CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 27 décembre 2001
sur le recours interjeté par A.________ SA , à ********, représentée par l'avocat Denis Esseiva, case postale 408, à Fribourg,
contre
la décision du Département des infrastructures (anciennement Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports), Service des eaux, sols et assainissement (anciennement Service des eaux et de la protection de l'environnement)du 21 novembre 1997 mettant à sa charge les frais d'intervention consécutifs à une pollution survenue le 7 avril 1997, à X.________.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Maire, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Il ressort d'un rapport de la gendarmerie vaudoise établi le 10 avril 1997 les faits suivants :
Le lundi 7 avril 1997, vers 15h10, un employé de l'entreprise A.________ SA (ci-après la recourante), a livré, au moyen du camion-citerne VD1********, du mazout à B., propriétaire de la villa sise à la route ********, à X., qui avait passé commande de 5 à 6'000 litres de mazout. Pour effectuer la livraison, le chauffeur a parqué son camion sur le trottoir gauche de la route du Village, a passé le tuyau à travers la haie de thuyas plantée le long de la parcelle, avant de faire le tour de la propriété pour aller brancher le tuyau sur le raccord extérieur de la citerne, la configuration des lieux ne permettant pas l'accès direct d'un camion-citerne à la villa. Le chauffeur a alors jaugé le contenu de la cuve et constaté qu'il restait encore 900 litres de mazout. Sachant que le volume de la cuve était de 7m³ et que la réglette autorise un remplissage à 95% du volume nominal, soit 6'650 litres, il en a déduit qu'il pouvait livrer environ 5'800 litres de mazout. Il a dès lors branché le système anti-débordement HECTRONIC installé sur son camion à la sonde limiteur de remplissage AQUASANT de type Gfeller (comme cela ressort du rapport de révision de la citerne, ainsi que de l'expertise effectuée par l'entreprise mandatée par l'autorité intimée) installée sur la citerne et commencé la livraison. Durant l'opération de transvasage, il est resté près du camion. Sitôt après avoir déversé environ 5'800 litres, il a été surpris de constater que le transvasage ne s'arrête pas automatiquement; il a alors interrompu l'opération et s'est rendu près de la citerne pour voir ce qui se passait. Sur place, il s'est aperçu que du mazout s'écoulait par le tuyau d'aération et a fait aussitôt appel aux pompiers. Le compteur du camion indiquant que 6'125,5 litres avaient été transvasés, il a été possible d'estimer qu'environ 300 litres de mazout s'étaient écoulés hors de la citerne dans le bac récupération de la citerne et sur 30 m² de terrain. Le chauffeur du camion-citerne a fait constater à l'auteur du rapport de police versé au dossier que le système anti-débordement de son camion, branché sur la sonde de la citerne, lui donnait encore l'autorisation de remplir la cuve, alors même que la citerne venait de déborder.
Par ailleurs, le rapport indique que la citerne en question est équipée d'un système anti-débordement par sonde électro-optique de marque AQUASANT et que l'entreprise C.________, à ********, a été mandatée par le Service des eaux pour procéder à une expertise du système précité afin de déterminer si la sonde était défectueuse au moment des faits.
Selon l'auteur du rapport de police, cette pollution a vraisemblablement été due à un dysfonctionnement du système anti-débordement et n'a pas été provoquée par une négligence ou un acte de malveillance de la part du chauffeur du camion.
Cette affaire n'a pas donné lieu à une enquête pénale et a été classée sans suite.
B. Par courrier du 1er mai 1997, le Service des eaux a informé B.________ que la sonde limiteur de remplissage de sa citerne, contrôlée par l'entreprise C.________ SA en date du 15 avril 2001, était défectueuse et lui a imparti un délai pour procéder à son remplacement, ainsi qu'à l'exécution d'autres modifications concernant la conduite de liaison citerne-brûleur. Faisant suite aux questions formulées par la compagnie d'assurances "D.", assureur de B., dans un courrier du 27 mai 1997, le Service des eaux lui a répondu, par lettre du 8 juillet 1997, que la fréquence pour la révision périodique obligatoire des citernes était de 10 ans et qu'il appartenait aux communes de s'assurer que la révision de ces installations se fasse dans les délais; le Service des eaux a par ailleurs confirmé à "D." Assurances que son assuré n'avait pas contrevenu aux devoirs d'entretien imposés par la législation; il ressort en effet du dossier que la citerne de B. a été révisée en date du 26 octobre 1990.
