 1er février 1997 à fin avril 1998. Selon elle, il s'agit d'un lieu de vie de qualité comparé au domicile, lieu où les directives ASI et le plan des soins infirmiers (PSI) sont appliqués et où il y a un bon accueil des patients. Quant à M. A., à l'écoute du personnel et disponible, il est apte à diriger et à soigner;
Mme W.________, 1926, ********, retraitée, tutrice de Mme ******** née en 1914, souffrant de troubles mentaux, d'abord internée à Cery, puis résidente à l'EMS depuis 6 ans. Selon elle, sa pupille est très bien entourée et elle a en particulier bénéficié d'un traitement dentaire, il y a deux ans. Elle a ajouté qu'il n'y a pas eu de plaintes pas plus qu'il n'y a de dangers ou de conditions de vie indignes. Elle ne comprend pas que l'on puisse fermer un tel EMS.
Le tribunal a ensuite procédé à une vision locale de l'EMS, lors de laquelle il a été constaté que l'EMS se trouve sur un terrain pentu et qu'il est constitué de trois bâtiments distincts, dont un bâtiment principal où les repas sont servis et où se trouve le personnel soignant. Ces bâtiments, tous dépourvus d'ascenseurs, sont reliés entre eux par des escaliers extérieurs. Le tribunal a également constaté que certaines mesures de prévention contre l'incendie ont été prises. Les parties ont encore été entendues dans leurs explications. M. A.________ a déclaré qu'une animatrice occupe un poste à 70 pour-cent depuis le congé-maternité de la titulaire, qu'il n'a plus reçu de subsides depuis le mois d'octobre 1998 et que la situation de l'EMS est aggravée en raison du conflit existant, dans la facturation, entre les caisses-maladies et l'Etat. En conclusion, M. A.________ a rappelé qu'il veut avoir du temps pour déplacer l'équipe à un autre endroit et fermer l'EMS B.. De son côté, M. Golaz a précisé qu'il s'agit d'une aide-animatrice engagée à 70 pour-cent, de même qu'il a exposé qu'il y a lieu de considérer que le temps de travail de M. A. est réparti à raison de 40 pour-cent pour les soins infirmiers et à raison de 60 pour-cent pour les tâches de direction. En conclusion, M. Golaz a rappelé que les décisions attaquées sont justifiées, le service de la santé publique considérant que M. A.________ ne peut pas diriger un EMS pour les motifs invoqués en procédure, donc en particulier ceux liés à l'architecture, au manque de personnel, aux vices entachant l'organisation de l'établissement et des soins - dont la tenue des dossiers des résidents -, aux problèmes de sécurité, à l'absence de politique d'admission et à la réputation de M. A.________. A l'issue de l'audience, le président du tribunal a ordonné la clôture de l'instruction, informant les parties que l'arrêt à intervenir leur sera notifié par écrit.
Y. Lors de la délibération du tribunal, la jonction des causes GE 98/0158 et GE 98/0159 a été décidée, de sorte qu'un seul arrêt est rendu.
Considérant en droit:
Déposés en temps utile et selon les formes prévues par l'art. 31 LJPA par le titulaire des autorisations respectivement retirée et refusée et le responsable de l'exploitation de l'EMS B.________, les recours sont recevables à la forme.
a) Le présent litige s'inscrit dans le cadre de la liberté du commerce et de l'industrie garantie par l'art. 31 Cst. Cette garantie constitutionnelle protège toute activité économique exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un gain ou d'un revenu, sous réserve de la législation fédérale, selon l'art. 31 al. 1 Cst., et les cantons peuvent aussi apporter, en vertu de l'art. 31 al. 2 Cst., des restrictions de police au droit d'exercer librement une activité économique. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêts public poursuivis (ATF du 2 septembre 1997, in RDAF 1998 I p.162, sp. p. 169, et les références citées).
b) L'autorisation d'exploiter un EMS est une autorisation de police qui, délivrée après un contrôle préventif destiné à s'assurer que l'activité exercée ne comporte pas de risques pour la santé publique, lève l'interdiction de principe prévue par la législation (sur tous ces points, voir Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, No 1371 et ss., plus spécialement No 1373; Gygi Verwaltungsrecht, 1986, p. 176). Une fois délivrée, une autorisation de police confère à son bénéficiaire un droit qui ne peut lui être enlevé que contre indemnité, ou alors pour des motifs de police, notamment en cas de non-respect des conditions posées (Knapp, op. cit. 1374; sur le problème général de la révocation des actes administratifs, voir ATF 115 Ib 155 et les références citées).
