CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 septembre 1998
sur le recours interjeté le 6 août 1998 par M. A.________ et Mme A.________ , ********, à X.________, représentés par l'avocat Luc Recordon, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 21 juillet 1998 par la cheffe du Département de la formation et de la jeunesse du canton de Vaud rejetant le recours des intéressés du 29 juin 1998 contre la décision du Conseil de direction de l'arrondissement de Lausanne du 26 juin 1998 orientant leur fils B.________ en sixième année de division supérieure pour l'année scolaire 1998-1999.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Fils des recourants, B.________ a suivi les cours de la cinquième année scolaire à l'établissement secondaire de Y.________ (ci-après: l'établissement) en 1997-1998. A l'issue du premier semestre de l'année scolaire précitée, l'intéressé a obtenu une moyenne de 8,2. Au cours du deuxième semestre 1997-1998, les résultats de l'enfant se sont légèrement détériorés dans la mesure où sa moyenne a baissé à 7,9. La moyenne générale de l'année 1997-1998 s'élève, compte tenu de la pondération, à 8,04.
Le 25 juin 1998, les parents de B.________ ont présenté au directeur de l'établissement une demande de réexamen de l'orientation de leur fils pour sa sixième année tendant à ce que ce dernier soit orienté en division prégymnasiale plutôt qu'en section supérieure.
B. Par décision du 26 juin 1998, le Conseil de direction de l'arrondissement de Lausanne (ci-après: le Conseil de direction) a adressé aux recourants la lettre suivante :
" Orientation en 6ème - Elève : B.A.________
Madame, Monsieur,
Suite à votre demande et après étude des différents dossiers et observations transmis par le Conseil de classe, le Conseil de direction de l'arrondissement de Lausanne a décidé, lors de sa séance du 26 juin, de ne pas autoriser votre enfant à poursuivre sa scolarité en 6ème division prégymnasiale.
Votre enfant sera par conséquent intégré dans la classe de
6ème division supérieure sise à Y.________ , pour l'année scolaire 1998-1999 .
Par ailleurs, d'autres possibilités de réorientation que celle à laquelle vous faites allusion existeront en fin de 6ème année. Aussi, nous vous faisons parvenir en annexe, la copie de la circulaire y relative du DIP/SENEPS.
Nous formons nos voeux pour la suite de la scolarité de votre enfant et vous prions d'agréer, Madame, Monsieur, nos salutations distinguées.
(...)".
Les parents de B.________ ont recouru contre cette décision le 29 juin 1998 auprès du Département de la formation et de la jeunesse (ci-après: le département). Ils exposent en substance que la très faible différence entre la moyenne obtenue par leur fils (8,04) et le seuil pour être admis en section prégymnasiale (8,05) ne repose que sur un écart de quatre dixièmes de point sur la somme totale de ses moyennes. Ils relèvent par ailleurs que si le professeur de mathématiques, au demeurant maître de classe, pensait vraiment que B.________ s'essoufflait au cours du second semestre 1997-1998, il aurait été de son devoir de convoquer les parents pour une entrevue avant la fin de l'année 1997. Enfin, si cette non-admission devait se confirmer, elle serait d'autant plus préjudiciable, qu'intervenant durant l'année charnière entre l'ancien système et EVM, B.________ serait doublement pénalisé puisqu'il serait orienté pendant deux ans en section supérieure avant de pouvoir rejoindre la prégymnasiale remaniée. Ils concluent au réexamen de la décision entreprise en ce sens que B.________ soit orienté pour sa sixième année scolaire en division prégymnasiale.
C. Le directeur de l'établissement s'est déterminé le 6 juillet 1998. Il relève notamment que B.________ n'a pas atteint le seuil minimum de l'arrondissement de Lausanne pour accéder en division prégymnasiale et qu'il ne répond à aucun critère énoncé dans l'article 32 a de la loi scolaire.
D. Par décision du 21 juillet 1998, la cheffe du département a rejeté le recours de M. A.________ et Mme A.________, en précisant qu'une décision formelle dûment motivée leur parviendrait par courrier recommandé dans les prochaines semaines.
