CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 17 juillet 2000
sur le recours interjeté par la Société coopérative d'habitation de Renens , représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département de l'économie (anciennement Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce) du 20 mars 1997 admettant partiellement le recours formé par Dominique Balthasar et 49 consorts, tous représentés par Me Irène Wettstein, avocate à Vevey, contre la décision du Service du logement du 28 mars 1995 concernant la fixation des loyers pour les immeubles situés à l'avenue de Paudex 10 et 12 à Renens.
Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Rolf Ernst et M. Otto Liechti, assesseurs. Greffier: Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. L'Etat de Vaud, la Commune de Renens ainsi que la Société Coopérative d'Habitation de Renens (ci-après : la coopérative ou société recourante) ont signé le 14 décembre 1976 une convention confirmant et précisant les conditions auxquelles une aide financière a été accordée à la coopérative pour deux bâtiments de 64 logements construits en 1963 sur la parcelle 1506 du cadastre de Renens pour un coût de 2'935'670 fr. Les immeubles étaient financés par les fonds propres du maître de l'ouvrage (coopérative) à raison de 362'840 fr., un prêt hypothécaire de premier rang auprès de la Banque cantonale vaudoise et du Crédit foncier vaudois pour un montant total de 2'556'000 fr. et une subvention de 16'830 fr. pour les abris de protection civile. Les prestations des collectivités publiques comprenaient la mise à disposition du terrain, propriété de la commune de Renens, par l'octroi d'un droit de superficie en faveur de la coopérative, le cautionnement du crédit hypothécaire par la commune de Renens et la prise en charge des intérêts à parts égales entre la Confédération, le canton et la commune pour une durée de vingt ans à raison de 50'750 fr. par année (art. 4.1 de la convention). En contrepartie, le maître de l'ouvrage s'obligeait à conserver le caractère social des immeubles, à ne réaliser aucun bénéfice immobilier ou d'exploitation ni aucune opération assimilable à un transfert de propriété sans l'accord de l'autorité cantonale et de la commune. L'art. 5.3 de la convention précise que *"les loyers sont fixés par l'OCL"*et qu'ils doivent se limiter à couvrir les charges financières, soit les intérêts des hypothèques et la rémunération des fonds propres (le taux de la rémunération des fonds propres ne pouvant être supérieur à celui des prêts hypothécaires en deuxième rang de la BCV) ainsi que les charges d'exploitation, soit le coût afférent à la période pour les assurances, l'eau, l'électricité, la conciergerie, l'administration, la gérance, l'entretien, l'amortissement de vétusté, et la constitution d'une provision pour entretien et les charges fiscales. L'Etat peut encore contrôler les loyers au-delà de la durée de la convention tant qu'il le juge opportun. Il est aussi prévu que chaque année, mais au plus tard six mois après la fin de l'exercice, le maître de l'oeuvre soumet les comptes des immeubles à l'examen des pouvoirs publics et met à la disposition de l'OCL toutes informations ou tous documents nécessaires.
B. En date du 10 décembre 1982, le Service du logement a fixé les nouveaux loyers admissibles à la suite de la suppression de la prise en charge des intérêts par les pouvoirs publics. La décision admettait une augmentation de 13,27 % selon le calcul suivant :
CALCUL DES LOYERS DÈS LE 1ER MARS 1983
Coût de l'immeuble selon calcul du 26.01.1971 : Fr. 2'935'670.--
============
Financement et intérêts :
1er rang : Fr. 2'556'000.-- x 6% Fr. 153'360.--
Fonds propres : Fr. 362'840.-- x 7% Fr. 25'399.--
Subside PC : Fr. 16'830.-- Fr. -.--
Fr. 2'935'670.-- Fr. 178'759.--
=========== ===========
Charges, soit revenu locatif :
a) intérêts : Fr. 178'759.--
b) droit de superficie : Fr. 2'100.--
c) quota pour vétusté, entretien, frais généraux,
3,5% de Fr. 2'935'670.-- : Fr. 102'748.--
Revenu locatif admissible : Fr. 283'607.--
Revenu locatif actuel : Fr. 250'368.--
Augmentation applicable : Fr. 33'239.--
===========
ou 13, 27 %
===========
La décision rappelait que les loyers des immeubles continueraient à être calculés par le service cantonal avec un contrôle des comptes et que l'octroi de l'augmentation engageait la coopérative à "assumer l'entretien des immeubles en question tant intérieur qu'extérieur, sans aucune participation des locataires".
C. La commune de Renens et la coopérative ont signé le 14 mars 1985 une nouvelle convention concernant notamment les deux bâtiments de l'avenue de Paudex. Selon cette convention, la commune de Renens maintenait les prestations accordées à la coopérative par l'octroi du droit de superficie avec une redevance annuelle de 2100 fr. et les cautionnements des prêts hypothécaires pour une valeur de 2'556'000 fr. Les parties ont rappelé que la convention conclue le 14 décembre 1976 entre l'Etat de Vaud et la commune de Renens d'une part, et la société coopérative d'autre part, demeurait en vigueur et sans changement pour les points 5.3.2. (loyer) et 5.3.4. (contrôle).
D. La coopérative a demandé au Service du logement en 1987 l'autorisation d'effectuer d'importants travaux d'entretien et de rénovation. Il s'agissait notamment de la réfection des façades et celle de l'étanchéité de la toiture, du remplacement des fenêtres, de la réfection des installations électriques et de chauffage, du remplacement des installations sanitaires et du rafraîchissement des peintures intérieures. L'autorisation requise par la loi concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation du 4 mars 1985 a été délivrée le 20 janvier 1988 avec notamment la condition suivante :
"1. Les 40 logements de 3 pièces, les 16 logements de 4 pièces et les 8 logements de 4 pièces et demie sont soumis au contrôle des loyers lors de la première mise en location après travaux, le revenu annuel net des dits logements ne pouvant excéder la somme de 456'480 fr. sous réserve des hausses légales et des imprévus justifiés tant techniques que financiers.
Ce contrôle consistera en la production de l'état locatif des immeubles, qui devra intervenir aussitôt que les loyers auront été adaptés.
Cette restriction sera inscrite au Registre foncier une fois le délai de recours échu. Elle sera radiée aussitôt que le contrôle dont il est fait mention sous chiffres 1 et 2 aura été effectué."
En date du 10 janvier 1990, la société coopérative a produit au Service du logement l'état locatif du bâtiment au 1er décembre 1989 ainsi que le décompte détaillé du coût des travaux réalisés en 1988/1989 s'élevant à 2'949'148.10 fr. Le revenu locatif mensuel s'élevait pour le mois de décembre 1989 à 38'040 fr. soit un revenu net annuel de 456'480 fr. Sur la base de ces informations, le Service du logement a demandé la radiation de la mention inscrite au registre foncier concernant le contrôle de la première mise en location à l'achèvement des travaux.
E. La coopérative a notifié le 1er février 1991 aux locataires des immeubles de l'avenue de Paudex 10 et 12 une hausse de loyer sur formule officielle d'environ 24 % à partir du 1er juillet 1991. A la suite de l'échec de la tentative de conciliation, la coopérative a déposé le 7 juin 1991 devant le Tribunal des baux une procédure en confirmation de hausse de loyer, laquelle a abouti à un jugement du 28 avril 1994 constatant que le Tribunal des baux n'était pas compétent pour statuer sur la requête et radiant la cause du rôle.
F. Dans l'intervalle, la coopérative, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Daniel Théraulaz, est intervenue auprès du Service du logement le 6 novembre 1992 pour demander si les loyers des deux immeubles en cause étaient toujours soumis à un contrôle. Le Service du logement répondait le 18 novembre 1992 que les immeubles étaient effectivement soumis au contrôle des loyers mais que ce contrôle avait été exercé par la commune depuis 1976. Le mandataire de la coopérative a demandé ensuite le 24 décembre 1992 au Service du logement de statuer sur les hausses admissibles des loyers concernant les deux immeubles de l'avenue de Paudex. La coopérative adressait directement au Service du logement le 5 janvier 1993 les documents et explications justifiant à son avis les hausses qui avaient été notifiées aux locataires en 1991 :
"Comme vous pourrez le remarquer, la hausse de loyer en question a été calculée en tenant compte du 40% de l'évolution de l'indice suisse des prix à la consommation entre le 01/10/88 (entrée en vigueur de la précédente hausse de loyer) et le dernier indice connu (fin décembre 1990) au moment de la calculation.
Nous avons également appliqué la hausse légalement autorisée en fonction de l'évolution du taux de l'intérêt hypothécaire du Crédit Foncier Vaudois en 1er rang, durant la même période, et compensé partiellement l'augmentation des coûts d'exploitation jusqu'au 31/12/90, à raison de 1,8%. Le tableau relevant les charges d'exploitation pour la période 1984 et 1986 ainsi que 1988 à 1990, rapportées au total des produits de 1987, montre que la moyenne de l'augmentation des coûts d'exploitation s'est élevée à 9.85 % contre 1,80 % pris en compte.