c) Les établissements sanitaires médico-sociaux de droit privé et l'exploitation de tels établissements sont régis par la loi sur la santé publique du 25 mai 1985 (LSP), la loi du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public, le règlement du 31 août 1954 sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud et le règlement du 26 mars 1986 sur les connaissances professionnelles des responsables de l'exploitation des établissements sanitaires de droit privé (RSV 5.1., 5.1. A, B et C). La LSP et les règlements précités fixent en particulier les conditions de l'octroi et du retrait d'une autorisation d'exploiter un établissement sanitaire de droit privé. Ainsi, l'art. 147 LSP est libellé comme suit :
"Le titulaire de l'autorisation ou le responsable de l'exploitation doit :
a) avoir l'exercice des droits civils;
b) jouir d'une bonne réputation;
c) ne pas avoir été condamné à raison d'infractions intentionnelles contraires à la probité ou à l'honneur dans les cinq ans précédant la demande d'autorisation;
d) ne pas être atteint d'une maladie dangereuse pour autrui;
e) n'être débiteur d'aucun acte de défaut de biens, provisoire ou définitif."
L'art. 148 LSP dispose ce qui suit :
"Le titulaire de l'autorisation ou le responsable de l'exploitation doit justifier de connaissances professionnelles reconnues suffisantes par le département.
Le département fixe les qualifications nécessaires après avoir pris l'avis des associations concernées."
Quant à l'art. 149 LSP, il a la teneur suivante :
"Le titulaire de l'autorisation ou le responsable de l'exploitation est tenu de diriger l'établissement personnellement et en fait. Le règlement fixe les modalités de remplacement."
L'art. 151 LSP prévoit les sanctions suivantes :
"Lorsque les conditions fixées ne sont pas observées, le département peut, en tout temps, restreindre le champ d'activité de l'établissement ou en ordonner la fermeture temporaire ou définitive."
L'art. 3 du règlement du 31 août 1954 sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud prévoit en outre que le département peut refuser l'autorisation d'exploiter un établissement sanitaire :
"a) aux mineurs non autorisés par la justice de paix;
b) aux personnes privées de leurs droits civiques et aux interdits;
c) aux condamnés pour délits de moeurs ou autre délit grave;
d) aux femmes vivant en ménage commun avec leur mari auquel des autorisations ne pourraient être accordées en vertu du présent article;
e) aux femmes mariées non séparées de biens qui n'ont pas été autorisées par leur mari ou par l'autorité judiciaire;
f) aux personnes se livrant à l'inconduite ou qui ne jouissent pas d'une bonne réputation;
g) aux personnes qui n'offrent pas les garanties nécessaires pour la tenue d'un établissement sanitaire ou qui ont dans leur ménage ou à leur service des personnes de mauvaise réputation ou condamnées pour délits de moeurs ou autre délit grave;
h) aux personnes atteintes de maladies transmissibles ou de maladies mentales;
i) aux personnes qui, par leur faute, sont débitrices d'actes de défaut de biens délivrés ensuite de faillite ou de poursuites demeurées infructueuses."
Enfin, l'art. 4 du règlement précité, prévoyant diverses conditions liées à l'exploitation de l'établissement, est libellé comme suit :
"Les départements intéressés examinent notamment
a) si les locaux conviennent au genre d'établissement projeté;
b) si les installations sont suffisantes;
c) si l'engagement du minimum de personnel qualifié et autorisé à pratiquer est prévu;
d) si, d'une manière générale, les exigences du présent règlement sont satisfaites;
e) si les exigences en matière de police du feu et de défense contre l'incendie sont réalisées."