E. Les intéressés ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 août 1998. Ils concluent à l'annulation de la décision entreprise et à l'orientation de B.________ en section prégymnasiale pour l'année 1998-1999. A titre provisionnel, ils requièrent l'orientation de l'intéressé en sixième prégymnasiale dès le début de l'année scolaire 1998-1999. Ils exposent en substance que B.________ a été soumis à des dispositions transitoires au cours de sa cinquième année, avec ceci de particulier que le nouveau régime EVM, impliquant notamment une évaluation formative et une période d'orientation de deux ans s'étendant sur les cinquième et sixième années, ne lui a pas été appliqué et qu'il n'a pas non plus été régi par l'ancien régime scolaire. Les perspectives de réorientation prégymnasiale à l'issue d'une orientation supérieure ne lui sont ouvertes (suivant ses résultats) qu'à l'issue de la septième année et non pas déjà après la sixième année, ce qui rend plus difficile l'usage de cette passerelle. Ils critiquent en outre l'absence d'entretien avec le maître de classe à la fin du premier semestre de la cinquième, comme le prévoit pourtant le règlement scolaire du 23 octobre 1985 (art. 31 al. 2).
Les recourants se sont acquittés en temps utile de l'avance de frais requise.
F. Invitée à se déterminer sur la requête de mesures provisionnelles, l'autorité intimée a répondu le 17 août 1998. Elle allègue que la décision du Conseil de direction du 26 juin 1998 était certes susceptible d'être attaquée par la voie d'un recours au département mais que, conformément à l'art. 123 al. 2 de la loi scolaire du 12 juin 1984, le département statue en dernière instance cantonale. Elle souligne par ailleurs que, contrairement aux affirmations des recourants, B.________ aura la possibilité de passer sur simple demande de la division supérieure à la division prégymnasiale à la fin du premier semestre 1998-1999 s'il obtient au moins une moyenne générale de 8,5 et une moyenne de 8,5 pour l'ensemble des branches français - mathématiques - allemand. Cette possibilité, avec promotion, lui est également offerte au terme de l'année scolaire, aux mêmes conditions. Il est donc erroné de prétendre que la décision attaquée équivaut à la perte d'une année scolaire. De même, si B.________ obtient en fin d'année scolaire 1998-1999 la moyenne générale de 7,5 et la moyenne de 7,5 pour l'ensemble des branches français - mathématiques - allemand, la possibilité de passer en division prégymnasiale lui reste offerte. Elle conclut à l'irrecevabilité de la requête de mesures provisionnelles et au rejet de cette dernière dans l'hypothèse où le tribunal la considérerait comme recevable. Elle a joint à son envoi le dossier de la cause.
G. Les recourants se sont déterminés sur la question de la recevabilité de leur recours le 19 août 1998. Ils exposent notamment que l'art. 123 de la loi scolaire du 12 juin 1984 est incompréhensible en raison de l'abrogation de son alinéa 1 et que si les décisions en matière de loi scolaire prises par le département en application de ses compétences propres sont susceptibles de recours au Tribunal administratif, rien n'est en revanche précisé en ce qui concerne d'autres décisions. Il y a donc selon eux matière à interprétation. A cet égard, la principale règle d'interprétation réside dans le principe que toute décision doit pouvoir faire l'objet d'un recours digne de ce nom, même en droit administratif. Dans la mesure où le législateur a laissé subsister une norme excluant le recours au Tribunal administratif, dans des termes obscurs, celle-ci ne doit recevoir aucune interprétation concrète, sauf si l'on est absolument sûr qu'elle est conforme au but légal, ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce. De même, l'art. 4 al. 1 Cst justifie l'exigence d'une autorité judiciaire digne de ce nom dans les procédures administratives. Enfin, l'interprétation de l'art. 123 de la loi scolaire peut se fonder sur l'art. 6 ch. 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (CEDH). Pour les intéressés, le caractère strictement civil, au sens de l'art. 6 ch. 1 CEDH, des droits mis en jeu par une affaire d'orientation en section prégymnasiale plutôt que supérieure est évident. La décision contestée implique un allongement d'une année au minimum de la scolarité de B.________, avec les coûts scolaires et surtout d'entretien que cela implique pour les parents. De plus, en lui-même, un titre scolaire représente une valeur négociable sur le marché de l'emploi. Quant au département, il ne constitue selon eux pas un tribunal indépendant et neutre, puisqu'il est le supérieur hiérarchique de l'autorité qui a statué.
H. Le tribunal a délibéré à huis clos.
I. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
Conformément à l'art. 6 al. 1 LJPA, le Tribunal administratif doit vérifier d'office sa compétence et, le cas échéant, transmettre à l'autorité compétente les causes qui lui échappent. Il y a donc lieu en l'espèce, avant d'entrer éventuellement en matière sur le fond, d'examiner si la cause appartient au contentieux attribué par le législateur au tribunal de céans.
Le recours est dirigé contre une décision du département statuant lui-même sur recours contre une décision du Conseil de direction. Il convient dès lors de déterminer si un recours est recevable au Tribunal administratif en troisième instance.