La récapitulation des composantes de la hausse de loyer contestée se présente donc comme suit :
124,7 p. ./. 112,0 p. = 12,7 p. : 112,0 p. = 11,34 % x 40,00 % 4,54 %
CFV en 1er rang : de 5 % à 6,00 % = 4 x 3,5 %, soit 14 %
de 6 % à 6,75 % = 3 x 2,0 %, soit 6 % 20.00 %
au 31/12/90 - Forfait 1,80 %
Total 26,34% Arrêté à 26.00 %
Le Service du logement répondait le 2 février 1993 que les loyers admissibles arrêtés en 1982 et 1988 étaient déjà basés sur un taux hypothécaire de 6%; il demandait en conséquence à la société gérante d'apporter toutes les précisions utiles "quant à la prise en compte d'une hausse du taux hypothécaire de 5 % à 6 %". Il demandait également la production des justificatifs à l'appui de l'augmentation des charges d'exploitation, soit les comptes d'exploitation et les pièces comptables nécessaires. Le Service du logement s'est ensuite déterminé le 19 mars 1993 sur une éventuelle hausse admissible dans les termes suivants :
"Nous constatons que le dernier état locatif admis par notre Service ascendait à fr. 456'480.-. Ce revenu locatif découlait de la répercussion sur les loyers au moment de la suppression des prises en charge d'intérêts capitaux, soit fr. 283'680.-, des travaux de rénovation nécessaires et opportuns au sens de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que ses dispositions d'application. Ces travaux ont consisté en la réfection des façades, de la toiture des installations électriques, ainsi qu'en le remplacement des fenêtres et des sanitaires; ils se sont élevés à fr. 2'943'900.-.
Ce revenu locatif de fr. 456'480.- (valeur 20 janvier 1988) était fondé sur un taux hypothécaire de 6 % et sur l'indice suisse des prix à la consommation de 110.9. En conséquence, les hausses théoriquement admissibles par notre Service lors des dernières notifications de hausses de loyers, soit en février 1991, auraient été de 6 % au titre de l'augmentation du taux de l'intérêt hypothécaire de 6 % à 6,75 % (3 x 2 %) et de 4, 97 % au titre de maintien du capital exposé aux risques, l'IPC ayant passé de 110.9 à 124.7 (valeur de référence prise en compte lors des notifications de hausses selon votre courrier du 5 janvier 1993).
Nous relevons également, au vu des documents produits en annexe à votre courrier précité, que les charges d'exploitation de l'immeuble pour les périodes 1983-1986 et 1988-1990, rapportées au total des produites de l'année 1987, ont subi une hausse de 9,85 %. Cette hausse a été répercutée forfaitairement dans les hausses de loyers à concurrence de 1,8 %. Une telle répercussion est admissible, sous réserve de la production des justificatifs par la SCHR, soit les comptes de gérances 1984-1990.
La hausse maximale admissible par notre Service, valeur février 1991, ascende en conséquence, au vu des calculations développées ci-dessus, à 12, 77 %, soit un état locatif de fr. 514'772.-.
La répercussion des hausses légales intervenues depuis lors permettrait enfin de porter l'état locatif à fr. 536'272, valeur mars 1993, avec références au taux de l'intérêt hypothécaire de 7 % et à l'IPC de 137.2."
Lors d'une séance tenue le 6 avril 1993 à Renens, réunissant les représentants de la Municipalité de Renens, du Service du logement, de la Société coopérative d'habitation de Lausanne, ainsi que de la coopérative, il a été décidé d'entrer en contact avec le conseil des locataires en vue de trouver une solution à l'amiable pour des hausses pouvant entrer en vigueur le plus rapidement possible. Par la suite, le Service du logement a envisagé l'établissement d'une convention de sortie libérant les immeubles d'un contrôle des loyers par le canton (voir lettres du Service du logement des 25 et 26 avril 1994).
En date du 5 mai 1995, la coopérative a invité les locataires des deux immeubles en cause à une séance d'information fixée le 15 mai 1995. La coopérative précisait que le montant des loyers avait été soumis au contrôle du Service du logement, qui s'était déterminé le 28 mars 1995, en autorisant une augmentation du revenu locatif de 17, 67 % selon le calcul suivant :
CALCUL DES LOYERS
Coût de l'immeuble, selon calcul du 26.01.1971 :
fr. 2'935'670.--
Travaux à plus-value 56% de fr. 2'965'000.--
fr. 1'660'400.--
fr. 4'596'070.--
Financement et intérêts
Hypothèque 1er rang CFV :
fr. 1'659'860.-- x 6.75% =
fr. 112'040.--
Hypothèque 1er rang BCV :
fr. 991'000.-- x 7.0% =
fr. 69'370.--
Hypothèque 2e rang BCV :
fr. 1'165'256.-- x 7.5% =
fr. 87'394.--
Autres prêts CFV
fr. 400'000.-- x 6.0% =
fr. 24'000.--
Fonds propres
fr. 363'574.-- x 6.0% =
fr. 21'814.--
Subside PC
fr. 16'380.--
fr. 0.--
fr. 4'596'070.--
fr. 314'618.--
Charges, soit revenu locatif :
Intérêts :
fr. 314'618.--
Droit de superficie :
fr. 2'100.--
Amortissement de vétusté : 1/2% de fr. 2'935'670.-- =
fr. 14'678.--
Quota pour entretien, redevances publiques, etc. : 2'935'670.-- x 2 x 266.9 (février 91) 88.2 x 100 =
fr. 177'671.--
1'660'400.-- x 1.7% =
fr. 28'226.--
Revenu locatif admissible (février 91) :
fr. 537'293.--
Revenu locatif actuel (1.10.88) :
fr. 456'580.--
Augmentation applicable :
fr. 80'713.--
ou 17.67 %
G. A la suite de cette séance, la coopérative a notifié le 23 mai 1995 une nouvelle hausse de loyer correspondant à la proportion de 17,67 % admise par le Service du logement. Dominique Balthasar et 49 consorts ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 2 juin 1995, validé par le dépôt d'un mémoire motivé le 13 juin 1995. Ils ont conclu principalement à l'annulation de la hausse notifiée le 23 mai 1995 et autorisée le 28 mars 1995 par le Service du logement et subsidiairement à ce que cette hausse entre en vigueur le 1er juillet 1995. Par arrêt du 22 juillet 1996, le Tribunal administratif a renvoyé le dossier à l'actuel Département de l'économie comme objet de sa compétence.
Par décision du 20 mars 1997, le Département de l'économie a admis partiellement le recours; il a annulé la décision du Service du logement du 28 mars 1995 ainsi que les notifications des hausses de loyers effectuées le 23 mai 1995 par la coopérative; il a enfin fixé le revenu locatif des deux immeubles en cause à 530'125 fr. valeur mars 1997, selon le calcul suivant :
a) Coût de construction
Terrain : droit de superficie 0.00
Construction: coût global (décompte du 29 octobre 63) 2'935'670.00
Travaux : 70 % de 2'949'148,10 (décompte d'octobre 89) 2'064'404.00
5'000'074.00
b) Indice des prix à la consommation (sept. 1966 = 100) :
mars 1963 : 88.2; décembre 1989 : 248.9; février 1997 : 303.1
c) Financement
construction 1963
2'556'000.--
travaux 1988-1989
2'064'404.--
4'620'404.--
Fonds propres
362'840.--
Subside abri PC
16'830.--
5'000'074.--
Calculé conformément à l'art. 23 de l'arrêté du 30 décembre 1966, dans sa teneur du 5 juin 1970, appliquant la loi du 22 novembre 1965 sur le logement, le revenu locatif ne peut excéder le total des éléments ci-après :
Fonds propres
362'840.--
5,5 % :19'956.20
Capital prêté
4'620'404.--
5,0 % :231'020.20
Droit de superficie
2'100.--
Amortissement de vétusté
5'000'074.--
0.5 % :25'000.00
d) Quote (frais divers)
2'935'670 x 2 x 303.1 : 100 x 88.2
201'769.05
2'064'404 x 2 x 303.1 100 x 248.9
50'278.90
0.65
Revenu locatif admissible (mars 1997)
530'125.00
H. La coopérative a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 14 avril 1997 en concluant à ce que la date d'entrée en vigueur de la hausse notifiée au mois de mai 1995 aux locataires soit fixée au 1er juillet 1991, subsidiairement au 1er mars 1993 et plus subsidiairement encore au 1er juillet 1995; la coopérative demande en outre au tribunal d'arrêter l'ampleur de la hausse de loyer admissible. Le Département de l'économie ainsi que les locataires se sont déterminés sur le recours respectivement les 30 mai et 2 juin 1997. Le tribunal a tenu une audience le 14 janvier 1998; le représentant du Département de l'économie a produit des calculs de loyers effectués par le Service du logement pour les années 1989 à 1997; il a aussi présenté une proposition transactionnelle qui n'a pas été admise par les locataires.
