CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 mars 1998
sur le recours interjeté par A.________ , à ********, dont le conseil est l'avocat Jean-Pierre Wiswald, av. du Tribunal fédéral 1, 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 4 novembre 1997 par le Centre de conservation de la faune et de la nature , sous la signature de l'inspecteur de la pêche, ordonnant le retrait de son permis de pêche pour une durée de 180 jours consécutifs, soit du 1er janvier au 29 juin 1998 compris.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique-Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant, né en 1934, a obtenu le 14 juillet 1997 la délivrance d'un permis de pêche de 2e et 3e classe (pêche à la gambe) valable jusqu'au 31 décembre 1997. Il précise dans son recours qu'il s'agissait de son premier permis de pêche
Le 22 juillet 1997, il a reçu un avertissement, inscrit dans son carnet de pêche sous une signature non identifiée, pour n'avoir pas noté les perches capturées au port de Lutry.
Le 9 septembre 1997, il a été contrôlé par le garde-pêche permanent B.________ alors qu'il pêchait à proximité de la C.________ de X.________. Il était en possession de 31 perchettes et aucune n'était marquée dans son carnet de contrôle.
Dénoncé au préfet du district de Lavaux, le recourant a fait l'objet, pour contravention à l'art. 59 du règlement d'exécution du concordat intercantonal sur la pêche dans le lac Léman, d'une amende de 50 fr. par prononcé sans citation du 1er octobre 1997. Cette amende a été ramenée à 30 fr. après audition du recourant, par prononcé du 23 octobre 1997.
Le recourant a conservé son permis de pêche. Il a fait l'objet d'un nouveau contrôle le 20 octobre 1997 à X.________, où le même garde-pêche a apposé la mention "en ordre" dans le carnet de pêche du recourant.
B. Par décision du 4 novembre 1997, signée par l'inspecteur de la pêche D.________, le Centre de conservation de la faune et de la nature a prononcé, pour violation de l'art. 59 du règlement du 29 septembre 1995 d'exécution du concordat intercantonal du 4 juin 1984 sur la pêche dans le lac Léman (ci-dessous : règlement d'exécution du concordat intercantonal), et en application de l'art. 63 du même règlement, un retrait du permis de pêche pour une durée de 180 jours consécutifs, soit du 1er janvier au 29 juin 1998.
C. Par acte du 24 novembre 1997, le recourant s'est pourvu contre cette décision en concluant à sa nullité, subsidiairement à son annulation.
Il s'est acquitté en temps utile d'une avance de frais de 500 fr.
L'effet suspensif a été accordé au recours par décision du 9 janvier 1998.
Par réponse du 18 décembre 1997, signée de l'inspecteur de la pêche, le Centre de conservation de la faune et de la nature a conclu au rejet du recours. Interpellée au sujet de la règle de la réserve de la loi figurant à l'art. 5 al. 2 de la loi sur la pêche, l'autorité intimée a précisé le 20 janvier 1998 que les dispositions du concordat sur la pêche dans le lac Léman n'avaient pas été soumises au Grand Conseil, chacune d'entre elles étant en accord avec cette loi.
Les moyens des parties seront repris plus loin dans la mesure utile.
C. Interpellé, le recourant a produit procuration en faveur de son conseil et n'a pas demander la tenue d'une audience.
Considérant en droit:
L'art. 19 al. 2 de la loi fédérale réserve encore aujourd'hui le retrait administratif du droit de pêche par l'autorité cantonale. La décision attaquée relève de cette seconde catégorie. Il s'agit en fait, comme l'indique l'autorité intimée dans ses dernières déterminations, d'une privation du droit de pêche entraînant le refus d'octroi d'un nouveau permis selon l'art. 15 lit. b LVPêche
L'art. 18 de la loi cantonale sur la pêche confère la compétence de retirer les permis et le droit de pêche à la Conservation de la faune, qui est un office rattaché au Service des forêts, de la faune et de la nature du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. Dans sa réponse du 18 décembre 1997, l'inspecteur de la pêche fait valoir qu'il est un collaborateur de la Conservation de la faune, chargé de l'application de la législation sur la pêche et par conséquent également des sanctions administratives qu'elle prévoit. On ne se trouve pas en présence d'une décision ratifiée par le Conservateur de la faune, l'autorité intimée ayant procédé exclusivement sous la signature de l'inspecteur de la pêche.