Le 22 mai 1997, la recourante a adressé au Service des eaux une facture d'un montant de 8'121.65 francs relative aux frais de son intervention lors de la pollution, le 7 avril 1997, la recourante ayant elle même mis à disposition des pompiers un camion-citerne, un camion multibenne et des bennes et ayant effectué le transport de 7 bennes de terre souillée au CRIDEC; la facture de la recourante porte également sur la perte de mazout subie le 7 avril 1997, ainsi que sur les travaux effectués par l'entreprise Jardins Naturels pour la remise en état du terrain. A la demande du Service des eaux, la recourante a toutefois établi, le 9 juin 1997, une nouvelle facture de ses frais d'intervention s'élevant à 2'477.15 francs, après déduction de 5'300 francs, ce montant (correspondant aux travaux de remise en état du terrain effectués par Jardins Naturels) n'étant pas pris en charge par l'autorité intimée.
C. Par lettre du 30 juillet 1997, le Service des eaux a demandé à B.________ le remboursement des frais d'intervention consécutifs à la pollution du 7 avril 1997, s'élevant à 18'348.95 francs, ces frais ayant déjà été réglés par l'Etat; une facture détaillée des différents frais d'intervention était jointe en annexe à ce courrier.
Par lettre du 18 août 1997, B.________ a informé le Service des eaux qu'il contestait entièrement la facture du 30 juillet 1997 et qu'il ne la considérait pas comme une décision formelle attaquable dans les délais légaux. L'autorité intimée a expliqué à l'intéressé, par courrier du 4 septembre 1997, que, selon sa pratique, elle envoie systématiquement, dans un premier temps, une facture suite à une pollution à celui qui est considéré comme perturbateur et qu'en cas de contestation, elle procède à un réexamen de la situation; ce n'est que dans un deuxième temps qu'elle notifie une décision formelle indiquant les voies de droit.
Par lettre du 16 septembre 1997, "D.________" Assurances a indiqué au Service des eaux que, selon les renseignements en sa possession, c'était l'entreprise recourante qui était responsable de la pollution, car selon la doctrine, c'est le perturbateur par comportement et non celui par situation qui doit répondre des frais d'intervention.
D. Par lettre du 24 octobre 1997, le Service des eaux a demandé à la recourante le remboursement des frais d'intervention consécutifs à la pollution, s'élevant à 16'901.20 francs, ces frais ayant déjà été réglés par l'Etat; parmi les frais d'intervention réclamés à la recourante figure sa propre facture du 9 juin 1997 d'un montant de 2'477.15 francs, déjà prise en charge par l'autorité intimée. Par ailleurs, la différence de 1'483.75 francs constatée entre le montant total des frais d'intervention figurant sur la facture du 24 octobre 1997 et le montant total des frais figurant sur celle envoyée à B.________ le 30 juillet 1997 s'explique par le fait que le Service des eaux a omis de mentionner les frais d'intervention du Centre E.________ de Lausanne, soit 1'483.75 francs, sur la facture du 24 octobre 1997.
Par lettre du 29 octobre 1997, la compagnie d'assurances F.________, agissant pour le compte de la recourante, a informé le Service des eaux qu'elle ne donnerait pas suite à sa demande qui devait être adressée au propriétaire de l'installation défectueuse, considérant qu'il apparaissait clairement que la pollution en question était due à une installation non conforme, en particulier la sonde anti-débordement de la citerne.
E. Par décision du 21 novembre 1997, le Service des eaux, se fondant sur les faits établis par le rapport de police du 4 avril 1997, a mis à la charge de la recourante les frais d'intervention consécutifs à la pollution du 7 avril 1997 pour un montant de 16'901.20 francs (soit le montant erroné figurant sur la facture du 24 octobre 1997). En annexe à sa décision, le Service des eaux a joint un premier rappel daté du 24 novembre 1997 sur lequel figure le montant exact de 18'399.95 francs (frais de rappel inclus).
F. Contre cette décision, la recourante a déposé un recours en date du 15 décembre 1997. Elle soutient que son comportement doit être qualifié de cause médiate (et non immédiate) de la pollution et que par conséquent sa responsabilité administrative n'est pas engagée. A cet égard, elle fait valoir qu'il a été établi que la sonde limiteur de remplissage de la citerne était défectueuse, alors que la sonde HECTRONIC de son camion, contrôlée tous les trois ans, ne présentait pas de dysfonctionnement selon l'attestation établie par G.________ SA le 8 décembre 1997, produite en annexe au recours. Ses différents moyens seront repris plus loin dans la mesure utile. Elle conclut à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que les frais d'intervention litigieux ne sont pas mis à sa charge, subsidiairement à ce que la décision attaquée soit annulée et renvoyée à l'autorité intimée pour nouvel examen de la responsabilité des différents intervenants en cause.