A la suite de cette audience, le tribunal a encore demandé à la coopérative de produire le détail des charges et des produits d'exploitation ainsi que le détail des différents prêts hypothécaires avec les taux appliqués pour la période allant de 1989 à 1997. Le tribunal a ensuite soumis aux parties un premier tableau récapitulatif indiquant pour chaque année le capital au 31 décembre, le montant des intérêts annuels effectivement payés, les intérêts sur fonds propres tels qu'ils ont été calculés par le Service du logement, les dépenses d'exploitation, les loyers nets et les versements disponibles. La société recourante a corrigé les chiffres concernant le capital et les amortissements en produisant les justificatifs nécessaires. Le tribunal a établi le tableau suivant sur ces nouvelles bases:
années
capital au 31 décembre
loyers nets
versements disponibles(1)
intérêts annuels
soldes avant amortisse-ments
Amortisse-ments annuels
soldes
1991
4'163'783.01
486'354.-
315'752.35
292'103.25
23'649.10
103'182.85
-79533.75
1992
4'051'270.86
497'943.-
345'238.20
292'891.05
52'347.15
112'512.15
-60'165.00
1993
3'933'627.46
500'931.-
331'337.10
270'769.30
60'567.80
117'643.40
-57'075.60
1994
3'830'838.26
496'243.-
381'278.60
221'325.25
159'953.35
102'789.20
57164.15
1995
3'731'107.41
490'376.-
297'185.85
219'246.90
77'938.95
99'726.85
-21'787.90
1996
3'666'415.16
504'862.-
289'133.60
149'603.95
139'529.65
64'696.25
74'833.40
1997
3'599'105.16
629'838.-
285'749.30
145'990.20
139'759.10
67'310.00
72'449.10
Total
653'745.10
667'860.70
-14'115.60
*(1)*Soldes disponibles après paiement des dépenses d'exploitation selon les décomptes établis par la Société coopérative d'habitation de Lausanne. Les intérêts annuels et les amortissements annuels ressortent des décomptes établis par la société recourante.
Considérant en droit:
Le Tribunal administratif a déjà constaté dans l'arrêt rendu entre les mêmes parties le 22 juillet 1996 (arrêt GE 95/053) que les deux immeubles en cause étaient soumis à l'exception visée par l'art. 253b al. 3 CO; selon cette règle, les dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs ne s'appliquent pas aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité. Les parties ne contestent pas d'ailleurs que la convention signée entre l'Etat de Vaud, la Commune de Renens et la coopérative est toujours valable en ce qui concerne notamment les critères applicables pour déterminer les loyers et le contrôle que doit exercer le Service du logement sur ces loyers. La convention signée entre la commune et la coopérative le 14 mars 1985 confirme que les points 5.3.2. (loyers) et 5.3.4 (contrôle) de la convention du 14 décembre 1976 demeurent en vigueur sans changement. La société recourante bénéficie toujours des prestations de la commune de Renens par le cautionnement des crédits hypothécaires à concurrence de 2'556'000 fr. et par la mise à disposition du terrain sous la forme d'un droit de superficie. En ce qui concerne l'évaluation de l'aide accordée à la société recourante par la commune de Renens, il y a lieu de relever que la valeur économique du droit de superficie est nettement supérieure au montant de 2100 fr. que la commune a facturé jusqu'en 1997 (pour les critères d'estimation de la valeur d'un droit de superficie, voir W: Naegeli et H. Wenger, l'Estimation immobilière, traduction française de Marianne Stämpfli-Ziegler, Genève, 1997, p.176 à 178). Ainsi, le niveau des loyers des deux immeubles de la société recourante est abaissé par la mise à disposition du terrain à des conditions très avantageuses par la commune de Renens, ce qui justifie le maintien du contrôle des loyers (ATF du 16 décembre 1986, publié à la SJ 1988 p. 625 ss).
La société recourante demande tout d'abord dans ses conclusions que la décision du département soit réformée en ce sens que la hausse de loyer notifiée aux locataires le 23 mai 1995 prenne effet au 1er juillet 1991, subsidiairement au 1er mars 1993 et plus subsidiairement encore au 1er juillet 1995.
a) La société recourante a notifié aux recourants une première hausse de loyer le 1er février 1991 d'environ 24 % à compter du 1er juillet 1991. Mais une telle hausse n'avait pas été soumise à l'approbation de l'autorité cantonale compétente. Comme cela est déjà exposé au considérant 1 ci-dessus, tous les loyers des logements situés dans les immeubles de l'avenue de Paudex sont soumis au contrôle de l'autorité cantonale en vertu de l'art. 5.3 de la convention signée le 14 décembre 1976 entre l'Etat de Vaud, la commune de Renens et la recourante, contrôle confirmé par la seconde convention signée le 14 mars 1985 entre la recourante et la commune de Renens; un tel contrôle s'inscrit d'ailleurs dans le cadre légal défini à l'art. 18 al. 3 de la loi sur le logement du 9 septembre 1975 (LLO) imposant le contrôle des loyers des immeubles subventionnés. Le service du logement a de plus rendu le 20 janvier 1988 une décision fixant le revenu annuel net des loyers des deux immeubles à 456'480 fr. en application de la loi sur la démolition, la transformation et la rénovation de maison d'habitation du 4 mars 1985 (LDTR). Ainsi, la notification de la hausse intervenue le 1er février 1991 sans une approbation préalable de l'Etat viole clairement l'une des dispositions essentielles de la loi sur le logement ainsi que les conventions des 14 décembre 1976 et 14 mars 1985. Il convient donc de déterminer si une telle violation entraîne l'annulation ou la nullité de la notification de la hausse de loyer. Le tribunal est en effet tenu de se saisir d'office et en tout temps de la question de la nullité d'un acte administratif (ATF 115 Ia 1 ss consid. 3).
b) Selon la jurisprudence, la nullité d'une décision, c'est-à-dire son inefficacité absolue, n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave et manifeste, ou du moins facilement détectable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 116 Ia 219 consid. 2c, 104 Ia 176 ss consid. 2c). Par exemple, le Tribunal fédéral a jugé que le permis de construire délivré par l'autorité communale pour l'édification d'une villa hors des zones à bâtir sans autorisation cantonale préalable est radicalement nul et ne pouvait déployer aucun effet (ATF 111 Ib 220-221 consid. 5b). En revanche, la décision adoptant la modification d'un plan d'affectation dont l'enquête publique s'est déroulée par le seul affichage au pilier public est seulement annulable, les propriétaires lésés par une telle publication défectueuse pouvant attaquer la décision d'adoption du plan dès qu'ils en ont connaissance (ATF 116 Ia 219-220 consid. 2c). Enfin, le droit privé prévoit la conséquence de la nullité d'un contrat qui a pour objet une chose illicite (art. 20 al. 1 CO).
c) En l'espèce, la notification d'une hausse de loyer sans l'approbation préalable de l'autorité cantonale constitue une violation grave des règles cantonales sur le contrôle des loyers de logements subventionnés (art. 18 de la loi sur le logement). En droit privé, une telle hausse est frappée de nullité en vertu de l'art. 20 al. 1 CO car elle résulte d'un acte illicite. Ce mode de procéder a pour effet de rendre inopérant le but même d'intérêt public recherché par la législation cantonale en matière d'aide au logement, qui consiste à mettre à disposition de la population des logements avec un loyer accessible aux bas revenus. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs reconnu à maintes reprises que les mesures destinées à maintenir ou à créer des catégories de logements dont le montant du loyer est en rapport avec les ressources de la majorité de la population, se justifiaient par un intérêt public important (voir l'arrêt de principe Dafflon ATF 88 I 248 ss, 254 consid. 2, ainsi que les arrêts ATF 89 I 460 ss, 99 Ia 613 ss consid. 3 à 5, 101 Ia 506 ss, 102 Ia 376 consid. 4, 106 Ia 412-413 consid. 4, 111 Ia 26-27 consid. 3a, 111 Ia 98 consid. 2b, et 116 Ia 415-416, consid. 10). La hausse de loyer notifiée sans l'approbation préalable de l'Etat doit être sanctionnée par un constat de nullité en droit public. La nullité d'une telle hausse est facilement détectable par la société propriétaire, car elle ne peut prétendre de bonne foi ignorer l'exigence d'un contrôle des loyers en ayant signé des conventions qui précisent et rappellent expressément le maintien de cette condition posée en échange des prestations financières de l'Etat et de la commune. Le constat de nullité ne porte pas atteinte non plus à la sécurité du droit car les locataires ont de toute manière contesté cette hausse, qui n'a déployé aucun effet. Dans le système de fixation des loyers soumis au contrôle d'une autorité (art. 253b al. 3 CO), la notification de la hausse a d'ailleurs pour fonction de communiquer au locataire la décision de l'autorité cantonale avec les répercussions qui le concernent directement sur le montant de son loyer (voir l'arrêt TA GE 95/053 du 22 juillet 1996 ainsi que l'art. 21 al. 2 du règlement du 24 juillet 1991 d'application de la loi sur le logement, ci-après : le règlement). Or, en l'absence d'une décision cantonale autorisant la hausse de loyer et fixant son montant, la notification ne peut déployer aucun effet juridique car aucune décision susceptible de recours n'a encore été prise par l'autorité compétente. La nullité d'une hausse de loyer notifiée sans l'accord préalable de l'Etat est en quelque sorte comparable à la nullité du permis de construire communal hors des zones à bâtir sans l'approbation de l'autorité cantonale (ATF 111 Ib 220-221 consid. 5b).
d) La société recourante fait état d'une lettre qui lui a été adressée le 16 mars 1993 par le Service du logement. Dans cette correspondance, le Service du logement avait indiqué qu'une hausse de 12.77% était possible dès le 1er février 1991, sous réserve de vérification de certains éléments de calcul, et permettait un revenu locatif de 514'772 fr., pouvant être porté à 536'272 fr. dès le mois de mars 1993. Mais la société recourante ne prétend pas avoir produit les justificatifs requis par le Service du logement ni avoir communiqué cette prise de position aux locataires concernés; elle se limite à relever que le conseil des locataires en avait connaissance au moins le 13 juin 1995, date à laquelle cette pièce a été produite devant le Tribunal administratif. Mais cette seule circonstance ne permet pas d'établir que la société recourante aurait valablement notifié aux locataires la lettre du Service du logement du 19 mars 1993, ni d'ailleurs notifié une hausse de loyer sur cette base. Cette lettre ne peut donc déployer aucun effet juridique à l'égard des locataires.
e) La première notification de hausse conforme à l'exigence du contrôle préalable de l'Etat est intervenue le 23 mai 1995. Il s'agit d'ailleurs de la seule notification qui puisse entrer en ligne de compte, puisqu'elle a été faite sur la base de la décision du Service du logement du 28 mars 1995, fixant le revenu locatif admissible pour le mois de février 1991 à 537'293 fr. Il convient donc de déterminer si cette hausse peut déployer un effet rétroactif au 1er juillet 1991, le cas échéant au 1er mars 1993.