Il est encore permis de mentionner que selon les art. 145 LSP et 6 al. 2 du règlement précité, toute construction, reconstruction, transformation importante ou agrandissement d'un établissement sanitaire doit faire l'objet d'une autorisation préalable du département.
d) Tout d'abord s'agissant de l'EMS B., le retrait de l'autorisation litigieux est fondé sur l'inobservation des conditions posées à sa délivrance en ce qui concerne le personnel infirmier, les effectifs minima imposés par le département n'étant pas respectés, de même que sur des griefs liés à la conception architecturale des lieux et enfin à différents problèmes d'ordre médical, administratif, de sécurité, voire même financier, M. A. s'étant octroyé des salaires et des loyers supérieurs à ceux préconisés par le département et l'AVDEMS et celui-ci n'ayant pas utilisé les subsides d'entretien, mettant par là-même la sécurité des résidents en péril. Le service fait également valoir le fait que M. A.________ consacre la majeure partie de son temps à la direction de l'établissement, qu'il n'est pas en mesure d'assumer les soins infirmiers en suffisance et qu'il n'existe en fait aucune politique d'admission. Pour le département, cette situation a engendré des conditions de vie indignes et inacceptables pour les résidents et doit conduire au refus du renouvellement de l'autorisation d'exploiter et à la fermeture définitive de l'EMS B., de même qu'au refus de l'autorisation d'exploiter un autre EMS, in casu celui dénommé C.. Les recourants contestent pour leur part tous les griefs soulevés, à l'exception de ceux touchant à l'architecture de l'EMS de Y.________, de sorte qu'au vu du traitement de leur dossier par l'autorité intimée, les décisions attaquées apparaissent non seulement arbitraires et disproportionnées, mais elles violent également le principe de la bonne foi.
e) Comme cela ressort des dispositions légales et réglementaires précitées, le département doit vérifier, avant de délivrer une autorisation, la réalisation d'un certain nombre de conditions liées non seulement à la personne du titulaire de l'autorisation ou du responsable de l'exploitation, mais également liées à l'exploitation de l'établissement. Ces dernières conditions concernent les locaux, - qui doivent convenir et suffire au genre d'établissement -, le personnel qualifié et autorisé à pratiquer, - qui doit être suffisant -, de même que les exigences en matière de police du feu et de défense contre l'incendie, - qui doivent être réalisées (voir l'art. 4 du règlement du 31 août 1954 sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud). L'instruction du dossier a permis de constater que ces trois conditions, liées à l'exploitation de l'EMS B.________, n'ont pas été respectées.
ea) Tout d'abord, l'inadéquation des lieux à l'exploitation d'un EMS de type psychogériatrique, du reste admise par les recourants, a été démontrée à satisfaction, en particulier lors de la vision locale effectuée par le tribunal de céans le 19 avril 1999. Il appert en effet que l'EMS B.________ se trouve sur un terrain pentu et qu'il est constitué de trois bâtiments distincts, dont un bâtiment principal où les repas sont servis et où se trouve le personnel soignant. Ces bâtiments, tous dépourvus d'ascenseurs, sont reliés entre eux par des escaliers extérieurs, ce qui rend l'accès des patients occupant les chambres des deux bâtiments accessoires au bâtiment principal difficile, voire impossible, selon leur état de santé. Quant aux patients logés dans le bâtiment principal, force est d'admettre que pour eux également, l'accès aux différents étages est peu aisé au vu de l'absence d'ascenseur.
eb) A ce qui précède s'ajoute le fait qu'il n'existait pas de système de protection contre l'incendie ni de système d'appel entre les bâtiments, ce permet de conclure que le bien-être, la santé, voire la vie des patients ont bel et bien été mis en danger. Il y a toutefois lieu d'admettre que les diverses mesures prises récemment par M. A.________, à la demande de l'ECA, ont quelque peu remédié à ces défauts, comme on le verra ci-après.
