CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 mars 1998
sur le recours interjeté par A. A.________ , agissant par l'intermédiaire de son père B. A., et B., tous deux représentés par l'avocat Jean-Marie Agier, à Lausanne
contre
la décision du Service de l'enseignement spécialisé du 8 janvier 1997 (refus de reconnaissance d'une école privée)
Composition de la section: M. J. Giroud, président; Mme M. Bornicchia et M. C. Jaques, assesseurs. Greffier: M. J. Piguet
Vu les faits suivants:
A. A. A.________, né en 1988, est atteint de surdité. En raison de ce handicap, l'assurance-invalidité a contribué à la prise en charge des frais de sa scolarisation dans une école maternelle privée.
Ayant atteint le degré de scolarité primaire, A. A.________ a fréquenté dès le 1er septembre 1994 l'C., établissement privé dirigé par B.. Il a été placé dans une classe d'enfants entendants, dont l'effectif s'élevait à dix élèves. Cette classe était prise en charge par une enseignante titulaire d'un brevet d'institutrice et au bénéfice d'une expérience professionnelle de plus de dix ans.
Dès le 13 septembre 1994, B.________ a entrepris des démarches pour que l'enseignement donné dans son école à A. A.________ soit reconnu par l'assurance-invalidité et que des subsides pour les frais d'écolage soient alloués aux parents de l'intéressé. Ces démarches ont été soutenues par le médecin de A. A., qui a déclaré dans une lettre du 22 février 1995 au secrétariat de l'assurance-invalidité que l'enseignement dispensé à l'C. était le mieux adapté aux besoins de l'enfant, en ce sens qu'il lui permettait à la fois d'améliorer son langage au contact d'enfants entendants et de bénéficier d'une attention particulière grâce à l'effectif réduit de la classe.
Par décision du 8 janvier 1997, le Service de l'enseignement spécialisé (ci-après SES) a refusé de reconnaître l'C.________ comme école spéciale dans le cas de A. A.________ au motif que l'enseignante qui s'occupait de la classe de l'intéressé ne justifiait pas d'une formation suffisante. Auparavant, l'Office fédéral des assurances sociales (ci-après OFAS) avait adressé au SES une lettre datée du 23 décembre 1996 l'invitant à refuser la reconnaissance, ainsi qu'un projet de décision.
B. Par lettre du 27 janvier 1997, A. A., représenté par son père B. A., et B.________ ont recouru contre la décision du SES au Tribunal administratif.
L'autorité intimée a déposé ses déterminations le 26 février 1997.
Le Tribunal administratif a tenu une audience le 20 janvier 1998, à laquelle ont participé B. A.________ et B.________ d'une part, pour l'autorité intimée ******** et ******** d'autre part.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Tant A. A.________ que B.________ sont atteints par la décision attaquée et ont un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée, de sorte qu'ils ont qualité pour recourir en vertu de l'art. 37 al. 1er LJPA. Ils ont en outre contesté la décision du SES dans le délai de 20 jours prévu à l'art. 31 LJPA. Le recours est donc recevable.
a) Selon l'art. 8 LAI, les assurés invalides ont droit à des mesures de réadaptation, qui comprennent notamment des mesures de formation scolaire spéciale.
L'art. 19 al. 1er LAI prévoit ainsi l'octroi de subsides pour la formation scolaire spéciale des assurés éducables qui n'ont pas atteint l'âge de 20 ans révolus mais qui, par suite d'invalidité, ne peuvent suivre l'école publique ou dont on ne peut attendre qu'ils la suivent. La formation spéciale comprend notamment, pour les assurés capables d'assimiler les disciplines scolaires élémentaires, la scolarisation proprement dite.
Sur mandat du législateur figurant à l'art. 19 al. 3 LAI, le Conseil fédéral a précisé les conditions à l'octroi de subsides pour la scolarisation à l'art. 8 RAI: selon l'al. 1er de cette dernière disposition, l'assurance octroie une contribution aux frais d'école lorsque des assurés, en raison d'une atteinte à la santé, ne satisfont pas aux exigences de l'école publique et ont besoin d'un enseignement spécialisé régulier qui soit adapté à l'atteinte à la santé dont ils souffrent. Le cercle des ayants droit aux subsides est défini à l'alinéa 4 de la même disposition: il s'agit des assurés qui souffrent de l'un des handicaps énumérés aux lettres a à f, tel la surdité (let. c), ou des assurés qui, si l'on prend isolément leurs atteintes à la santé, ne remplissent pas entièrement les conditions énumérées aux lettres a à f, mais qui, parce qu'ils cumulent des atteintes à la santé, ne peuvent pas fréquenter l'école publique (let. g).
b) Selon l'art. 26 bis LAI, l'assuré a le libre choix entre les établissements qui appliquent les mesures de réadaptation, autant qu'ils satisfont aux prescriptions cantonales et aux exigences de l'assurance (al. 1er). Le Conseil fédéral peut, après avoir entendu les cantons et les associations intéressées, établir des prescriptions suivant lesquelles les établissement qui appliquent les mesures de réadaptation sont autorisés à exercer leur activité à la charge de l'assurance (al. 2). La compétence d'établir de telles prescriptions a été déléguée au Département fédéral de l'intérieur (ci-après le département) par le Conseil fédéral à l'art. 24 al. 1er RAI. En ce qui concerne la formation scolaire spéciale, le département a fait usage de cette compétence en édictant l'Ordonnance sur la reconnaissance d'écoles spéciales dans l'assurance-invalidité (ORESp; RS 831.232.41).