La recourante a effectué une avance de frais de 1'000 francs.
L'autorité intimée s'est déterminée en date du 24 février 1998 et a conclu au rejet du recours, considérant que le chauffeur de la recourante n'avait pas fait preuve de toute la diligence requise et qu'il devait être considéré comme le seul perturbateur, à l'exclusion de tout autre.
Par lettre du 20 mars 1998, la recourante a informé le tribunal que l'autorité intimée était au courant, depuis plusieurs années, du fait que de nombreuses sondes n'étaient pas fiables, mais que rien n'avait été entrepris pour y remédier, ni pour informer les entreprises, elle-même n'ayant été informée de cette situation que lors de l'intervention des pompiers le jour de la pollution.
Faisant suite à l'intervention de la recourante, le tribunal a versé au dossier une copie d'un arrêt non publié du Tribunal fédéral du 24 juin 1998 (1A.268/1997).
Après que la recourante s'est enquise à plusieurs reprises de l'aboutissement de la procédure, le Tribunal a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 LPEP, dont les principes valent aussi pour l'application de l'art. 54 LEaux (E. Bétrix, Les coûts d'intervention - difficultés de mise en oeuvre, in DEP 1995, p. 370), le Tribunal fédéral a recouru aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation pour désigner les personnes qui sont la cause des mesures de sécurité et qui doivent en supporter les conséquences financières (ATF 118 Ib 414; ATF 1A.286/1997 non publié du 24 juin 1998). Le perturbateur par comportement est une personne dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent d'elle, ont provoqué l'atteinte, étant précisé qu'une omission ne peut entraîner une responsabilité que s'il existe une obligation juridique d'agir pour sauvegarder la sécurité et l'ordre (ATF 114 Ib 44; ATF 1A.286/1997 précité). Le perturbateur par situation est une personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur (ATF 118 Ib 415; ATF 119 Ib 503, ATF 1A.286/1997 précité). Bien que la notion de perturbateur ait été développée en vue de désigner la personne qui est obligée, du point de vue de la police des eaux, d'empêcher un danger ou une pollution ou d'y remédier, cette notion s'applique aussi lorsqu'il s'agit de déterminer qui doit supporter les frais de rétablissement d'une situation conforme au droit (JT 1990 I 484). Pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, il ne suffit toutefois pas que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites de la mise en danger. Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte (ATF 119 Ib 492; ATF 118 Ib 407; ATF 1A.286/1997 précité).
L'art. 54 LEaux ne fixe aucun critère dans le choix des débiteurs des frais des mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit. En cas de concours de perturbateurs, l'autorité ne peut pas mettre l'intégralité des frais d'intervention à la charge du perturbateur de son choix, mais doit au contraire les répercuter sur l'ensemble des perturbateurs selon la part de responsabilité de chacun d'eux dans la survenance du dommage, par une application analogique des principes contenus aux art. 50 al. 2 et 51 al. 2 CO (ATF 1A.286/1997 précité). Chacun des perturbateurs n'est donc tenu de rembourser le coût des mesures de sécurité que dans la proportion de la responsabilité qui lui serait imputée, selon ces deux dispositions du droit privé, dans le cadre de ses relations internes avec ses coobligés (ATF 102 Ib 210; Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalant, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel, 1983, p. 591). Il y a lieu de distinguer selon le titre auquel intervient le perturbateur et le rôle que son action ou son omission a joué dans la survenance du dommage; dans cette perspective, l'autorité s'adressera en premier lieu au perturbateur par comportement qui s'est rendu coupable d'une faute et en dernier recours au perturbateur par situation qui répond en principe même en l'absence de toute faute (ATF 102 Ib 203; ATF 101 Ib 410; ATF 1A.286/1997 précité). Dans l'application de ces principes, l'autorité jouit d'un certain pouvoir d'appréciation (Bétrix, op.cit., p. 384); elle peut également recourir à des considérations d'équité et prendre en compte la situation économique des intéressés dans la répartition des frais (ATF 1A.286/1997 précité).