En droit administratif, le principe de non rétroactivité est un principe de rang constitutionnel qui s'applique à l'entrée en vigueur de nouvelles règles de droit. Pour être admissible, la rétroactivité doit notamment être prévue par une loi et limitée dans le temps (voir André Grisel, Traité de droit administratif vol I p. 148-149). Ce principe peut aussi s'appliquer par analogie à la rétroactivité des décisions. A cet égard, l'art. 21 al. 2 du règlement d'application de la loi sur le logement du 9 septembre 1975 précise que le Service du logement fixe les modifications du revenu locatif en précisant le mode de notification de la manière suivante :
"(...) Elles sont communiquées au gérant qui notifie à son tour aux locataires les nouveaux loyers autorisés, en observant un préavis de 30 jours pour la fin d'un mois, quelle que soit l'échéance des baux en cours."
La réglementation cantonale prévoit donc un préavis de 30 jours pour toute notification de hausse, ce qui exclut un éventuel effet rétroactif. La décision du 28 mars 1995, qui prévoit un effet rétroactif d'une hausse de loyer sur une période de plus de 4 ans, est dépourvue de toute base légale; c'est donc à juste titre que le département a annulé cette décision sur ce point. L'absence de base légale prévoyant un effet rétroactif exclut aussi une entrée en force de la hausse de loyer au 1er mars 1993. Il convient de relever encore que cette situation ne semble pas avoir porté préjudice à la société recourante; cette dernière a en effet touché sur le revenu locatif pendant cette période (de juillet 1991 à juillet 1995) une somme disponible de 374'000 fr. après paiement des charges d'exploitation, des frais d'entretiens et des intérêts sur le capital emprunté, somme qu'elle a pu utiliser pour les amortissements d'hypothèques. Il est vrai que la société recourante a effectué des amortissements plus importants que cette somme pendant la période en cause (environ 435'000 fr.) mais elle ne prétend pas avoir été empêchée d'adapter ces amortissements aux montants disponibles.
b) Selon l'art. 18 LLO, les modalités concernant les prestations des pouvoirs publics sont fixées dans une convention qui prévoit notamment les droits et obligations de l'Etat, de la commune et du propriétaire et en fixe la durée (al. 1 et 2). Le contrôle des pouvoirs publics sur le transfert, la gestion et le loyer des immeubles reste en principe de durée illimitée (al. 3). La convention du 14 décembre 1976 trouve donc une base légale claire à l'art 18 LLO qui confirme sa validité. Il est vrai que l'ancienne loi de 1965 ne prévoyait pas expressément l'établissement d'une convention, mais elle n'excluait pas cette solution qui doit être admise; en effet, une telle convention contribue à la réalisation du but visé par la loi sans prévoir pour le particulier des obligations qui excèdent celles déjà prévues par le cadre légal (André Grisel op. cit. Vol I p. 450-451). L'art. 5.3.2. de la convention réglemente le calcul et le contrôle des loyers de la manière suivante :
"Loyers : Les loyers sont fixés par l'OCL.
Conformément aux dispositions légales, les loyers doivent couvrir :
les charges financières, soit les intérêts des hypothèques et la rémunération des fonds propres. Le taux de la rémunération des fonds propres ne peut être supérieur à celui des prêts hypothécaires en deuxième rang de la BCV;
les charges d'exploitation, soit le coût afférent à la période pour : les assurances, l'eau, l'électricité (éclairage des parties communes), la conciergerie, l'administration, la gérance, l'entretien, l'amortissement de vétusté, la constitution d'une provision pour entretien, les charges fiscales lorsqu'il s'agit d'une personne morale. Le résultat d'exploitation ne peut être grevé d'aucune autre charge sans autorisation préalable de l'OCL.
Cette disposition précise ainsi que le calcul est prévu "conformément aux dispositions légales", ce qui implique un renvoi aux lois, arrêtés et règlements adoptés en la matière. Cependant les immeubles ont été construits en 1963 et la convention n'a été signée qu'en 1976, puis reconduite et confirmée le 14 mars 1985. Or, les textes légaux et réglementaires ont notablement été modifiés pendant cette période :
aa) En 1963, c'est l'arrêté du 13 décembre 1957 appliquant la loi du 8 décembre 1953 sur les mesures de coordination générales en matière de logement qui s'appliquait. Selon l'art. 22 de cet arrêté, le revenu locatif ne pouvait dépasser en aucun cas le 6 % du coût total de la construction sans le terrain. Le loyer ne pouvait en outre aller au delà du total des éléments suivants, à savoir : l'intérêt servi aux fonds propres, - qui ne pouvait dépasser de 1/2 % celui des prêts en premier rang au Crédit foncier, - l'intérêt du capital prêté ou garanti par l'Etat, l'amortissement de capital prêté ou garanti par l'Etat, fixé au début à 1/2 %, puis augmenté à chaque échéance de la somme correspondant à l'intérêt du capital déjà amorti, ainsi que les frais d'entretien et d'administration ne pouvant dépasser le 2 % du coût de construction.
bb) En 1976, la loi sur le logement du 9 septembre 1975 n'était pas encore entrée en vigueur. L'art. 47 du règlement du 16 décembre 1977 appliquant la loi sur le logement de 1975 a en effet fixé l'entrée en vigueur de cette loi le 1er janvier 1978. En 1976, la loi sur les mesures de coordination générales en matière de logement et d'encouragement à la construction de logements à loyers modérés du 22 novembre 1965, qui avait remplacé l'ancienne loi de 1953, était toujours en vigueur. L'arrêté d'application du 30 décembre 1966 précisait à son art. 23 que le revenu locatif ne pouvait excéder le total des éléments suivants : l'intérêt servi aux fonds propres avec un taux ne dépassant pas de 1,5% l'intérêt servi par la Caisse d'épargne cantonale vaudoise aux livrets nominatifs et en aucun cas le maximum de 5%, l'intérêt du capital prêté ou garanti par l'Etat ou la commune et une quote de 2.5% du coût brut de la construction, déduction faite du terrain, représentant les frais d'entretien et d'administration. Cette disposition a été adaptée et complétée par l'arrêté du 5 juin 1970 modifiant celui du 30 décembre 1966. Le nouvel art. 23 précisait que le revenu locatif devait se calculer sur la base des éléments suivants : l'intérêt servi aux fonds propres avec un taux qui ne pouvait être supérieur à celui des hypothèques de deuxième rang de la Banque cantonale vaudoise, l'intérêt du capital prêté ou garanti par l'Etat ou la commune, un amortissement de vétuste de 1/2% du coût brut de l'immeuble déduction faite de la valeur du terrain, une quote de 2% du coût brut de l'immeuble - sans la valeur du terrain - dont le montant pouvait être adapté à l'indexe suisse des prix à la consommation
cc) En 1985, le règlement d'application du 16 décembre 1977 de la loi de 1975 était encore en vigueur. Son art. 28 reprenait pour l'essentiel les critères fixés par l'arrêté de 1970 à cette différence que l'intérêt des fonds propres ne pouvait dépasser de 1 % celui des prêts hypothécaires de premier rang. Enfin, ce règlement à été remplacé par le règlement d'application du 25 juillet 1991 de la loi sur le logement de 1975, toujours en vigueur. L'art. 20 de ce règlement fixe les critères pour déterminer le revenu locatif en reprenant les mêmes principes que l'ancien art. 28, tout en réduisant la quote de 2 à 1.7 % pour les frais d'entretien, d'administration, comprenant aussi les impôts, les assurances, l'eau et l'électricité.
c) Il convient donc de déterminer quels sont les arrêtés ou règlements auxquels il convient de se référer et quelle est la portée de la convention par rapport à ces textes.
aa) L'autorité intimée a retenu dans la décision attaquée que seule l'ancienne loi sur le logement du 22 novembre 1965 (recueil des lois vaudoises [ci après RLV] 1965 p. 293) ainsi que l'arrêté d'application du 30 décembre 1966 (RLV 1966 p. 500), modifié le 5 juin 1070 (RLV 1970 p. 257), restaient applicable pour le contrôle des loyers des deux immeubles en cause; elle se fonde sur l'art. 38 LLO, dont la teneur est la suivante :
La loi cantonale du 22 novembre 1965 sur les mesures de coordination générale en matière de logement et d'encouragement à la construction de logements à loyers modérés (loi sur le logement) est abrogée lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.