La question de la délégation peut se poser pour les compétences du Conseil d'Etat, pour celles des départements ainsi que pour celles des services. Pour ce qui concerne les compétences du Conseil d'Etat, le Tribunal administratif a jugé que lorsque la loi spéciale charge le Conseil d'Etat d'une tâche déterminée, il s'agit d'une compétence exclusive dont le transfert à une autorité subordonnée exige la modification de la loi (voir les nombreux exemples de telles modifications cités dans l'arrêt). Seules les compétences que le Conseil d'Etat détient en vertu de son pouvoir général d'exécution et d'administration, au sens de l'art. 53 de la Constitution cantonale, peuvent faire l'objet d'une délégation à un département en application de l'art. 66 LOCE; cette délégation générale doit faire l'objet d'un règlement ou d'un arrêté (arrêt GE 92/037 du 2 février 1993 concernant la compétence de nommer les membres du corps enseignant de l'université, publié dans RDAF 1993 p. 465; voir aussi dans le même sens GE 93/051 du 12 mars 1997 et GE 94/117 du 23 mai 1997, tous deux sur les compétences respectives de subventionnement du Conseil d'Etat et du Département TPAT en application de la LPNMS).
Au lieu d'attribuer une compétence au Conseil d'Etat , la loi peut l'attribuer directement à un département. Les lois récentes adoptent souvent cette solution pour satisfaire l'exigence d'une voie de recours à une autorité judiciaire indépendante (contrairement aux décisions du Conseil d'Etat, celles des départements sont en principe sujettes à recours au Tribunal administratif, v. art. 79 bis al. 2 Cst VD et art. 4 al. 1 et 2 LJPA). Dans ce cas, le chef du département peut déléguer certaines compétences dans des domaines déterminés à un fonctionnaire supérieur. Cette délégation est subordonnée à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 67 LOCE) et selon l'intention du législateur, elle ne peut être attribuée qu'à de hauts fonctionnaires tels que des chefs de service, des directeurs d'établissement ou des chefs d'office, etc. (BGC février 1970, p. 1152). Ces délégations de compétence sont réunies dans un registre que tient la chancellerie (art. 68 al. 2 LOCE; on peut toutefois s'interroger au passage sur la portée de ce registre dès lors qu'il n'est pas public et qu'en conséquence, le justiciable se trouve dans l'impossibilité de vérifier la validité d'une décision lorsqu'elle est prise par un délégataire).