Aux termes de l'art. 4 LJPA :
"Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
Il n'y a pas de recours au Tribunal administratif contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales, ou lorsque la loi précise que l'autorité statue définitivement.
Le Tribunal administratif connaît, à l'exclusion des autorités mentionnées à l'alinéa 2 et en dérogation à cette disposition, de tous les recours contre des décisions prises en application du droit fédéral, lorsque la cause est susceptible d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 98 a OJF).
Les décisions des préfets ne sont susceptibles de recours au Tribunal administratif que lorsque la loi le prévoit expressément."
"Les décisions prises par le département en vertu des compétences attribuées par les dispositions qui précèdent sont susceptibles de recours au Conseil d'Etat, conformément aux règles de la procédure administrative.
Les décisions des autres autorités chargées de l'application de la présente loi sont susceptibles de recours au département, qui statue définitivement.
Le recours contre des décisions concernant le résultat d'examens ne peut être formé que pour illégalité, l'appréciation des travaux et des interrogations n'étant pas revue, sauf en cas d'arbitraire."
L'abrogation de l'art. 123 al. 1 LS par la loi du 18 décembre 1989 (entrée en vigueur le 1er juillet 1991; R 1989, p. 629 et R 1991, p. 162) avait rendu formellement incompréhensible l'art. 123 al. 2 LS, dans la mesure où l'on ne savait plus quelles étaient les "autres autorités" visées par cette disposition. Le Tribunal administratif a cependant déjà jugé que cette abrogation constituait manifestement une inadvertance et que la seule chose qui avait changé depuis lors était l'autorité compétente en général pour connaître des recours dirigés contre les décisions prises en première instance par le département (soit le Tribunal administratif en remplacement du Conseil d'Etat). En revanche, rien n'indiquait que le législateur avait voulu modifier le principe en vertu duquel les décisions fondées sur la loi scolaire et prises par une autre autorité que le département pouvaient faire l'objet d'un recours auprès de ce dernier, qui statuait définitivement (arrêts TA GE 91/013 du 19 décembre 1991, GE 92/085 du 9 octobre 1992 et GE 96/0035 du 10 juin 1996; voir également dans ce sens la note figurant au pied de l'art. 123 LS in RSV 4.2 C). Quoi qu'il en soit, un nouvel art. 123 al. 1 LS a été adopté par la loi du 25 juin 1996 modifiant la LS (RSV 4.2 A; R 1996, p. 189). Selon cette nouvelle disposition :
"Les décisions prises par le département en vertu des compétences attribuées par les dispositions qui précèdent sont susceptibles de recours conformément aux règles fixées par la loi sur la juridiction et la procédure administratives."
Les al. 2 et 3 de l'art. 123 LS n'ont pour leur part pas été modifiés. Ainsi, force est de constater que le système de recours contre les décisions en matière scolaire n'a en définitive subi aucune modification matérielle. Le législateur n'a fait que clarifier la disposition en cause et confirmer l'existence de deux voies de recours distinctes selon l'autorité qui a pris la décision, à savoir un recours selon les règles de la LJPA contre les décisions du département prises en vertu de ses compétences propres et un recours au département contre les décisions des autres autorités chargées d'appliquer la loi scolaire. Dans cette dernière hypothèse, le département tranche définitivement.
Tant la décision du Conseil de direction (du 26 juin 1998) que celle du département (du 21 juillet 1998) sont intervenues après l'adoption du nouvel art. 123 de la loi scolaire le 25 juin 1996. Il convient néanmoins d'examiner si ce nouveau texte était déjà en vigueur à ce moment-là, soit s'il se pose éventuellement un problème de droit transitoire.
"La loi du 25 juin 1996, modifiant la loi scolaire de 12 juin 1984, et le règlement du 25 juin 1997, abrogeant celui du 23 octobre 1985 d'application de ladite loi, entre en vigueur progressivement dès le 1er août 1997.
Dans l'intervalle et jusqu'à la mise en place définitive des nouvelles structures, l'ancien droit reste applicable."