Elle demeure applicable pour les immeubles qui restent au bénéfice de ses dispositions.
Cependant, la loi de 1965 n'était pas encore en vigueur, ni même adoptée au moment de l'achèvement des travaux de constructions en 1963; mais il est vrai qu'elle était encore applicable en 1976 lors de la signature de la convention. En outre l'arrêté modifié en 1970 comporte des règles qui ne sont pas identiques aux principes de calcul mentionnés dans la convention.
bb) Le tribunal estime qu'il convient en tout premier lieu de retenir le mode de calcul défini par la convention, qui fonde les accords passés et les engagements réciproques de chacune des parties. Cette convention a en effet pour vocation de déployer des effets à long terme et c'est sur cette base que la société coopérative s'est elle-même engagée dans les investissements nécessaires à l'opération. La convention fixe les règles qui permettent aux partenaires d'assurer le but recherché par la loi visant à mettre à disposition des populations qui en ont besoin des logements sociaux. Or, ce but ne peut être atteint que si le propriétaire retrouve dans ses investissements les rémunérations qui lui ont permis d'engager ses fonds propres d'une part et d'autre part si le revenu locatif lui permet de maintenir la valeur et l'usage de l'immeuble; d'un autre côté, il faut que le contrôle exercé sur le revenu locatif permette de garantir le maintien de loyers accessibles aux personnes à bas revenus, qui répondent aux conditions d'occupation des logements subventionnés.
cc) Comme la base des engagements pris par les parties résulte de la convention de 1976, il apparaît que ce sont les textes en vigueur à cette époque qui sont déterminants. Il est vrai que les investissements ont été décidés avant 1963, mais le dossier ne comporte aucune trace d'un éventuel accord qui aurait été conclu à cette période. En outre, il faut partir de l'idée que les parties ont précisé toutes les conditions liées à l'opération lors de la signature de cette convention en 1976 et ce sont les textes en vigueur à cette date qui sont déterminants, à savoir, la loi sur les mesures de coordination générales en matière de logement et d'encouragement à la construction de logements à loyers modérés du 22 novembre 1965 et son arrêté d'application du 30 décembre 1966, modifié le 5 juin 1970; même si la quote de 2 % retenue pour les frais d'entretien par cet arrêté semble aujourd'hui trop élevée, spécialement lorsque le coût de construction peut être indexé (Charles-André Junod, Les incidences du droit administratif du logement social sur le droit privé du bail à loyer, in RDS 1989 p. 418 no 28)
Hypothèque 1er rang CFV :
fr. 1'659'860.-- x 6.75% =
fr. 112'040.--
Hypothèque 1er rang BCV :
fr. 991'000.-- x 7.0% =
fr. 69'370.--
Hypothèque 2e rang BCV :
fr. 1'165'256.-- x 7.5% =
Autres prêts CFV
fr. 400'000.-- x 6.0% =
fr. 24'000.--
Fonds propres
fr. 363'574.-- x 6.0% =
fr. 21'814.--
Total
fr. 4'596'070.--
fr. 314'618.--
Le Service du logement ajoute aux intérêts le prix du droit de superficie (2100 fr.) et un amortissement de vétusté de 14'678 fr. calculé à un taux de 0,5% du coût initial des travaux (1/2% de 2'935'670 fr.). Pour les charges d'exploitation, le Service du logement retient une somme de 177'671 fr. correspondant à un taux de 2% calculé sur le coût initial de construction indexé selon l'indice suisse des prix à la consommation (2'935'670 x 2% x 268,9 : 88,2). Il ajoute encore une somme de 28'226 fr., qui représente un taux de 1,7% sur le coût non indexé de la part déterminante des travaux de rénovation réalisés en 1989 (1,7% x 1'660'400), ce qui donne un revenu locatif admissible de 537'293 fr. au 1er février 1991.
L'autorité intimée a produit lors de l'audience du 14 janvier 1998 de nouveaux calculs de loyers, établis par le Service du logement pour la période allant du mois de décembre 1990 au mois de septembre 1997. Selon ces nouveaux calculs, la valeur des immeubles est déterminée par le coût de construction en 1963 (2'935'670 fr.), auquel s'ajoute non plus le 56%, mais le 70% du montant des travaux de rénovation exécutés en 1989, soit une somme de 2'064'404 fr. (70% x 2'949'148,10 fr.), ce qui représente un montant total de 5'000'074 fr. au lieu des 4'596'070 fr. retenus par la décision du 28 mars 1995. Le financement est admis à une hauteur de 2'556'000 fr. pour les travaux de construction en 1963 (soit le coût de construction de 2'935'670 fr. dont sont déduits les fonds propres, par 362'840 fr. et la subvention cantonale pour l'abri de protection civile) et de 2'064'403,67 fr. pour les travaux de rénovation réalisés en 1989 (représentant le 70 % de leur coût). Le calcul des intérêts est effectué sur la base des taux applicables aux hypothèques de 1er rang. Le montant des fonds propres n'est pas indexé et leur rémunération est fixée à un taux de 1/2 % supérieur à celui de l'hypothèque de premier rang. L'amortissement de vétusté de 1/2 % est calculé avec la part des travaux de rénovation pris en compte (5'000'074 fr.) et non plus seulement sur le coût de construction initial. Enfin, les charges d'exploitation sont calculées à un taux de 2 % du coût de construction indexé, et de 2% également sur le 70 % du coût des travaux de rénovation, également indexé, auxquelles s'ajoute la rente du droit de superficie (2'100 fr.). Ce mode de calcul donne pour les loyers admissibles en mars 1995 un montant de 575'882 fr. représentant une augmentation de 25,58 % par rapport aux loyers fixés par la décision prise par le Service du logement le 20 janvier 1988 à la suite des travaux de rénovation réalisés à cette époque (458'580 fr.).
Pour décider si une hausse est admissible au 1er juillet 1995 par rapport à la précédente décision du 20 janvier 1988 et, le cas échéant, définir son ampleur, il convient d'examiner si les critères de calculs fixés par la convention permettent une telle hausse en tenant compte des règles posée par l'art. 23 de l'arrêté du 30 décembre 1966 dans sa teneur complétée le 5 juin 1970 pour les éléments qui ne sont pas définis dans la convention (voir consid. 3 c/cc). A cet effet, le tribunal examinera préalablement la situation économique des immeubles au 1er juillet 1995 (aa); puis déterminera s'il se justifie de retenir pour le calcul des intérêts, le montant global théorique des capitaux empruntés au moment de la réalisation des travaux de construction (1963) et de rénovation (1989), comme le prévoit l'autorité intimée, ou s'il faut s'en tenir au montant effectif du capital emprunté et déjà amorti lors de l'entrée en vigueur de la hausse, comme la convention le prévoit; il faut aussi décider si le taux théorique officiel annoncé par la banque cantonale doit être retenu ou si les taux effectivement pratiqués pendant la période en cause sont déterminants, en particulier, si seuls les intérêts effectivement payés aux créanciers hypothécaires doivent être comptés (bb). Il se pose encore la question de savoir si les fonds propres doivent être indexés, si les amortissements du capital emprunté doivent aussi être pris en compte dans les fonds propres et comment fixer leur taux de rémunération (cc). Pour les charges d'exploitation, on peut se demander si la quote fixée par l'art. 23 de l'arrêté de 1966 modifié en 1970 a une valeur absolue ou s'il s'agit seulement d'une limite à ne pas dépasser pour les frais effectifs qui seuls entrent en ligne de compte (dd). Enfin il y a lieu de déterminer si l'amortissement de vétusté doit se compter seulement sur le coût des travaux de construction d'origine ou comprendre aussi la part de travaux de rénovation donnant lieu à une plus value et si ce coût peut ou doit être indexé (ee).
aa) Au 31 décembre 1994, le capital emprunté avait été amorti à hauteur de 3'830'838.26 fr. et au 31 décembre 1995, à hauteur de 3'731'107.41 fr. Le montant total des intérêts effectivement payés sur les crédits hypothécaires s'élevait à 221'325.25 fr. en 1994 et à 219'246.90 fr. en 1995. Le taux de l'hypothèque de 1er rang auprès du Crédit foncier vaudois (compte 132540) a passé de 5,5% au 30 décembre 1994 pour atteindre 6% au 28 février 1995, et redescendre à 5,5% au 30 septembre 1995 puis à 4 % au 30 novembre 1995; le montant de l'hypothèque s'élevait à 1'765'752,30 fr. au 30 décembre 1994 pour être amorti de 33'874,30 au 30 juin 1995 puis de 35'971,60 fr. au 30 décembre 1995 et atteindre à cette date la somme de 1'695'906.40 fr. En ce qui concerne le prêt hypothécaire accordé par la Banque cantonale vaudoise (LG 1.724.770.0), le taux d'intérêt a connu une évolution semblable en 1995, à savoir 5,5% les deux premiers mois de l'année, puis 6% du mois de mars au mois de septembre et à nouveau 5,5% du mois d'octobre jusqu'au mois de décembre. Le capital emprunté auprès de la Banque cantonale vaudoise s'élevait à 2'065'085.96 fr. au début de l'année 1995 pour être amorti de 16'828.35 fr. au 30 juin 1995 puis de 13'052.60 au 31 décembre 1995 et atteindre ainsi le montant de 2'035'201,01 fr. à la fin de l'année.
