CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 décembre 1998
sur le recours interjeté le 24 février 1998 par X.________ ,
contre
a) la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 5 février 1998 (facture n° 1930 relative à la parcelle n°1******** - nouvelle mensuration cadastrale - participation financière des propriétaires) et
b) les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 13 novembre 1997 (factures nos 8822 et 8825 relatives aux parcelles nos 2******** et 3******** - nouvelle mensuration cadastrale - participation financière des propriétaires).
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Olivier Renaud et Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffière: Mlle Anouchka Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. X.________ est propriétaire des parcelles nos 4********, 5********, 6******** et 7******** de la Commune de Curtilles. Le 13 novembre 1995, il a acquis la parcelle n°1******** composée des parcelles nos 8******** et 9******** (appartenant anciennement à Y.________). Toutes ces parcelles ont été jointes aux parcelles nos 3******** et 2******** appartenant déjà à l'intéressé. Depuis la date précitée, les parcelles nos 8********, 2********, 3******** et 9******** ne figurent plus au Registre foncier en tant que parcelles indépendantes, seule demeurant la parcelle n° 1********.
B. Les parcelles nos 4********, 8********, 2********, 1********, 3********, 9********, 5********, 6******** et 7******** ont été comprises dans le lot des nouvelles mensurations cadastrales "198 Curtilles" exécutées selon les prescriptions fédérales et cantonales. La mise en service du nouveau plan cadastral a eu lieu le 1er mai 1995 alors que sa mise à l'enquête publique s'est déroulée du 15 mai 1995 au 16 juin 1995 (publication dans la "Feuille des avis officiels du Canton de Vaud", ci-après : FAO, du 12 mai 1995). Par publication dans la FAO du 5 septembre 1995, le Département des Finances a reconnu officiellement la nouvelle mensuration cadastrale du secteur en cause avec effet au 12 septembre 1995. Par décision du 2 mai 1996, le chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) a arrêté le barème définissant la part des frais de mensuration incombant aux propriétaires, après déduction des parts à la charge de la Confédération, de l'Etat et de la Commune. Ce barème prévoit notamment que les propriétaires participent en fonction de la valeur d'estimation fiscale de leur parcelle avec toutefois un montant minimum de 100 fr. lorsque la valeur d'estimation est inférieure à 200'000 fr. Le compte de répartition a été établi en application de l'art. 39 de la loi vaudoise du 23 mai 1972 sur le registre foncier (ci-après : LRF) et a été approuvé par le chef du département le 13 octobre 1997. Conformément à cette décision et aux fiches qui y étaient annexées, le montant à répartir entre l'Etat de Vaud (un tiers), la commune (un tiers) et les propriétaires (un tiers) s'élevait 285'123 fr. 05, chaque part représentant ainsi un montant de 95'041 fr. Une fois déduits les montants relatifs aux domaines publics cantonal et communal, au domaine ferroviaire et aux parcelles sans estimation fiscale, le solde à répartir entre les propriétaires privés selon l'estimation fiscale de leurs immeubles s'élevait à 91'022 fr. (sans compter la matérialisation des points-limite fixée à 61'108 fr.).
C. Le 13 novembre 1997, le département, par l'intermédiaire du Service du cadastre et de l'information sur le territoire (ci-après : le Service du cadastre), a adressé à X.________ une décision pour la parcelle n° 2******** (facture n° 8822) dont la teneur est la suivante :
"La nouvelle mensuration cadastrale exécutée selon les prescriptions fédérales et cantonales est terminée.
Le nouveau plan cadastral a été mis à l'enquête du 15.05.95 - 16.06.1995.
Les observations présentées à cette enquête ayant été liquidées, le compte de répartition des frais a été établi sur la base de l'art. 39 de la loi du 23 mai 1972 sur le Registre foncier, définissant la part des propriétaires fonciers.
La reconnaissance officielle a pris effet au 12.09.1995.
Le compte de répartition des frais a été approuvé par l'autorité compétente. Votre répartition se présente comme suit pour la parcelle n°2******** :
A. Nouvelle mensuration (au maximum 2 o/oo valeur d'estimation fiscale, mais au minimum Fr. 100.-)
Fr.
100.00
B. Matérialisation des points-limite (entièrement à la charge des propriétaires)
Fr.
0.00
C. Total TVA 6.5%
Fr.
6.50
Total à payer dans les trente jours
Fr.
106.50
(...)"