Le Conseil d'Etat n'a en revanche pas fixé la date d'entrée en vigueur de la loi du 25 juin 1996 comme le prévoit pourtant l'art. 3 de ladite loi, aux termes duquel "le Conseil d'Etat ... en fixera, par voie d'arrêté, la date d'entrée en vigueur". On pourrait donc se demander si le nouvel art. 123 al. 1 LS est déjà formellement en vigueur ou s'il faut au contraire attendre l'arrêté que devrait prendre le Conseil d'Etat à cet égard. La formulation de l'art. 1 al. 1 dudit arrêté permet cependant de considérer que l'entrée en vigueur des dispositions de la nouvelle réglementation n'impliquant pas une mise en place de nouvelles structures est intervenue au 1er août 1997. Tel est manifestement le cas de l'art. 123 al. 1 LS dont on ne saurait concevoir que l'entrée en force puisse nécessiter un quelconque aménagement préalable. Ce raisonnement se confirme d'ailleurs pleinement si l'on se réfère au nouveau règlement du 25 juin 1997 d'application de la loi scolaire (RSV 4.2 B). Ce dernier prévoit à son art. 198 que, "sous réserve de l'arrêté du Conseil d'Etat du 25 juin 1997 fixant les modalités d'entrée en vigueur de la loi du 25 juin 1996 modifiant la loi scolaire du 12 juin 1984, le présent règlement entre en vigueur le 1er août 1997". C'est dire que seules les dispositions requérant une mise en place progressive bénéficient d'une entrée en vigueur différée. Cette interprétation est également pertinente si l'on tient compte du fait que, comme exposé ci-dessus, le système de recours prévu à l'art. 123 LS n'a en définitive pas été modifié, seule l'autorité compétente pour les recours dirigés contre les décisions du département prises en première instance ayant été remplacée.
Il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'art. 123 al. 1 et 2 LS, dans sa nouvelle teneur du 25 juin 1996, définit aujourd'hui clairement les voies de recours en matière scolaire sans qu'il n'y ait besoin de procéder à une quelconque interprétation. Il reste maintenant à déterminer si la décision entreprise relève de l'art. 123 al. 1 ou al. 2 de la loi scolaire et, partant, si le recours au tribunal de céans est recevable.
"Sur préavis de conseil de classe, le conseil de direction peut, avec l'accord des parents, orienter dans telle ou telle division des élèves qui n'ont pas atteint le seuil inférieur fixé par la commission scolaire d'arrondissement, si ces élèves sont arrivés récemment d'un autre canton ou d'un autre pays, ou si leur scolarité a été gravement et durablement perturbée par la maladie ou l'accident."
Il s'agissait donc manifestement d'une décision faisant partie des compétences du Conseil de direction (cf. également art. 93 du règlement du 23 octobre 1985 d'application de la loi scolaire du 12 juin 1984; RSV 4.2 D). De même, l'orientation de B.________ en division supérieure plutôt qu'en division prégymnasiale relevait de la compétence du Conseil de direction, conformément à l'art. 60 al. 2 LS (tant d'ailleurs dans son ancienne que dans sa nouvelle version), qui stipule ce qui suit:
"Conformément aux instructions du département et aux décisions de la commission scolaire d'arrondissement, le conseil de direction prend toutes les mesures destinées à assurer l'orientation des élèves à la fin du cinquième degré ." (respectivement pour la nouvelle loi du 25 juin 1996, "...à assurer la répartition des élèves dans les niveaux et leur orientation au cours du cycle de transition".)
La décision du Conseil de direction était ainsi fondée sur l'art. 123 al. 2 LS puisqu'elle émanait d'une autorité, autre que le département, chargée de l'application de la loi scolaire. Elle était donc susceptible d'être attaquée par un recours au département, voie de droit que les intéressés ont utilisée en temps utile. Conformément à l'art. 123, al. 2 in fine LS, le département a tranché définitivement et, en application de l'art. 4 al. 2 LJPA, le tribunal de céans n'est pas compétent pour statuer sur le recours dont il est saisi.
Par ailleurs, le raisonnement des recourants selon lequel "l'art. 4 al. 1 Cst constituerait une base adéquate de l'exigence d'une autorité judiciaire digne de ce nom dans les procédures administratives" ne peut être retenu. La disposition invoquée n'implique en effet aucune garantie d'un contrôle juridictionnel des décisions administratives par une autorité indépendante de l'administration. Tout au plus garantit-elle le respect d'exigences minimales en matière de procédure (interdiction du déni de justice formel, du retard injustifié et du formalisme excessif, respect du droit d'être entendu, droit à l'assistance judiciaire gratuite et autres garanties fondées tant sur l'art. 4 Cst que sur l'art. 6 CEDH, telles que présomption d'innocence, interdiction d'utiliser les preuves obtenues illégalement et enfin principes de "nulla poena sine lege" et de "ne bis in idem"; G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Berne 1996, ad art. 4, n. 85 ss, p. 49 ss). Seul l'art. 98 a OJF oblige les cantons à prévoir des autorités judiciaires indépendantes de dernière instance, à condition toutefois que les décisions attaquées aient été prises en application du droit fédéral et que la cause soit susceptible d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (cf. 4 al. 3 LJPA). Or cette disposition ne concerne à l'évidence pas le présent litige, faute pour ce dernier d'être fondé sur du droit fédéral.