Comme le rappelait le Conseil d'Etat dans sa réponse à une question du député Michel Bonnard concernant la signature du courrier dans les services de l'Etat, les chefs des départements signent les décisions que la loi place dans la compétence de leur département (BGC printemps 1983 p. 59). C'est dans cette hypothèse que peut prendre place la délégation de compétence prévue par l'art. 67 LOCE mais, comme le rappelait le Conseil d'Etat dans la même réponse, certains fonctionnaires ont des compétences particulières comme par exemple les médecin, chimiste et vétérinaire cantonaux. Il arrive également que la loi confère une compétence directe à un service de l'administration. On peut citer comme exemple la compétence de l'administration cantonale des impôts de rendre des décisions sur réclamation (art. 103 al. 3 LI). Tel est également le cas des décisions relatives au retrait du permis et du droit de pêche, que l'art. 18 de la loi vaudoise sur la pêche place dans la compétence de la Conservation de la faune, dont le recourant admet qu'elle est également l'autorité cantonale compétente désignée par le canton de Vaud dans le cadre du concordat intercantonal du 4 juin 1984 sur la pêche dans le lac Léman, cette désignation étant effectivement prévue par l'art. 53 du concordat. Toutefois, les décisions d'un département étant rendues par le chef de celui-ci, on peut se demander si les décisions d'un service ou d'un office ne relèvent pas de la compétence exclusive du chef de service ou d'office. On a vu plus haut que la délégation d'une compétence décisionnelle du Conseil d'Etat n'est pas possible sauf modification de la loi et que pour les décisions des départements, la délégation n'est possible qu'aux conditions instaurées par la loi elle-même à l'art. 67 LOCE. On pourrait donc considérer que la compétence du service doit être exercée par le chef de celui-ci faute de disposition qui permettrait de déléguer la compétence du service à un fonctionnaire subalterne, fût-il chargé de tâches spécifiques au sein du service. En matière de pêche, on observe que les art. 59 ss de la loi vaudoise sur la pêche ne délèguent aucune compétence de décision aux agents qu'ils énumèrent et que même le règlement d'exécution de cette loi, conférant la compétence d'exécution au Département AIC (art. 2), ne mentionne apparemment l'inspecteur de la pêche que comme vice-président, aux côtés du conservateur de la faune, de la commission consultative de la pêche (art. 44). Ce n'est donc pas sans motif que le recourant conteste la compétence de l'inspecteur de pêche, qui n'est pas fondée sur une disposition légale. On peut toutefois hésiter à admettre le moyen qu'il soulève sans se demander au préalable si la délégation de compétence pourrait néanmoins se fonder sur un long usage ou des impératifs pratiques. Devrait également être résolue la question de savoir quelles sont les conséquences d'une éventuelle incompétence formelle du fonctionnaire qui a statué car la solution de l'annulation totale et définitive de la décision ne s'impose pas sans autre.
En l'espèce, le tribunal renoncera à résoudre la question car la décision attaquée doit de toute manière être annulée pour d'autres motifs.
Art. 15
"Ne peuvent obtenir un permis de pêche les personnes qui:
a) ne possèdent pas l'exercice des droits civils, à moins d'être autorisées par leur représentant légal;
b) sont privées du droit de pêche en vertu d'une décision prise par une autorité administrative ou judiciaire suisse;
c) à f): abrogées
g) n'ont pas retourné ou restitué, l'année précédente, leur carnet de pêche dûment rempli et signé, ceci après avertissement de la Conservation de la faune, donné au moins quinze jours à l'avance.
Al. 2: abrogé.
Art. 18
Les permis ainsi que le droit de pêche peuvent être retirés par la Conservation de la faune:
a) lorsqu'un fait excluant leur octroi se produit ou parvient après coup à sa connaissance;
b) lorsque le titulaire a été condamné pour atteinte à l'intégrité corporelle d'un agent de la police de la pêche dans l'exercice de ses fonctions;
c) lorsque le titulaire a été condamné pour vol d'un engin de pêche ou pour dommage causé à un tel engin;
d) lorsque le titulaire a été condamné pour dommages à la propriété foncière dans l'exercice de la pêche;
e) lorsque le titulaire a été condamné pour une infraction grave à la législation sur la pêche ou sur la faune;
f) lorsque le titulaire a été condamné 3 fois en l'espace de 3 ans pour infraction à la législation sur la pêche ou sur la faune.
La durée du retrait du permis et du droit de pêche est de cinq ans lorsqu'il s'agit de l'une des infractions énoncées sous lettres b) ou c) et de trois ans lorsqu'il s'agit de l'une des infractions énoncées sous lettres d) ou e) du présent article. Elle est d'une année dans le cas prévu la lettre f) du présent article. Dans les cas de peu de gravité ou lorsqu'il s'agit d'un permis de pêche professionnelle, la durée du retrait de permis peut être réduite.