Le 13 novembre 1997, la parcelle n° 3******** a fait l'objet d'une décision identique à celle susmentionnée (facture n° 8825). Le montant facturé était également le même que celui de la facture n°8822, soit 106 fr. 50. L'échéance du paiement des deux factures susmentionnées était fixée au 13 décembre 1997.
D. Le 5 février 1998, le Service du cadastre a encore adressé à l'intéressé une facture n° 1930 pour la parcelle n° 1******** , d'un montant et d'un contenu identiques aux deux précédentes.
E. X.________ a recouru au Tribunal administratif contre cette dernière décision le 24 février 1998. Il invoque en substance que la mise à l'enquête effectuée du 15 mai 1995 au 16 juin 1995 ne faisait pas mention de la participation financière due par les propriétaires des parcelles. Il considère en outre que cette participation financière ne correspond à aucune prestation de l'Etat en faveur du propriétaire ou de la parcelle, puisque, dans son cas, les travaux de délimitation sur le terrain n'ont pas été effectués pour des raisons qu'il ignore. Il requiert principalement que la parcelle n° 1******** bénéficie de travaux de délimitation au même titre et aux mêmes conditions que les autres parcelles de la commune de Curtilles et, subsidiairement, que la facture n° 1930 soit annulée.
F. Dans le délai imparti, le recourant s'est acquitté de l'avance de frais requise.
G. L'autorité intimée s'est déterminée le 26 mars 1998. Elle conclut au rejet du recours et fait notamment valoir que la valeur des parcelles du recourant en nature de bois est très faible et que "la révision des points-limite n'a pas effectuée dans le but manifeste de réduire les frais. Les coordonnées des bornes ont été obtenues par digitalisation, sans mesures sur le terrain, mis à part le levé de quelques points d'ajustage". La parcelle litigieuse compte environ 50 points-limite. Le coût moyen par point étant de 44 fr. 28, le montant à payer par le recourant aurait ainsi été d'environ 2'214 fr. (TVA 6,5% en sus).
H. Le recourant a produit un mémoire complémentaire le 11 avril 1998. Il expose que si la parcelle n° 1******** compte effectivement 50 points-limite, il n'en demeure pas moins qu'un point-limite dessert toujours au minimum deux à quatre parcelles voisines. De plus, il relève que les parcelles nos 8******** et 9********, achetées à Y.________, font partie intégrante de la parcelle n° 1********, de même que les parcelles nos 2******** et 3********. Ces parcelles n° 2******** et 3******** n'existant plus en qualité de parcelles individuelles, il requiert l'annulation des factures y relatives, soit pour la parcelle n° 2******** la facture n° 8822 et pour la parcelle n° 3******** la facture n° 8825. Il a joint à son envoi copie de la décision de taxation de la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Moudon du 11 février 1997, dont il ressort notamment que la nouvelle estimation de la parcelle n° 1********, entrée en vigueur le 31 décembre 1996, s'élève à 3'500 fr.
I. L'autorité intimée a déposé des observations finales le 1er mai 1998. Elle relève que les factures relatives aux parcelles n° 2******** et n° 3******** sont datées du 13 novembre 1997 et qu'elles n'ont fait l'objet d'aucun recours de la part de l'intéressé. S'agissant du problème des points-limite, elle expose que chaque point-limite est compté une fois par parcelle concernée et que le coût total de la matérialisation est divisé par le nombre total de points ainsi obtenu. Le coût moyen par point étant de 44 fr. 28, la somme indiquée dans sa réponse, soit 2'214 fr., ne concerne que la propriété du recourant.
J. Suite à une interpellation du juge instructeur, l'autorité intimée a encore exposé par correspondance du 9 octobre 1998 que les parcelles nos 8********, 2********, 1********, 3******** et 9******** avaient, préalablement à leur réunion, fait l'objet d'une numérisation (n'entraînant pas de travaux sur le terrain) et que les factures relatives aux parcelles nos 8******** et 9******** (soit les factures nos 8432 et 8433) adressées dans un premier temps à Y.________ avaient été annulées le 3 février 1998, ce dernier n'étant plus propriétaire desdites parcelles au moment de l'établissement des factures susmentionnées. Enfin, s'agissant de l'application de l'art. 39 al. 5 LRF, introduit par la loi du 20 mai 1997, l'autorité intimée considère que les frais relatifs aux lots de mensuration partiellement numérisés et adjugés avant cette date doivent être répartis entre toutes les parcelles (mensurées ou numérisées).
K. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
Le recourant ne conteste pas la compétence du Tribunal administratif pour trancher le présent litige. Cependant, le tribunal de céans examine d'office sa compétence, conformément à l'art. 6 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). En l'espèce, l'on pourrait se demander si la décision litigieuse repose bien sur une loi conférant à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Ce n'est que dans cette hypothèse en effet que le Tribunal administratif serait en mesure de reconnaître sa compétence. Comme l'a jugé ledit tribunal, l'art. 42 al. 2 LRF prévoit que le compte approuvé par le département vaut titre exécutoire au sens de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite. Ce compte est communiqué indirectement aux administrés par l'intermédiaire des factures qui leur sont adressées ultérieurement. Ces factures fixent de manière obligatoire et définitive leurs parts qui ne pourront plus être contestées devant un juge examinant le fond du litige. La présente cause doit par conséquent être considérée comme relevant de la compétence du Tribunal de céans en application de l'art. 4 LJPA (arrêt TA GE 97/0068 du 17 décembre 1997 + réf. cit.).
En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 consid. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
Le recourant fait valoir différents arguments concernant non seulement la parcelle n°1********, objet de la facture litigieuse, mais également les parcelles nos 2******** et 3********, objet des factures nos 8822 et 8825. S'agissant tout d'abord de la facture n°1930 relative à la parcelle n°1********, X.________ invoque principalement que la mise à l'enquête publique ne faisait aucunement mention de la participation financière due par les propriétaires. Il relève également que cette participation ne correspond dans son cas à aucune prestation de l'Etat, ni en sa faveur ni en celle de sa parcelle dans la mesure où les travaux de délimitation sur son terrain n'ont jamais été effectués. Il souligne que si sa parcelle compte effectivement 50 points-limite, un point-limite concerne toujours deux, voire quatre parcelles voisines.
L'argument du recourant tendant à démontrer que la mise à l'enquête ne contenait aucune indication quant à une participation financière des propriétaires est sans incidence sur le principe même de ladite participation. En effet, la mise à l'enquête n'a pas pour objectif d'informer les propriétaires de leur future participation financière, mais vise à leur permettre de faire valoir leurs contestations à l'égard des documents de la nouvelle mensuration (soit les mensurations au sens strict). Les revendications liées aux frais engendrés par la nouvelle mensuration doivent avoir lieu ultérieurement, soit au moment de la réception par le propriétaire de la facture relative à sa parcelle. Par ailleurs, il aurait été parfaitement loisible à X.________ de consulter les dispositions légales applicables en la matière (notamment l'art. 39 LRF) au moment de la mise à l'enquête des plans et de prendre ainsi connaissance des principes régissant le sort des frais liés à la nouvelle mensuration. Enfin, tout individu résidant dans un pays est tenu de connaître et de se tenir informé des lois applicables. L'intéressé ne peut donc pas se prévaloir de son ignorance de l'art. 39 LRF ni des principes qui en découlent pour contester la décision litigieuse.
Le principe de la participation financière des propriétaires est fixé par l'art. 39 LRF, dont la teneur actuelle est la suivante :
"Les frais relatifs à la nouvelle mensuration, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour un tiers, de la commune territoriale pour un tiers, et des propriétaires des parcelles mensurées pour un tiers. Ces derniers supportent la totalité des frais de matérialisation des points-limite.
Pour la répartition des frais de la nouvelle mensuration, le domaine public et le domaine ferroviaire sont assimilés à des propriétés privées.
La répartition entre les propriétaires privés de la part de frais leur incombant s'effectue selon un barème arrêté par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, prévoyant une quote-part selon l'estimation fiscale, et déterminant un minimum forfaitaire et un maximum de deux pour mille de l'estimation.
Les frais relatifs à la rénovation d'une mensuration, pour les éléments faisant partie de la mensuration, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour une moitié, et de la commune territoriale pour l'autre moitié.
Les frais relatifs à la numérisation définitive des plans cadastraux, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour deux tiers et de la commune territoriale pour un tiers".