ec) S'agissant enfin du minimum de personnel qualifié et autorisé à pratiquer, des normes ont été fixées, s'agissant des EMS, d'entente avec l'AVDEMS, de manière à ce que la dotation assure la présence de personnel qualifié pendant les 12 heures de la journée, ce qui signifie qu'il faut une infirmière diplômée pendant 8h30, à quoi s'ajoute une infirmière-assistante pendant 3h30. En fonction de cette exigence, une grille de dotation a été établie qui fixe les effectifs en tenant compte de l'importance de l'établissement, c'est-à-dire du nombre de pensionnaires pouvant y être admis. A titre exemplatif, pour un établissement jusqu'à 20 lits, il faut ainsi que l'effectif des infirmiers diplômés soit au moins de 1,7 poste, et celui des infirmiers-assistants de 2,35. Dans le cas d'espèce, l'autorisation d'exploiter délivrée le 20 novembre 1996 a prévu un nombre de lits autorisés de 23 lits de la catégorie C pour lesquels le personnel minimum exigé est de 1,0 poste d'infirmière en soins généraux par jour (x 1,7 personne) et de 1,0 poste d'infirmière-assistante par jour (x 1,7 personne). L'instruction du dossier a permis d'établir qu'actuellement ces exigences ne sont pas satisfaites, dès lors que l'EMS ne compte, selon le témoin Mme U., aucun personnel qualifié durant certains week-ends, et qu'il compte, en temps ordinaire, selon les propres dires des recourants, une infirmière diplômée à 100% (Mme T.) et une autre à 25 % (Mme U.),de même que M. A. pour une part de son temps de travail. On doit ainsi constater que l'effectif du personnel infirmier est insuffisant si l'on considère que le directeur, M. A.________, est infirmier diplômé et que l'importance de ses tâches de direction lui permettent de consacrer le 40 % du temps qu'il passe à l'EMS à prodiguer des soins infirmiers aux pensionnaires. Le département considère ainsi à juste titre qu'une telle situation n'est pas satisfaisante et qu'elle ne répond pas aux exigences minimales fixées pour assurer la qualité des soins.
f) Le Tribunal administratif considère en définitive que les griefs relatifs à la conception architecturale peu favorable de l'institution sont fondés dans la mesure où la disposition des lieux est très peu pratique, qu'elle présente des dangers d'accidents et restreint en tout cas de manière importante la politique d'admission possible (pas de clients sérieusement handicapés). Sur ce dernier point précis, le tribunal de céans considère en outre qu'on peut effectivement reprocher à la direction de n'être pas assez restrictive, pour des raisons commerciales évidentes, en admettant des gens qui ne sont pas assez autonomes (le seul critère de la chaise roulante, exclue de manière évidente par la disposition des lieux, n'étant pas suffisant). De même, en ce qui concerne le personnel, le tribunal observe qu'il est insuffisant pour les infirmiers, mais qu'en revanche les dispositions prises pour l'animation sont correctes. Les griefs relatifs à la tenue des dossiers ont été écartés, s'agissant finalement d'une question technique, non soumise à des normes obligatoires (les fameuses normes ASI), et laissée par conséquent à l'appréciation de la direction et du personnel infirmier. Enfin, en matière de précautions contre l'incendie, même si l'on considère que les récents travaux peuvent être considérés comme suffisants, on doit conclure que l'intervention du département était ainsi fondée. Il reste à voir si cette intervention pouvait aller jusqu'à la fermeture de l'établissement et au refus d'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ à Z.________.
b) L'exploitation d'un établissement médico-social, abritant comme en l'espèce des pensionnaires âgés, nécessitant une surveillance et des soins constants et appropriés, suppose que des garanties suffisantes existent quant aux connaissances professionnelles, aux aptitudes et à la disponibilité des responsables. Comme sont en cause le bien-être et la santé - voire même la vie - de personnes largement dépendantes d'autrui, l'autorité responsable ne peut pas prendre de risques, dans la mesure où le bien public menacé (la santé publique) est l'un des plus importants que doit protéger l'ordre juridique. Il convient d'ailleurs de relever que, dans le canton de Vaud, les problèmes relatifs au contrôle de qualité et à la surveillance des EMS ont été mis en évidence par diverses "affaires" qui ont même provoqué des interventions au plan politique (interpellation de la députée Monique Boss et consorts, BGC printemps 1997 p. 546; voir, plus récemment, au sujet de l'affectation des subventions et la rémunération du personnel dans les EMS, le rapport de mai 1999 du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la 7ème observation de la Commission des finances pour les comptes 1997).
Mais l'importance majeure de l'intérêt public en cause ne suffit pas encore, dans la pesée des intérêts, à conduire nécessairement et à l'occasion de n'importe quel incident à la mesure extrême que constitue la fermeture d'un établissement. Conformément au principe de la proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les références citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichteit) est un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c), l'autorité devant procéder à une confrontation soigneuse des intérêts privés - notamment de nature économique - et publics en cause (RDAF 1992 p. 281, et les références citées).