Lorsque le titulaire fait l'objet d'une poursuite pénale pour infraction intentionnelle à la législation sur la pêche ou pour l'une des infractions mentionnées sous lettres b) à e) du présent article, le permis peut être retiré par la Conservation de la faune à titre de mesures provisionnelles jusqu'au prononcé définitif de l'autorité administrative ou judiciaire compétente."
Dans la teneur ci-dessus, l'art. 18 al. 2 LVPêche est issu d'une novelle du 21 juin 1993 qui l'a modifié afin de permettre à l'autorité intimée de tenir compte de la gravité de l'infraction pour fixer la durée du retrait (BGC juin 1993 p. 1028; voir à ce sujet l'arrêt GE 91/025 du 26 mars 1992 dans lequel le tribunal avait considéré qu'il était douteux que le principe général de la proportionnalité soit respecté par une interprétation fondée exclusivement sur les règles qualifiées d'automatiques - il s'agissait du refus du permis pendant cinq ans en cas de condamnation pour vol d'un engin de pêche - de l'ancienne teneur de l'art. 15 LVPêche relative à l'octroi du permis; cet arrêt, qui laissait entendre que les dispositions de la LVPêche ne respectaient pas le principe constitutionnel de la proportionnalité, semble être à l'origine de la modification de l'art. 18 LVPêche).
Les motifs de retrait du permis ou du droit de pêche sont énumérés à l'art. 18 al. 1 LVPêche cité ci-dessus. Le recourant ne remplit aucun des motifs qualifiés de retrait tels que la privation judiciaire (pénale) du droit de pêche, la violence sur un agent ou le vol ou les dommages portant sur un engin de pêche (art. 18 al. 1 lit. a à d LVPêche). Seuls entreraient donc en considération les art. 18 al. 1 lit. e et f LVPêche. Toutefois, on ne saurait soutenir que le recourant aurait été condamné pour une infraction grave à la législation sur la pêche. En effet, l'amende préfectorale dont il a fait l'objet, compte tenu de son montant de 30 francs, n'est assurément pas la sanction d'une infraction grave. L'application de l'art. 18 al. 1 lit. e LVPêche est donc exclue. Est également exclue l'application de l'art 18 al. 1 lit. f dès lors que le recourant n'a pas fait l'objet de trois condamnations en l'espace de trois ans pour infraction à la législation sur la pêche. Il s'agit en effet, si l'on peut se référer à la terminologie pénale, d'un délinquant primaire.
Il est vrai que l'échelle des sanctions prévues par l'art. 18 LVPêche est, à la lettre, quelque peu surprenante dès lors qu'elle impose une sanction d'une durée d'une année en cas de troisième condamnation pénale dans les trois ans, avec cette conséquence qu'aucune sanction administrative ne peut être prise avant que ne soient remplies les conditions de l'art. 15 al. 1 lit. f, c'est-à-dire avant la troisième condamnation en l'espace de trois ans. On ne saurait cependant en déduire qu'une sanction administrative pourrait être infligée lors de la première condamnation pénale ou même en cas de violation simple (par hypothèse non sanctionnée pénalement) des dispositions sur la pêche. Si des sanctions peuvent être prises pour une durée inférieure aux minima légaux imposés par l'art. 18 LVPêche, c'est uniquement pour sanctionner, lorsque les conditions légales d'un retrait sont réunies, les cas de peu de gravité ou les cas concernant un permis de pêche professionnel, comme le prévoit l'art. 18 al. 2 in fine LVPêche dans sa nouvelle teneur. Contrairement à ce que soutient implicitement l'autorité intimée dans ses dernières déterminations, on ne peut combiner l'art. 18 al. 1 lit. a LVPêche, qui prévoit un retrait pour trois ans en cas d'infraction grave, avec l'art. 18 al. 2 LVPêche, qui permet de réduire la durée dans les cas de peu de gravité, pour infliger un retrait en cas de première infraction simple, c'est-à-dire non grave. L'hypothèse d'une infraction grave commise sous la forme d'une cas de peu de gravité serait d'ailleurs un non sens. L'autorité intimée semble perdre de vue que si la modification du 21 juin 1993 a bien introduit à l'art. 18 al. 2 LVPêche la possibilité d'atténuer la durée du retrait, elle n'a pas élargi le catalogue des mesures de retrait énumérées à l'art. 18 al. 1 LVPêche. Force est ainsi de constater que la rédaction de l'art 18 al. 1 LVPêche, contrairement à d'autres dispositions comparables (on songe par exemple à l'art. 16 al. 2 LCR pour le retrait du permis de conduire), ne contient aucune disposition permettant de sanctionner d'un retrait de permis toute infraction qui ne serait ni grave ni constitutive d'une des autres hypothèses de l'art. 18 al. 2 LVPêche.