La recourante soutient pour sa part que la cause immédiate de la pollution consiste en la défectuosité de la sonde de la citerne dont répond le propriétaire et que le comportement de son chauffeur doit être qualifié de cause médiate de la pollution, le chauffeur ayant respecté les prescriptions légales applicables. Au surplus, la recourante soutient qu'en s'étant acquittée de sa propre facture de 2'477 francs, l'autorité intimée a manifesté sa volonté de ne pas la tenir pour responsable des frais encourus, ce qui constitue un élément en faveur de l'admission de son recours. Subsidiairement, la recourante soutient que si le comportement de son chauffeur devait être qualifié de cause immédiate, il faudrait examiner la part de responsabilité de chaque perturbateur éventuel et ne mettre à sa charge qu'une part minime des frais.
a) Si, comme le relève la recourante, le chauffeur a effectivement respecté l'art. 10 al. 2 de l'Ordonnance du 21 juin 1990 sur les installations d'entreposage des liquides pouvant altérer les eaux (PEL, en vigueur à la date des faits litigieux, mais abrogée selon l'art. 24 de l'Ordonnance du 1er juillet 1998 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les polluer, entrée en vigueur le 1er janvier 1999) en raccordant la sonde de limiteur de remplissage à l'organe de commande avant le début de l'opération, cet organe ne signalant aucun dérangement, il n'a pas respecté l'art. 10 al. 1 PEL, qui l'obligeait à déterminer avant le remplissage de la citerne la quantité maximale qu'il pouvait transvaser, surveiller personnellement le remplissage et l'interrompre manuellement dès que le niveau maximal était atteint. En effet, ce niveau maximal était en l'espèce de 6'650 litres, soit 95% du volume nominal de 7'000 litres, conformément à l'art. 4 al. 4 lit. a de l'Ordonnance du 28 septembre 1981 sur la protection des eaux contre des liquides pouvant les altérer (OPEL, en vigueur à la date des faits litigieux, mais abrogée selon l'art. 24 de l'Ordonnance du 1er juillet 1998 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les polluer, entrée en vigueur le 1er janvier 1999). Compte tenu du solde de mazout se trouvant dans la citerne, soit 900 litres, le chauffeur ne pouvait dès lors livrer plus de 5'750 litres sans enfreindre une prescription de sécurité élémentaire; il a pourtant livré 5'800 litres et n'a interrompu la livraison qu'après avoir constaté que le transvasage ne s'était pas interrompu automatiquement après la livraison des 5'800 litres prévus, alors qu'il aurait dû l'interrompre manuellement dès que le niveau maximal était atteint. Dans ces conditions, le comportement du chauffeur a bien contribué à la réalisation de la pollution (cf. arrêts GE 94/083 du 29 août 1997 et GE 97/01 du 27 novembre 1997).
Au regard du principe de la causalité immédiate, la faute ou la négligence sont sans importance pour déterminer qui a la qualité de perturbateur. L'autorité administrative peut certes se fonder sur un jugement pénal pour établir les faits déterminants; elle ne doit pas pour autant faire abstraction du fait que les règles d'imputabilité de la responsabilité pénale sont différentes de celles relatives à la responsabilité administrative (E. Bétrix, op. cit., p.382). Il résulte de ce qui précède que, même si, comme s'en prévaut la recourante, son chauffeur a bénéficié d'un non-lieu sur le plan pénal, ce dernier pourrait néanmoins être considéré du point de vue du droit administratif comme perturbateur par comportement compte tenu de ses actes.
Cependant, on ne peut pas faire abstraction du fait que le système limiteur de remplissage par sonde électro-optique de la citerne aurait normalement dû bloquer la livraison et empêcher le débordement du mazout malgré l'inaction du chauffeur (cf. GE 97/01 du 27 novembre 1997). A cet égard, il n'est pas contesté que la citerne était équipée d'une sonde qui s'est avérée doublement défectueuse (absence d'information de son non-fonctionnement puisque le chauffeur a déclaré dans le rapport de police que le système anti-débordement de son camion, branché sur la sonde de la citerne lui donnait encore l'autorisation de remplir la cuve, alors qu'elle venait de déborder, et absence d'indication de la limite de remplissage, puisque la sonde n'a pas indiqué au camion à quel moment la citerne était pleine). En outre, on sait aujourd'hui (cela ressort du dossier GE 97/0001 mais la recourante l'ignorait jusqu'au jour de l'accident) que de nombreuses sondes de ce type s'étaient révélées défectueuses, comme la recourante l'a fait valoir dans sa lettre du 20 mars 1998. Enfin, le système anti-débordement installé sur la camion de livraison ne présentait pas de dysfonctionnement, comme cela ressort de l'attestation de G.________ SA du 8 décembre 1997.