Les dépenses d'entretien comprenant l'eau, l'électricité, les charges salariales du concierge, les assurances, les travaux d'entretien des appartements et de l'immeuble, les taxes communales et impôts, le droit de superficie et les frais de gérance se sont élevés à 158'299.55 fr. en 1994 et à 190'001.80 fr. en 1995. La différence entre les deux années s'explique notamment par la proportion beaucoup plus importante (17'462,75 fr.) de travaux d'entretien effectués en 1995 par rapport à l'année précédente (29'960.65 fr. en 1994 et 47'423.40 fr. en 1995), par une augmentation des frais de gérance de 8'000 fr. environ (21'277.45 fr. en 1994 et 29'059.15 fr. en 1995) et par des frais d'entretien supplémentaires pour les machines à laver d'environ 6'000 fr. (1609.10 fr. en 1994 et 8290.55 fr. en 1995). Il convient encore de relever que les dépenses d'entretien et charges d'exploitation ont évolué de la manière suivante depuis 1990 : 132'350.70 fr. en 1990, 192'828.65 fr. en 1991, 161'191.75 fr. en 1992 et 167'022.45 fr. en 1993, ce qui représente une moyenne de 166'949.15 fr. par année entre 1990 et 1995. Les comptes de gérance font encore apparaître sous la rubrique "divers loyers" des revenus de plus de 10'000 fr. chaque année pendant cette même période, mais le dossier ne permet pas de déterminer la provenance de ces revenus.
bb) La pratique du Service du logement consiste à fixer la charge financière liée aux capitaux empruntés comme si le propriétaire n'effectuait aucun amortissement. Ainsi, le capital emprunté est maintenu théoriquement au même niveau. Cette solution peut s'expliquer par le fait que ni la convention du 14 décembre 1976, ni l'art. 23 de l'arrêté de 1966 modifiée en 1970 ne permettent de prendre en considération les amortissements du capital emprunté dans le calcul du loyer admissible, contrairement à l'arrêté du 13 décembre 1958 appliquant la première loi de 1953. Si l'établissement bancaire qui accorde le crédit exige un amortissement, les fonds utilisés pour amortir la dette sont rémunérés au même taux que celui de l'intérêt sur le prêt hypothécaire. Bien qu'une telle pratique présente les avantages de la simplification pour effectuer le contrôle des loyers, il apparaît préférable de distinguer la nature économique des différentes charges que doit couvrir le loyer admissible pour déterminer les conséquences juridiques des modifications qui interviennent sur ces charges et leur influence sur le revenu locatif admissible. C'est en effet pour soustraire les logements aux mécanismes usuels du marché, qui servent de base à la réglementation du droit privé, que le droit public cantonal retient ses propres critères qui se rapportent essentiellement aux charges effectives que supporte le tiers propriétaire de l'immeuble (Charles-André Junod, op. cit., in RDS 1989 p. 412 no 16 et p. 431 no 57).
Pour déterminer le loyer admissible au 1er juillet 1995, il convient donc de prendre en considération l'état du capital emprunté à cette date et de retenir le taux d'intérêt effectivement appliqué par la banque à ce moment. En l'espèce, le prêt du Crédit foncier qui a été amorti de 33'874.30 fr. le 30 juin 1995 pour s'élever à cette date à 1'731'878 fr. (1'765'752.30 - 33'874.30). Le prêt de la BCV a été amorti de 16'828.35 fr. au 30 juin 1995, ce qui donne une dette de 2'048'257.61 fr. à cette date (2'065'085.96 - 16'828.35). Le montant total des prêts hypothécaires s'élevait ainsi à 3'780'135.61 fr . Les intérêts devraient être calculés au taux pratiqué le 1er juillet 1995, qui s'élevait à 6% pour les deux hypothèques. L'application de ce taux est d'ailleurs favorable à la société recourante car il fixe le montant des intérêts déterminants pour le calcul du loyer au premier juillet 1995 à 226'808.15 fr. alors que les intérêts effectivement payés en 1995 s'élevaient à 219'246.90 fr.; cette situation s'explique par le fait que le taux d'intérêt a varié pendant l'année 1995 en passant de 5,5% les deux premiers mois de l'année à 6% jusqu'en septembre puis pour redescendre à 5,5% et, pour l'une des dettes hypothécaires à 4% le dernier mois de l'année, ce qui correspond à une moyenne d'environ 5,8%.
cc) Il y a lieu encore de déterminer comment les fonds propres doivent être pris en considération pour fixer le loyer admissible.
aaa) Le Service du logement n'a pas indexé le montant des fonds propres investis depuis la fin des travaux de construction des immeubles, en octobre 1963. La convention de 14 septembre 1976 ne prévoit pas expressément, contrairement à l'art. 269a let. e CO, de prendre en compte la compensation du renchérissement pour le capital exposé aux risques. L'art. 23 de l'arrêté de 1966 (modifié en 1970) ne prévoit pas non plus l'indexation des fonds propres et précise seulement la limite supérieure de leur taux de rémunération. Cette solution est conforme au droit public fédéral en matière de contrôle des loyers et elle est aussi pratiquée par les autorités des autres cantons romands (Charles-André Junod, op. cit., in RDS 1989 p. 425 no 42). Elle résulte de l'art. 253b al. 3 CO, qui exclu expressément l'application de l'art. 269 let. a CO, et elle se justifie tant que les immeubles en cause bénéficient des prestations des collectivités publiques, ce qui est le cas avec l'octroi du droit de superficie, et que les loyers restent soumis au contrôle d'une autorité (voir l'ATF précité du 16 décembre 1986 publié à la SJ 1988 p. 625 ss); elle n'est au demeurant pas contestée par la société recourante.
bbb) La décision du 28 mars 1995 fixe le taux de rémunération des fonds propres à 6%. Ce taux correspond à celui pratiqué par les deux banques pour les hypothèques de 1er rang au 1er juillet 1995. Mais la convention permet d'augmenter ce taux jusqu'à celui de l'hypothèque de deuxième rang; cette possibilité a d'ailleurs été utilisée par le passé car la décision du 10 décembre 1982 applique à la rémunération des fonds propres le taux de l'hypothèque de deuxième rang en vigueur é l'époque. Il est vrai qu'en droit privé, la majoration du rendement des fonds propres est fixée à 1/2 % par rapport au taux hypothécaire de premier rang; cette solution est expliquée par la jurisprudence en raison du fait que le propriétaire supporte seul les risques de pertes de loyers provoquées par des logements restés vacants ou par des locataires insolvables (ATF 120 II 104 consid. 6b/bb, également publié à la SJ 1994 p. 659 ss, spécialement 663). Cependant, comme les règles sur le contrôle des loyers en droit public ne permettent pas de compenser le renchérissement du capital investi, il se justifie de retenir le taux pratiqué à cette époque pour les hypothèques de second rang qui s'élevait à 7%; il s'agit d'ailleurs d'un élément important de la convention et la société propriétaire devait pouvoir compter sur la possibilité de rémunérer ses fonds propres aux taux de l'hypothèque de second rang.
ccc) Il convient encore de déterminer la part des amortissements de la dette hypothécaire qui peut être comprise dans les fonds propres. En principe, l'amortissement des hypothèques contribue à augmenter les fonds propres (ATF 117 II 81 consid. 3 a/cc). Par ailleurs, si la part des fonds propres peut facilement être déterminée au moment de la construction d'un immeuble récent (ATF 117 II 81 consid. 3 a/aa), il se pose la question de savoir comment cette part doit être déterminée en cas de travaux de rénovation importants. La convention de 1976 n'envisageait pas de nouveaux travaux aussi importants que ceux réalisés en 1989, dont le coût dépasse le prix de la construction. Pour déterminer la part de l'investissement à prendre en considération pour le contrôle des loyers, il convient donc de se référer aux règles du droit privé, applicables par analogie comme droit cantonal supplétif. A cet égard, la réglementation de droit privé pose la présomption selon laquelle les frais causés par d'importantes réparations sont considérés, à raison de 50 à 70 pour cent, comme des investissements créant des plus values pouvant fonder une augmentation de loyer (art. 14 de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux du 9 mai 1990, ci-après OBLF). Les travaux d'entretien courants de l'immeuble, qui servent à maintenir la valeur de la chose louée, ne peuvent en revanche être répercutés sur les loyers. Cette réglementation trouve son fondement dans le fait que le bailleur est tenu d'entretenir la chose louée pendant toute la durée du bail (art. 254 al. 1 CO) de sorte que le loyer comprend normalement déjà les frais d'entretien (ATF 110 II 407 consid. 3a, confirmé sur ce point par l'ATF 118 II 418-419 consid. 3b malgré la critique de Bernard Corboz in SJ 1985 p. 168). Ce principe, controversé en droit privé, - spécialement dans la pratique genevoise, - est largement admis dans le droit public cantonal, qui prévoit un forfait pour les charges d'exploitation permettant au bailleur de constituer les réserves nécessaires pour les frais d'entretiens pouvant fortement varier d'une année à l'autre (Charles-André Junod, op. cit., in RDS 1989 p. 418-419 no 28 et 29).