Vu ce qui précède, la décision attaquée ne trouve aucune base légale à l'art. 18 LVPêche.
Toutefois, l'art. 63 du règlement d'exécution du concordat suscite des doutes du point de vue du principe de la légalité.
a) Pour ce qui concerne les eaux intercantonales, l'art. 5 LVPêche prévoit ce qui suit:
"La pêche dans les eaux intercantonales est réglementée par le Conseil d'Etat qui reçoit tous pouvoirs pour conclure des conventions avec les cantons voisins.
Les dispositions qui dérogent à la présente loi sont soumises au Grand Conseil."
On observera ici que l'art. 5 al. 1 LVPêche déroge à la règle générale de l'art. 52 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud, qui confère au Grand Conseil la compétence de ratifier les concordats. Cette règle constitutionnelle est l'expression du principe selon lequel un concordat intercantonal peut constituer une base légale suffisante s'il est approuvé selon une procédure législative qui permette l'exercice du droit de référendum (Moor, Droit administratif, vol I, ch, 4.2.2.6 p. 336). Une sanction telle que le retrait du droit de pêcher nécessitant une base légale, la question qui se pose est de savoir si cette exigence est remplie.
b) Le concordat intercantonal du 4 juin 1984 sur la pêche dans le lac Léman (ci-dessous: le concordat) prévoit ce qui suit quant au refus et au retrait du permis de pêche:
Art. 13 al. 1
Ne peuvent obtenir un permis de pêche les personnes qui:
a) sont privées du droit de pêche en vertu d'une décision prise par une autorité administrative ou judiciaire;
b) ont été condamnées, au cours des cinq dernières années, pour atteinte à l'intégrité corporelle d'un agent chargé de la surveillance de la pêche;
c) ont été condamnées, au cours des cinq dernières années, pour vol d'un engin de pêche ou pour dommage causé intentionnellement à un tel engin;
d) ont été condamnées, au cours des trois dernières années, pour dommage volontaire à la propriété foncière dans l'exercice de la pêche;
e) bien qu'ayant reçu un avertissement donné au moins quinze jours avant, n'ont pas retourné, dans les délais fixés, dûment remplis, leur feuille de statistique et leur carnet de contrôle de pêche, pour leur dernière saison de pêche.
Art. 19 al. 1
Le permis peut être retiré pour une durée maximale de cinq ans par le canton qui l'a délivré:
a) lorsqu'un fait excluant son octroi se produit ou parvient après sa délivrance à la connaissance des autorités chargées de l'application du présent concordat;
b) en cas d'ouverture d'une poursuite pénale pour l'une des infractions énoncées à l'article 13, alinéa 1, lettres b ou c, jusqu'à la clôture définitive de la procédure;
c) en cas d'infraction, lorsque la législation sur la pêche prévoit une telle mesure;
d) en cas de privation du droit de pêche prononcée par une autorité administrative ou judiciaire.