c) En l'espèce, le Tribunal administratif juge que la fermeture, inévitable à terme, est en soi justifiée. Toutefois, il n'apparaît pas que la santé ou la sécurité des pensionnaires soient actuellement menacées au point de justifier la mesure dont est recours. Les avis des intervenants et les déclarations des témoins sont en tout cas de nature à atténuer les inquiétudes que l'on pourrait avoir, d'autant plus qu'aucune plainte n'a été enregistrée à leur connaissance. Dans ces conditions, le respect du principe de la proportionnalité aurait dû amener l'autorité intimée à ne pas recourir à la mesure extrême qu'est le retrait immédiat de l'autorisation, mais à se borner à fixer aux recourants un délai pour procéder à la fermeture de l'établissement et pour régulariser dans l'intervalle la situation en complétant l'effectif de son personnel infirmier. Il est ainsi excessif (art. 36 lit. a LJPA) d'ordonner la fermeture immédiate d'un établissement qui fonctionne, sans plainte ni incident particulier, depuis plus de quinze ans. Le retrait de l'autorisation doit dans ces conditions être annulé et un délai de l'ordre de deux ans doit être laissé aux recourants pour procéder à la fermeture de l'EMS, en prenant toutefois la précaution entre-temps de renforcer le personnel infirmier pour qu'il soit conforme aux exigences du département.
d) Quant à l'EMS C., pour l'exploitation duquel l'autorisation a été refusée à M. A., le chef du département a motivé sa décision du 22 octobre 1998 en se référant à la décision de retrait de l'autorisation d'exploiter l'EMS B., considérant qu'il n'est pas possible de délivrer simultanément l'autorisation d'exploiter un autre EMS et qu'en raison des faits relevés dans la décision du 19 octobre 1998, M. A. ne bénéficie plus de la bonne réputation exigée du titulaire de l'autorisation ou du responsable de l'exploitation. Le tribunal ne saurait suivre la position du département selon lequel les aptitudes professionnelles de M. A.________ et sa réputation justifient un tel refus. En effet, si l'EMS B.________ doit fermer, c'est en raison de causes qui tiennent aux bâtiments et aux conditions d'exploitation et non à la direction comme telle, ni à la personne de M. A., dont les compétences ne peuvent pas être contestées au vu de l'instruction. Quant à la condition liée à la bonne réputation que le département a examinée sur la base des faits relevés dans la décision du 19 octobre 1998, le tribunal de céans relève qu'elle ne saurait être déniée en l'espèce, dès lors qu'aucun élément pertinent du dossier ne permet de conclure que le recourant ne pourrait plus s'en prévaloir. L'examen des faits et motifs retenus dans la décision du 19 octobre 1998 apparaissent également étrangers à cette notion de bonne réputation, puisqu'il s'agit de l'absence de politique d'admission, de dossiers individuels cohérents, de projets de soins, d'entretien des bâtiments, de l'état dégradé et inadéquat de l'EMS, de la capitalisation de montants importants sans investissement aucun pendant cinq ans, du prélèvement de salaires et loyers élevés, de même que des prestations en nature dont bénéficie M. A.. Les art. 147 lit. b LSP et 3 lit. f du règlement du 31 août 1954 précités prévoient l'exigence de la bonne réputation sans toutefois en donner la définition. La jurisprudence a considéré qu'il s'agit d'une notion indéterminée nécessitant l'appréciation de toutes les circonstances du cas d'espèce, au regard de la loi. La casuistique permet toutefois de mieux cerner cette notion, en ce sens que la bonne réputation est liée à l'honorabilité de la personne et dépend donc du genre de vie menée et de l'existence d'une conduite irréprochable eu égard l'ordre, la sécurité et la morale publics. A titre d'exemple, la bonne réputation a été niée dans le cas de l'appartenance à une secte jugée dangereuse (ATF du 2 septembre 1997 précité), d'homosexualité,
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours de l'EMS B.________ SA et de A.________ est partiellement admis, la décision du 19 octobre 1998 du Département de la santé et de l'action sociale,concernant le non-renouvellement d'une autorisation d'exploiter l'EMS B.________ à Y.________ et la fermeture définitive de cet établissement, étant annulée et le dossier retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
II. Le recours de A.________ est admis, la décision du 22 octobre 1998 du Département de la santé et de l'action sociale rejetant sa demande d'autorisation d'exploiter l'EMS C., à Z., étant annulée.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de l'EMS B.________ SA et de A.________, solidairement.
IV. L'Etat de Vaud versera, par le Département de la santé et de l'action sociale, une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à l'EMS B.________ SA et A.________, solidairement, à titre de dépens.
Lausanne, le 10 juin 1999/ff/gz
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.