En l'espèce, la convention du 14 décembre 1976 prévoit expressément que les charges d'exploitation couvertes par le loyer comprennent la constitution d'une provision pour l'entretien. En outre, la décision du 10 décembre 1982 fixant les nouveaux loyers admissibles à cette époque précisait aussi expressément que le nouveau revenu locatif autorisé permettait de couvrir l'entretien extérieur et intérieur des deux immeubles. Ainsi, la part des travaux de rénovation réalisés en 1989, qui relèvent du simple entretien et pour lesquels la société recourante a dû effectuer les provisions nécessaires, ne peut pas être prise en compte dans le calcul des loyers et donc des fonds propres; il s'agit plutôt d'une affectation spéciale des charges d'exploitation, qui comprennent non seulement les frais d'entretien, mais la constitution d'une réserve exigée par la convention du 14 décembre 1976. Il est vrai que les comptes de gérance ne font pas apparaître la création d'un fonds de réserve pour l'entretien et que des sommes importantes ont été consacrées plutôt à l'amortissement des prêts hypothécaires depuis la construction de l'immeuble en 1963 jusqu'aux travaux de rénovation entrepris dès 1988. Mais la violation de l'obligation de constituer une réserve pour les travaux d'entretien ne permet pas de reporter sur les locataires la part des travaux qui relèvent du simple entretien alors que le montant du loyer a été fixé pour permettre la création de cette provision, même si le coût et l'ampleur des travaux d'entretien réalisés en 1989 apparaissent très importants seulement 25 ans après l'achèvement de la construction des deux bâtiments.
ddd) Il convient donc de déterminer quelle est la part des travaux de rénovation exécutés en 1989 qui relevaient du simple entretien et celle qui a apporté une plus value aux deux immeubles. Ces travaux sont pris en compte à raison de 56 % par le Service du logement dans la décision du 28 mars 1995 et l'autorité intimée a retenu une proportion de 70% sans donner d'explication sur cette nouvelle appréciation. Sont en principe considérés comme de simples travaux d'entretien la réfection des façades sans une amélioration de l'isolation, l'adaptation des citernes aux exigences requises par la législation fédérale sur la protection des eaux, les travaux de réfection de l'étanchéité d'une toiture ou d'une terrasse ou encore le remplacement d'un chauffage central préexistant. Constituent en revanche des améliorations qui augmentent la valeur de l'immeuble, l'installation d'un ascenseur, l'amélioration de l'équipement d'une cuisine (installation d'un frigo ou d'une machine à laver la vaisselle), ainsi que l'amélioration de l'isolation phonique et thermique (David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne, 1997, p. 316). La jurisprudence fédérale relève aussi que les améliorations présentent souvent un double aspect; lorsqu'elles remplacent une installation existante par une installation nouvelle de qualité nettement supérieure, une partie seulement de l'investissement crée alors une plus value, l'autre partie ne faisant que de maintenir la valeur antérieure (ATF 110 II 407-408 consid. 3a).
Le coût des travaux de rénovation de 1989 s'élevait à 2'965'000 fr. selon le chiffre reporté dans la décision du service du logement du 28 mars 1995 (le décompte détaillé d'octobre 1989 mentionne cependant une somme de 2'949'148.10 fr.); Ces travaux comprenaient la réfection des façades et de l'étanchéité de la toiture, le remplacement des fenêtres, la réfection des installations électriques et de chauffage, le remplacement des installations sanitaires et le rafraîchissement des peintures intérieures. Force est de constater que malgré leur coût élevé, une grande partie de ces travaux relève du simple entretien; tel est notamment le cas de la réfection de l'étanchéité de la toiture, des installations électriques et du chauffage, ainsi que du rafraîchissement des peintures intérieures et du remplacement des installations sanitaires. L'autre partie de ces travaux n'apporte pas à elle seule une augmentation de la valeur de l'immeuble : la réfection des façades ainsi que le remplacement des fenêtres ont probablement amélioré l'isolation thermique et phonique des appartements, ce qui est vraisemblablement aussi le cas, mais dans une moindre mesure, des travaux de réfection de l'étanchéité de la toiture pour l'isolation thermique et du remplacement des installations sanitaire pour le confort d'utilisation; ces travaux comprennent donc une part importante d'entretien destiné à maintenir simplement la valeur des immeubles. Dans ces conditions, le tribunal estime que la moitié au moins des travaux de rénovation effectués en 1989 relèvent du simple entretien. Le tribunal retient donc la première appréciation faite par le Service du logement dans sa décision du 28 mars 1995, qui fixe à 56% la part de ces travaux qui a augmenté la valeur des immeubles. Le montant des travaux à plus value réalisés en 1989 s'élèvent ainsi à 1'660'400 fr. (2'965'000 x 56%). La part de fonds propres utilisée à l'amortissement de la dette hypothécaire peut donc être déterminée comme suit :
Coût de l'immeuble en 1963.
fr. 2'935'670.-
Coût des travaux de rénovation à plus-value
fr. 1'660'400.-
Dette hypothécaire au 30 juin 1995
fr. 3'780'135.61
Fonds propres investis à l'origine
fr. 362'840.00
Subvention de protection civile
fr. 16'830.00
Fonds propres affectés à l'amortissement de la dette
fr. 436'264.39
Total
fr. 4'596'070.00
fr. 4'596'070.-
Comme pour les fonds propres investis à l'origine en 1963, lors de la construction des deux immeubles, et pour les mêmes raisons, la part des fonds propres affectée à l'amortissement des dettes hypothécaires ne doit pas être indexée et elle peut être rémunérée au taux de l'hypothèque de second rang (voir ci-dessus consid. 3c/cc/aaa p. 20). Sur ce dernier point, le tribunal tient encore à relever la différence fondamentale qui existe entre le droit privé, qui tend seulement à offrir une protection contre des loyers abusifs à ceux qui la demandent (art 269 CO), et le droit public, dont le but est de mettre à disposition des logements dont les loyers sont en rapport avec les ressources financières des populations à bas revenus, comme les personnes âgées (Charles-André Junod, op. cit., RDS 1989 p. 407 no 6). Le droit privé permet une réévaluation des fonds propres en leur accordant un rendement privilégié dans les limites de ce qui peut être considéré comme non abusif, alors que les critères de fixation des loyers en droit public se rapportent essentiellement aux charges financières effectives que supporte le tiers propriétaire de l'immeuble. La réglementation de droit public ne prévoit pas et ne permet pas l'indexation des fonds propres; elle assure un soutient financier pour la réalisation et l'exploitation des bâtiments qui diminue les coûts et atténue les risques du constructeur, en permettant néanmoins une rémunération des fonds propres supérieure à celle du créancier hypothécaire de premier rang. Au demeurant, la justification de l'indexation des fonds propres en droit privé n'est pas évidente et elle fait l'objet de critiques par la doctrine, car elle place le détenteur des fonds propres dans une situation privilégiée par rapport au créancier hypothécaire (voir Bernard Corboz, Note sur l'indexation et la rémunération des fonds propres dans la méthode absolue de calcul du loyer admissible, in SJ 1994, p. 667).
dd) S'agissant des charges d'exploitation, le Service du logement a retenu dans sa décision du 28 mars 1995 une quote de 2 % du coût de construction des deux immeubles, indexé selon l'indice suisse des prix à la consommation et une autre quote de 1,7 % pour la part des travaux de rénovation donnant lieu à plus-value, sans prévoir une indexation. Quant à la décision attaquée, elle retient une quote de 2 % à la fois sur la valeur indexée des travaux de construction et sur la part des travaux de rénovation à plus value (fixée à 70%) également indexée. La convention du 14 décembre 1976 ne prévoit cependant pas de quote pour les frais d'entretien et d'administration et la formulation de l'art. 5. 3. 2 fait ressortir plutôt le critère du coût effectif ("le coût afférent à la période pour : les assurances, l'eau, l'électricité [éclairage des parties communes], la conciergerie, l'administration, la gérance, l'entretien, l'amortissement de vétusté, la constitution d'une provision pour entretien, les charges fiscales"). En revanche, l'art. 23 de l'arrêté de 1966 (modifié en 1970) prévoit une quote de 2% du coût brut de l'immeuble (y compris les impenses d'amélioration exécutées avec l'accord de l'ancien Office cantonal de logement) sans la valeur de terrain; cette quote représente selon l'art. 23 du même arrêté, les frais d'administration et d'entretien tels que les frais de gérance, de concierge, impôts, assurances, eau, électricité etc. L'art. 23 de l'arrêté précise encore que "le coût de l'immeuble sur lequel est calculé la quote peut être majoré ou réduit, chaque année, de la différence en % entre l'indice suisse des prix à la consommation au moment de l'achèvement du bâtiment et l'indice actuel".