Art. 62:
Outre les cas prévus aux articles 13 et 19, les cantons, en cas d'autres violations du présent concordat ou de ses dispositions d'exécution, peuvent infliger, par voie administrative, des sanctions telles que le retrait ou le refus d'octroi du permis de pêche.
c) La Commission intercantonale instaurée par l'art. 48 du concordat a la compétence d'édicter les dispositions d'exécution de celui-ci (art. 50 al. 1 du concordat). La portée des règles fondées sur le concordat apparaît considérable si l'on prend à la lettre l'art. 1 al. 1 du concordat qui prévoit ce qui suit:
"L'exercice de la pêche dans les eaux suisses du lac Léman est régi par l'accord international concernant la pêche dans le lac Léman et ses dispositions d'exécution, par la législation fédérale, par le présent concordat et, dans la mesure où elles ne sont pas contraires à ce dernier, par les dispositions propres à chacun des cantons concordataires."
L'art. 1 al. 1 du concordat cité ci-dessus, dont on retrouve la substance à l'art. 1 al. 2 du règlement du 16 février 1979 d'application de la LVPêche, instaure une hiérarchie des normes qui accorde la prééminence aux normes contractuelles internationales, puis aux normes concordataires et ne laisse place à l'application du droit cantonal qu'à la condition que ce droit ne soit pas contraire aux normes supra-cantonales. Cette hiérarchie ne saurait cependant s'imposer sans autre en droit cantonal vaudois (l'art. 4 lit. d LVPêche ne contient d'ailleurs pas la clause de subsidiarité introduite à l'art. 1 al. 2 de son règlement d'application). En effet, si le droit cantonal habilite le Conseil d'Etat à conclure des conventions avec les cantons voisins pour réglementer la pêche dans les eaux intercantonales (art. 5 al. 1 LVPêche), il prévoit néanmoins que les dispositions qui dérogent à la loi cantonale doivent être soumises au Grand Conseil (art. 5 al. 2 LVPêche). Au reste, la règle de la réserve de la loi énoncée par l'art. 5 al. 2 LVPêche résulte également du texte même du concordat, dont l'art. 19 al. 1 lit. c ne prévoit le retrait du permis de pêche en cas d'infraction que dans la mesure où la législation sur la pêche elle-même prévoit une telle mesure. Or la sanction instaurée par l'art. 63 du n'est pas prévue par la loi vaudoise, qui ne connaît de sanction administrative qu'à la troisième infraction en trois ans ou en cas d'infraction grave, conditions alternatives dont on a vu plus haut qu'aucune n'est réalisée.
d) Il est d'ailleurs douteux que la Commission intercantonale instaurée par l'art. 48 du concordat ait la compétence d'instaurer une sanction nouvelle en adoptant une disposition du règlement d'exécution du concordat: s'il est vrai qu'un tel organe intercantonal peut adopter des règles d'exécution, en revanche les cantons ne peuvent pas transférer à des tels organes intercantonaux la compétence de créer des règles dont les effets juridiques imposent qu'elles soient prévues dans une loi au sens formel: cela constituerait une atteinte à la démocratie et aux droits politiques dans les cantons, dans la mesure où ces règles seraient soustraites au référendum législatif cantonal (Häfelin, in: Commentaire de la Constitution fédérale, rem. 86 ad art. 7 Cst). Au reste, même si la sanction en cause figurait dans le concordat lui-même au lieu de résulter de son règlement d'exécution, force serait de constater qu'il s'agit d'une sanction non prévue par la loi cantonale et plus sévère que celle-ci. Elle ne serait valable, comme on l'a vu ci-dessus sous lettre a), que si le concordat, en tant qu'il déroge à la loi cantonale, avait été soumis au Grand Conseil. Or tel n'a pas été le cas.
e) Faute de figurer dans la loi ou dans une disposition concordataire approuvée par le Grand Conseil, la sanction prévue par l'art. 63 du règlement d'exécution du concordat est dépourvue de base légale, ce qui justifie l'annulation de la décision attaquée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision attaquée est annulée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. La somme de 1'000 (mille) francs est allouée au recourant à titre de dépens à charge de l'autorité intimée.
Lausanne, le 31 mars 1998/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.