Les recourants soutiennent enfin que l'art. 123 LS doit être interprété au regard de l'art. 6 ch. 1 CEDH (RS 0.101). Si cette disposition offre certaines garanties aux "contestations sur des droits et obligations de caractère civil" ou aux litiges relatifs au "bien-fondé d'une accusation en matière pénale", les litiges relevant du droit public dans le cadre des rapports spéciaux entre particuliers et institutions étatiques ne sont en revanche pas visés par la protection dudit article (ATF 118 I a 68 + réf. cit.; arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme dans l'affaire Neigel c. France du 17 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997 II 399 ss, plus spéc. p. 410, qui rappelle la jurisprudence constante selon laquelle les contestations des fonctionnaires sortent du champ d'application de l'art. 6 CEDH, sauf si la revendication litigieuse a trait à un droit purement patrimonial ou essentiellement patrimonial). S'agissant plus particulièrement du statut de l'élève, notamment de l'accès à telle ou telle classe en fonction de l'appréciation des résultats scolaires, il n'a pas à être défini selon une procédure assurant les garanties de l'art. 6 ch. 1 CEDH, puisque ces questions n'entrent pas dans la notion de contestation de caractère civil (R. Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Berne 1995, p. 260 et 266; R. Schweizer, Die schweizerischen Gerichte und das europäische Recht, in: RDS 1993, vol. II, p. 678; A. Haefliger, Die europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1993, p.118).
En effet, bien que le Tribunal fédéral interprète la notion de "contestations sur des droits et obligations de caractère civil" aussi largement que le font les organes de la CEDH, il faut toutefois que les contestations de droit privé au sens étroit ou les actes administratifs adoptés par une autorité dans l'exercice de la puissance publique "produisent un effet déterminant sur des droits de caractère privé" (ATF 122 II 467 + réf. cit.; arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 17 mars 1997 cité ci-dessus). Certains auteurs envisagent il est vrai d'englober des mesures, telles que le renvoi d'un étudiant de l'université ou l'exclusion d'un gymnasien de l'école par exemple, dans la sphère de protection de l'art. 6 ch. 1 CEDH en raison des conséquences que ces décisions peuvent engendrer sur les rapports personnels ou l'avenir professionnel des intéressés (R. Herzog, op. cit. + réf. cit.). Dans le cas présent cependant, les droits de l'enfant ne sont pas atteints par la décision litigieuse. D'une part, il n'existe aucun droit en faveur d'un élève de bénéficier de l'orientation scolaire de son choix (que ce soit le droit d'accéder à une classe supérieure ou à une section particulière) indépendamment des résultats obtenus. D'autre part, B.________ n'est nullement privé de la possibilité de rejoindre ultérieurement la division prégymnasiale. De même, rien ne l'oblige non plus à attendre une année scolaire entière avant de pouvoir, le cas échéant, rejoindre la division prégymnasiale. L'autorité intimée a clairement établi à cet égard que, contrairement aux affirmations des intéressés, l'enfant serait autorisé à la fin du premier semestre 1998-1999 déjà à passer dans la section souhaitée à condition que ses notes atteignent une certaine moyenne (cf. déterminations du département du 17 août 1998 et directives d'application S II, ch. 3). A supposer qu'il y ait atteinte à des droits, celle-ci ne saurait dès lors être tenue pour réellement déterminante .
Les droits des parents ne sauraient également pas être pris en considération. Les arguments relatifs aux frais supplémentaires (scolaires et d'entretien) que devraient assumer les recourants en raison d'un allongement d'une année complète de la scolarité de leur fils sont irrelevants. L'art. 6 CEDH implique en effet une atteinte directe aux droits litigieux (Frowein, Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK Kommentar, 2e éd., Kehl, Strassbourg, Arlington 1996, ad art. 6 CEDH, p.163, n. 16; A. Haefliger, op. cit., p.114). Cette exigence n'est manifestement pas réalisée en l'espèce, les inconvénients allégués ne représentant que des conséquences tout à fait indirectes de la décision litigieuse.
Par ces motifs
le Tribunal administratif :
I. Décline sa compétence et raye la cause du rôle.
II. Met un émolument de 500 (cinq cents) francs à la charge des recourants.
II. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 septembre 1998/gz
La présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.