L'alinéa 5 de cette disposition a été introduit par la loi du 20 mai 1997, dont l'entrée en vigueur a été prononcée avec effet immédiat par arrêté du Conseil d'Etat du 16 juillet 1997, publié dans la FAO du 22 juillet 1997.
a) La numérisation consiste à "digitaliser les plans cadastraux en vigueur en respectant un ensemble d'exigences techniques formulées dans les normes édictées par le service du cadastre et de l'information sur le territoire (SCIT). Cette opération permet de décrire à l'aide d'un système de gestion des données localisées tous les objets contenus sur le plan selon la même structure de données que celle adoptée pour la mensuration cadastrale et de produire tous les documents techniques accompagnant la base de données. (...) Si l'on compare les travaux de numérisation avec ceux réalisés dans le cadre de la mensuration cadastrale, la différence essentielle réside dans le fait que la phase de détermination et de matérialisation des limites ainsi que la phase de levé des objets sur le terrain et de calcul des coordonnées des points levés sont supprimées puisque l'on part de l'état figuré sur le plan cadastral en vigueur" (BGC mai 1997 Ia p.332 ch. 1.1.2).
Le but de la modification du 20 mai 1997 introduisant l'art. 39 al. 5 LRF était "de définir le principe et le montant de la participation de la Commune territoriale aux frais de numérisation des plans cadastraux lorsque celle-ci est rendue définitive. Ce principe rétablit l'équité entre les Communes ayant participé aux frais de la mensuration ou de la rénovation cadastrale et celles pour lesquelles la numérisation des plans cadastraux ne sera pas suivie d'une mensuration cadastrale dans un délai qui devra être déterminé en accord avec la Confédération" (cf. op.cit. p.343 ch. 1.8.5. et p.345 ch. II 1.1.). L'Exposé des motifs précise expressément qu' "il n'est pas demandé de participation aux propriétaires car contrairement à la mensuration cadastrale, aucun travail de délimitation et de matérialisation des limites n'est réalisé. Dans ce cas, l'existence de données sous forme numérique n'apporte pas de réelle plus-value pour les propriétaires. Par contre, les données numériques sont d'une grande utilité pour les Communes qui désirent recourir à l'informatique pour la gestion de leurs infrastructures et compiler des données de diverses sources en vue de planifier leur développement" (cf. op. cit. p.345 ch II.1.1.).
Les explications qui précèdent démontrent clairement que l'objectif de la nouvelle réglementation n'était nullement de modifier une clé de répartition - prétendument déjà existante selon l'intimée - des frais de numérisation entre les propriétaires, la Commune territoriale et l'Etat, mais d'introduire une clé de répartition entre ces deux dernières autorités exclusivement. La participation financière des propriétaires ne saurait donc entrer en ligne de compte.
b) La LRF ne contenait aucune disposition au sujet de la répartition des frais de numérisation au moment des faits déterminants. Ceux-ci sont constitués par les opérations de mensuration et de numérisation effectuées dans le secteur "198 Curtilles", lesquelles ont en effet été entièrement réalisées avant l'entrée en vigueur de l'art. 39 al. 5 LRF le 22 juillet 1997. De même, la mise en service des nouveaux plans a eu lieu le 1er mai 1995 et la reconnaissance officielle de la nouvelle mensuration par le département date du 5 septembre 1995 (avec effet au 12 septembre 1995). Le barème fixant la part des frais de mensuration de chaque propriétaire est également antérieur à cette nouvelle disposition légale, puisqu'il remonte au 2 mai 1996. Cependant, cette absence de réglementation ne saurait constituer une véritable lacune au sens où l'entend généralement la doctrine. Il y a lacune dans une réglementation juridique lorsqu'une question se pose à laquelle aucune réponse ne peut être trouvée par interprétation ou par application des principes généraux du droit (cf. B. Knapp, op. cit. p.93 n°440). Or en l'occurrence, il était parfaitement loisible à l'autorité de se référer aux principes généraux du droit administratif pour dégager la règle existante applicable en la matière (cf. B. Knapp, op. cit. p. 19 n°81 ss). Pour déterminer si le recourant était tenu au paiement des frais de numérisation, il y avait lieu de se fonder sur la notion d'émolument et sur les principes qui en découlent en matière de perception. La participation des propriétaires privés aux frais de la nouvelle mensuration cadastrale est prévue par la LRF sous la forme d'un émolument, c'est-à-dire d'une contribution causale perçue en échange d'un avantage ou d'une prestation déterminée de l'Etat, ou à l'occasion de la mise en oeuvre d'un service administratif (Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 3e éd. p.4, n°8 et les réf. cit.). Sa perception est soumise au principe de la couverture des frais et à celui de l'équivalence. Ce dernier implique que la quotité de l'émolument soit en rapport avec l'avantage retiré par l'administré et proportionné à cet avantage faute de quoi l'émolument deviendrait un impôt.