La solution qui résulte de l'art. 23 de l'arrêté n'est cependant pas incompatible avec le texte de la convention. D'une part, il est constant que les frais d'entretien peuvent varier de manière importante d'une année à l'autre; et d'autre part, la convention prévoit expressément la constitution d'une réserve pour les frais d'entretien. Or, en fixant un forfait pour les charges d'exploitation, la société recourante peut attribuer le solde positif qui n'a pas été dépensé pendant un exercice à la provision pour l'entretien. Il appartient cependant au Service du logement d'exiger dans les comptes l'inscription d'une telle provision et de vérifier que la société recourante constitue à l'avenir la réserve nécessaire aux frais d'entretien. Par ailleurs, il est admis que les frais d'entretien augmentent au fur et à mesure du vieillissement du bâtiment (W. Naegli et H. Wenger, op. cit. p. 74); une indexation de la valeur du bâtiment permet judicieusement de prendre en considération cette augmentation des charges. Il se justifie en outre de prendre en considération la part des travaux de rénovation de 1989 qui a augmenté la valeur de l'immeuble et d'indexer le coût depuis leur achèvement. Enfin, pour les motifs exposés ci-dessus au consid. 3b (p. 13 et 14), il convient de retenir le taux de 2 % qui était l'un des éléments connu et important lors de la signature de la convention en 1976. Le taux de 2% peut aussi être retenu pour la part des travaux à plus-value réalisés en 1989. A cette date, l'art. 28 al. 1 let. d du règlement du 16 décembre 1977 d'application de la loi de 1975 fixait en effet toujours un taux de 2%; en outre, l'art. 23 de l'arrêté du 30 décembre 1966 (modifié en 1970) prévoyait d'appliquer aussi ce taux aux améliorations futures admises par l'autorité cantonale. Les charges d'exploitation comprenant les frais d'entretien et la provision à constituer pour l'entretien futur se calculent donc comme suit:
Indice suisse des prix à la consommation depuis 1939 (août 1939 = 100)
A l'achèvement des travaux de construction en octobre 1963 (décompte du coût des travaux de construction des deux immeubles) :
203.6 pt.
A l'achèvement des travaux de rénovation, en décembre 1989 (décompte final des travaux de rénovation) :
562.4 pt.
A l'entrée en vigueur de la hausse en juillet 1995 :
674.3 pt.
Quote sur les travaux de construction : 2'935'670 x 2 % x 674.3 : 203,6 =
fr. 194'452.10
Quote sur les travaux de rénovation : 1'660'400 x 2% x 674.3 : 562.4 =
fr. 39'815.35
Total des charges d'exploitation : 194'452.10+39'815.35 =
fr. 234'267.45
Cette somme couvre largement les frais d'exploitation effectifs encourus en 1995, qui se sont élevés à 190'001.80 fr., et elle est de loin supérieure à la moyenne des charges d'exploitation calculée depuis 1991 jusqu'à 1995, qui s'élève à 170'000 fr. environ. Elle ne tient pas compte des revenus d'exploitation (loyers divers) qui s'élèvent à plus de 10'000 fr. par an. Elle permet cependant à la société recourante d'attribuer un montant de plus de 40'000 fr. à la provision à constituer pour l'entretien. Le montant de 234'267.45 fr. peut donc être retenu pour fixer le loyer admissible, même s'il est supérieur à ce qui est généralement admis pour les charges d'exploitation d'un immeuble de plus de 30 ans d'age (voir W. Naegli et H. Wenger, op. cit. p. 76 qui admettent les charges d'exploitation après 30 ans dans une proportion allant de 30 à 40% du revenu locatif). Enfin, bien que les comptes de gérance mentionnent la rente du droit de superficie dans les charges d'exploitation, ce poste, qui représente la valeur du terrain, peut fortement varier suivant les éventuelles hausses du montant de la rente que la commune de Renens peut décider. Il doit donc être compté sous une rubrique à part.
ee) La convention prévoit aussi de retenir dans le calcul du loyer un amortissement de vétusté sans en fixer le montant. L'art. 23 de l'arrêté modifié en 1970 prend en compte dans le loyer admissible un amortissement de vétusté de 1/2 du décompte final des travaux. La question de savoir si un amortissement de vétusté se justifie dans le calcul du loyer est controversée. Une éventuelle dépréciation de l'immeuble peut être compensée par l'augmentation de sa valeur. Si le renchérissement est plus important que la dépréciation due au vieillissement, la valeur de l'ouvrage ne diminue pas avec l'âge, mais elle augmente par rapport à l'état initial; par exemple, la valeur vénale d'un bâtiment calculée en fonction du renchérissement du coût de la construction augmente d'environ 400 % pendant une période de 35 ans alors que la dépréciation due au vieillissement est estimée à 20 % pour la même période (voir W. Naegli et H. Wenger, op. cit. p. 22-23). Il est vrai toutefois que pour un immeuble locatif soumis au contrôle des loyers, la valeur vénale est liée à la valeur de rendement, qui dépend du revenu locatif admissible fixé par l'autorité. Un immeuble de logements subventionnés ne peut donc augmenter de valeur dans la même proportion qu'un bâtiment d'habitations collectives soumis aux règles du marché, pondérées par les règles du droit privé visant à empêcher les abus. Il faut cependant relever que les loyers autorisés par l'autorité cantonale couvrent non seulement les frais d'entretien courant mais en plus la constitution d'une provision pour travaux d'entretien futurs, qui sont précisément destinés à maintenir la valeur d'usage de l'immeuble (voir consid. 3 c/cc/ddd, p. 19).
Cela étant précisé, la réglementation cantonale comporte une lacune car elle ne prévoit pas de prendre en compte dans le calcul du loyer un montant destiné à couvrir l'amortissement des prêts hypothécaires. Or, les établissements bancaires qui ont accordés les crédits hypothécaires exigent un amortissement. Le montant du loyer calculé pour l'amortissement de vétusté peut être affecté au remboursement du prêt hypothécaire et il se justifie dans cette mesure; cette somme peut être calculée sur la base des coûts des travaux de construction à l'origine, comme le prévoit la décision du 28 mars 1995, et aussi sur la part des travaux de rénovation qui a apporté une plus-value aux immeubles en cause; enfin, comme la dette hypothécaire à amortir n'est pas indexée, il n'y a pas lieu non plus d'indexer le coût de ces travaux pour calculer le montant de l'amortissement de vétusté, qui s'élève ainsi à 22'980.35 fr. (4'596'070 x 1/2 %).
b) En définitive, le montant du loyer admissible au 1er juillet 1995 s'établit comme suit :
Dette hypothécaire
3'780'135.61 fr. x 6%
226'808.15 fr.
Fonds propres d'origine
362'840.00 fr. x 7%
25'398.80 fr.
Fonds propres d'amortissement
436'240.39 fr. x 7%
30'536.80 fr.
charges d'exploitation
234'267.45 fr.
amortissement de vétusté
22'980.35 fr.
droit de superficie
2'100.00 fr.
Total du loyer admissible
542'091.55 fr.
c) Ainsi, le revenu locatif global des deux immeubles au 1er juillet 1995 peut être augmenté de 85'611.55 fr. par rapport à la décision du 20 janvier 1988, qui autorisait un revenu locatif de 456'480 fr. au plus; ce qui représente une augmentation de 18.7%, légèrement supérieure à la décision de service du logement du 5 mars 1995, qui autorisait un revenu locatif de 537'293 fr. au 1er février 1991. Il est vrai que la durée de la procédure n'a pas permis d'adapter régulièrement les loyers aux modifications des coûts. Cependant, si des taux d'intérêts plus élevés auraient permis une augmentation plus importante du revenu locatif au début des années nonante, ce manque semble compensé en partie au moins par les taux nettement plus bas pratiqués à la fin de la décennie. En l'état de la procédure, l'objet du recours est strictement limité par les conclusions de la société recourante et par celles que les locataires avaient prises contre la décision de base du Service du logement du 28 mars 1995, notifiée le 23 mai 1995, dans leur premier recours du 2 juin 1995. L'arrêt fixe ainsi la hausse admissible au 1er juillet 1995, qui fait règle tant qu'elle n'a pas été modifiée par une décision ultérieure du Service du logement. L'arrêt définit en outre les critères à retenir pour les calculs de loyers ultérieurs que le Service du logement serait appelé à effectuer pour modifier le revenu locatif. Il convient de relever encore que les locataires, parties à la procédure, pourraient également consulter les comptes de gérance et, le cas échéant, intervenir auprès du Service de logement pour demander une baisse de loyer s'ils estimaient que le montant du revenu locatif ne respecte pas les règles de calcul applicables.
Au vu de ce résultat, il convient de répartir les frais de justice, arrêtés à 4000 fr. à parts égales entre la société recourante et les locataires, solidairement entre eux, et de compenser les dépens (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département de l'économie du 21 mars 1997 est annulée.
III. La décision du Service du Logement du 28 mars 1995 est réformée en ce sens qu'une hausse du revenu locatif est autorisée à concurrence de 542'092 francs dès le 1er juillet 1995.
IV. La notification de hausse de loyer du 23 mai 1995 est annulée et le dossier renvoyé à la coopérative afin qu'elle établisse le décompte détaillé de chaque locataire pour la période du 1er juillet 1995 au 1er juillet 2000.
V. Un émolument de justice de 2000 francs est mis à la charge des locataires Balthasar et consorts, solidairement entre eux,
VI. Un émolument de justice de 2000 francs est mis à la charge de la Société Coopérative d'Habitation de Renens.
VII. Les dépens sont compensés.
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
pe/Lausanne, le 17 juillet 2000 1999/gz/eb