b) Ayant entretenu sa citerne avec la diligence requise et ayant fait réviser sa citerne dans le délai de dix ans prévu par la loi, la dernière révision ayant eu lieu en 1990, le propriétaire de la citerne ne peut à l'évidence pas être qualifié de perturbateur par comportement; en revanche, il doit être qualifié de perturbateur par situation, puisque la chose elle-même (soit la citerne dont la sonde était défectueuse) a constitué directement la source du dommage. Conformément à la jurisprudence qui prévoit que l'autorité ne s'adressera qu'en dernier lieu au perturbateur par situation qui répond même en l'absence de toute faute, il faut donc d'abord se demander si tous les perturbateurs par comportement (hormis la recourante) ont bien été recherchés par l'autorité intimée.
c) Dans la mesure où la jurisprudence du Tribunal fédéral impose à l'autorité de ne pas se limiter, dans la désignation des responsables, aux seuls auteurs présents au moment du dommage (E. Bétrix, op. cit., p. 388 et les références citées), d'autres intervenants antérieurs auraient pu encore entrer en ligne de compte en tant que perturbateurs par comportement. On pense à l'entreprise qui a vendu et installé la sonde limiteur de remplissage défectueuse, ou à celle chargée de procéder à la révision périodique de la citerne, qui, conformément au devoir général de diligence prévu par l'art. 3 LEaux, doivent s'employer à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence qu'exigent les circonstances; s'il s'avérait que ces entreprises (le dossier ne permettant toutefois pas de trancher cette question) étaient au courant des défectuosités des sondes AQUASANT, mais qu'elles n'ont pas informé leurs clients des risques encourus, on peut se demander si leur responsabilité ne pourrait pas, cas échéant, être engagée, à titre secondaire, en tant que perturbateur par comportement. On pense également à l'Etat de Vaud qui, en sa qualité d'autorité responsable de la protection des eaux et de l'environnement (art. 9 et 10 de l'Ordonnance générale sur la protection des eaux du 19 juin 1972 et art. 36 LPE), ainsi que de la révision périodique des installations susceptibles de créer une pollution (art. 53 OPEL) se devait d'informer immédiatement les entreprises spécialisées de cet état de fait et de prendre toutes les mesures permettant d'éviter d'éventuelles pollutions, si, comme le soutient la recourante, il était au courant du problème des sondes défectueuses. Dans ce cas, il pourrait donc vraisemblablement assumer également une part de responsabilité en qualité de perturbateur par comportement.
Cela étant, l'autorité intimée ne pouvait pas se contenter d'imputer l'entier des frais à la seule recourante: comme lui l'imposait la jurisprudence, elle aurait dû rechercher tous les perturbateurs pouvant entrer en ligne de compte. On relèvera à cet égard que la décision attaquée n'a poursuivi que la recourante sans indiquer pour quels motifs les autres intéressés pouvaient, le cas échéant, être libérés de toute participation aux frais d'intervention. Il ressort pourtant du dossier que l'autorité intimée a tout d'abord considéré le propriétaire de l'installation défectueuse comme unique perturbateur puisqu'elle lui a facturé l'entier des frais d'intervention et qu'elle s'est même acquittée de la facture présentée par la recourante, mais que, suite à la lettre de l'assureur du propriétaire, elle s'est finalement adressée à la recourante, s'épargnant ainsi la tâche d'approfondir l'instruction en vue d'identifier tous les responsables de la pollution et de déterminer la mesure de la responsabilité de chacun. Un tel revirement, ainsi que le paiement de la facture de la recourante démontrent bien que le dossier ne permettait pas de conclure sans autre à la seule responsabilité de la recourante.
Dans ces conditions, la décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau, après un examen complet et circonstancié du rôle de chaque intervenant dans la pollution en question et qu'elle détermine la part des frais d'intervention que chacun des perturbateurs devra finalement supporter. Le recours est ainsi admis sans frais pour le recourant qui, assisté d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens à la charge du Service des eaux (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service des eaux, sols et assainissement du 21 novembre 1997 est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Une somme de 1'000 (mille) francs est allouée à la recourante à titre de dépens à la charge du Service des eaux, sols et assainissement.
ab/Lausanne, le 27 décembre 2001
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).