Dans le cas présent, il n'est pas contesté que les opérations de mensuration au sens strict (délimitation et matérialisation des limites) procurent au propriétaire d'une parcelle une réelle plus-value, notamment sous la forme d'une meilleure connaissance de son bien-fonds, et impliquent par conséquent une contre-prestation financière dudit propriétaire. Il n'en va en revanche pas de même des opérations de numérisation qui n'engendrent, de l'aveu même des commentateurs, aucune plus-value en faveur des propriétaires. Seules les communes bénéficient de ces données numériques qui sont d'une grande valeur, notamment lorsqu'elles désirent recourir à l'informatique pour la gestion de leurs infrastructures. (cf. BGC mai 1997 p. 345 ch. II 1.1.). Faute d'une quelconque prestation de la part de l'Etat, le propriétaire ne peut dès lors être tenu du paiement d'un quelconque émolument à ce titre.
c) Cette solution se justifie également au regard du principe de la légalité. Selon celui-ci, toute contribution, autre qu'un émolument de chancellerie, ne peut être prélevée que si une loi formelle le prévoit et si les conditions légales sont remplies (B. Knapp, op. cit. p.579 n°2806). En l'espèce, l'art. 39 LRF constitue bien la base légale indispensable à la participation des propriétaires aux frais de mensuration; il ne s'étend en revanche pas aux frais de numérisation, opération clairement distincte de la précédente, et, partant, ne peut constituer la base légale nécessaire pour le prélèvement de frais de numérisation auprès des propriétaires.
X.________ conteste également les factures nos 8822 et 8825 relatives aux parcelles nos 3******** et 2********. Il n'a toutefois fait valoir ses critiques à l'égard de ces deux factures que dans son mémoire complémentaire du 11 avril 1998. Or, même si ces factures lui ont été notifiées à une date qui ne ressort pas du dossier, force est de constater qu'elles sont datées du 13 novembre 1997 et n'ont fait l'objet d'aucun recours en temps utile, soit dans un délai de vingt jours dès leur communication (art. 31 al. 1 LJPA). Même en considérant le mémoire du 11 avril 1998 comme un recours, celui-ci serait manifestement tardif. Il paraît en effet difficilement concevable d'imaginer que le Service du cadastre aurait attendu plus de quatre mois avant de notifier les factures datées du 13 novembre 1997 (factures du 13.11.97, "recours" du 11.4.98). Au surplus, si comme relevé ci-dessus, on ne connaît pas la date de notification des factures n°8822 et n°8825, on peut en revanche présumer, en se fondant sur l'échéance fixée au 13 décembre 1997 pour leur paiement, que le recourant les a manifestement reçues bien avant le mois de mars 1998. L'intéressé ne prétend d'ailleurs pas qu'elles ne lui auraient été notifiées que vingt jours avant le dépôt de son mémoire complémentaire. En contestant pour la première fois ces factures dans ses écritures du 11 avril 1998, le recourant est manifestement hors délai. Le tribunal ne peut donc pas entrer en matière sur les arguments et les conclusions prises par l'intéressé au sujet desdites factures.
Le recourant invoque en dernier lieu des arguments relatifs au coût de matérialisation des points-limite. Or la facture n°1930 - tout comme d'ailleurs les factures n° 8822 et 8825 - ne met aucun frais de ce type à la charge de l'intéressé. On ne voit dès lors pas les raisons pour lesquelles ce dernier critique la manière de procéder de l'autorité intimée. X.________ n'a ainsi pas d'intérêt digne de protection à ce que la décision du 5 février 1998 soit annulée ou modifiée sur ce point et ses remarques à ce sujet doivent être écartées sans plus ample examen, cela d'autant plus que la décision doit de toute façon être annulée pour les motifs exposés ci-dessus (art. 37 al. 1 LJPA).
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis, soit uniquement en tant qu'il est dirigé contre la facture n°1930 du 5 février 1998 relative à la parcelle n°1********. Vu l'issue du pourvoi, les frais seront laissés à la charge de l'Etat et l'avance effectuée par X.________, par 250 fr., lui sera restituée (art. 55 al. 1 LJPA). N'ayant pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, le recourant n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 5 février 1998 relative à la parcelle n° 1******** (facture n° 1930) est annulée.
III. Les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service du cadastre et de l'information sur le territoire du 13 novembre 1997 relatives aux parcelles nos 2******** et 3******** (factures nos 8822 et 8825) sont confirmées.
IV. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat, l'avance effectuée par le recourant, par 250 fr. (deux cent cinquante francs), lui étant restituée.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 décembre 1998/gz
La présidente : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.