L'art. 1er ORESp prévoit que les institutions et les personnes qui, dans le cadre de l'assurance-invalidité, donnent un enseignement spécial à des mineurs invalides sont considérés comme écoles spéciales et doivent faire l'objet d'une reconnaissance. Les conditions de la reconnaissance sont énumérées aux art. 2 à 9 ORESp. Selon l'art. 3 ORESp, les personnes auxquelles sont confiées la direction de l'école ou l'application des mesures scolaires, éducatives, pédago-thérapeutiques ou paramédicales doivent avoir la formation et les aptitudes que requièrent leurs fonctions (al 1er). L'OFAS est habilité à fixer des exigences minimales pour la formation du personnel (al. 2). Celles-ci sont mentionnées notamment au chiffre 6 de la Circulaire de l'OFAS du 1er janvier 1979 concernant la reconnaissance d'écoles spéciales dans l'assurance invalidité (ci-après la circulaire), aux termes duquel celui qui dispense un enseignement spécialisé doit être en principe au bénéfice d'une formation d'enseignant reconnue par le canton et d'une formation en pédagogie curative "adaptée au genre d'invalides".
c) Le régime applicable aux mesures de formation scolaire spéciale soumet ainsi l'octroi de subsides pour une telle formation à deux conditions: la première concerne l'assuré lui-même, dont on doit ne pas pouvoir exiger qu'il suive une école publique. La seconde a trait à l'école fréquentée par l'assuré, qui doit être en mesure de répondre aux exigences de l'assurance, notamment par une formation adéquate de son personnel.
b) Du point de vue de l'adéquation entre la qualité des enseignants et les mesures à appliquer au sens de l'art. 3 al. 1er ORESp, l'exigence d'une formation en pédagogie curative ne se justifie pas dans le cas de A. A., puisque les raisons pour lesquelles celui-ci fréquente l'C. ne sont pas d'ordre médical, mais scolaire. Il ressort en effet des explications fournies par le médecin de A. A.________ dans sa lettre du 22 février 1995 et dans un certificat médical du 23 septembre 1997 que l'enseignement donné par cette école est parfaitement adapté à l'assuré, car il lui permet d'améliorer son langage oral au contact d'enfants entendants, tout en lui garantissant un enseignement personnalisé en raison de l'effectif réduit de sa classe. Or, dès lors que les besoins de l'assuré se situent exclusivement au niveau scolaire, il faut considérer qu'une enseignante brevetée pouvant justifier d'une expérience professionnelle de plus de dix ans dispose d'une formation et des aptitudes adéquates et qu'au vu des conditions de son activité à l'C.________, elle remplit ainsi la condition posée par l'art. 3 al. 1er ORESp. Il est vrai que, dans un arrêt du 10 août 1994, le Tribunal fédéral des assurances a considéré qu'une institutrice ne remplissait pas les conditions posées par cette disposition (ATF 120 V 423); la situation dont il était question dans cet arrêt se distinguait toutefois de la présente espèce en ce que l'assuré était affecté d'un handicap plus lourd que celui du recourant, qui nécessitait des mesures thérapeutiques parallèlement à la formation scolaire proprement dite.
Il est vrai que le chiffre 6 de la circulaire de l'OFAS exige de celui qui dispense un enseignement spécialisé qu'il dispose d'une formation en pédagogie curative. Mais cette prescription n'est formulée qu"en principe", en laissant ainsi la possibilité d'accueillir d'autres formations lorsque les circonstances le justifient.
A cela s'ajoute que les dispositions qui figurent dans la circulaire de l'OFAS ne sont que des instructions administratives (Meyer-Blaser, Die Bedeutung der Sonderschulzulassung für den Leistungsanspruch gegenüber der Invalidenversicherung, in SZS 1986, p. 74) et ne peuvent, à ce titre, sortir du cadre d'une règle de droit dont elles sont seulement destinées à garantir l'application uniforme (Moor, Droit administratif, I, 2ème éd., ch. 3.3.5.3 et les renvois). Elles ne peuvent pas non plus avoir une portée propre : en effet, dans la mesure où il exerce par voie de délégation d'un département des compétences dévolues par le législateur au Conseil fédéral, un office ne peut pas édicter, par le biais d'instructions administratives, de nouvelles règles de droit (ATF 109 V 249, spéc. p. 255). Il faut dès lors se distancer de telles instructions si leur application aboutit à un résultat non conforme à la loi (Moor, ibidem). Tel serait le cas en l'espèce si l'on considérait que le chiffre 6 de la circulaire exigeait à tout coup une formation en pédagogie curative, puisque cette exigence irait au-delà de celle qui est formulée à l'art. 3 ORESp: alors que cette dernière disposition ne requiert des personnes appliquant des mesures scolaires qu'une formation et des aptitudes nécessaires ("erforderliche Ausbildung und Eignung"), le chiffre 6 de la circulaire ne peut pas imposer une formation en pédagogie curative lorsque, comme dans le cas du recourant, elle n'est pas dans un rapport nécessaire avec l'enseignement à prodiguer.
c) Cela étant, c'est à tort que le SES a considéré que l'enseignante qui s'occupait de A. A.________ ne disposait pas des qualifications requises pour sa fonction et qu'il a refusé pour ce motif de reconnaître l'C.________ comme école spéciale dans le cas particulier. Reste toutefois à déterminer si d'autres conditions à la reconnaissance posées par l'ORESp sont remplies par ladite école. La cause doit dès lors être renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle statue à ce sujet.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l'enseignement spécialisé du 8 janvier 1997 est annulée et la cause renvoyée à cette autorité afin qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants.
III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Le Service de l'enseignement spécialisé versera à A. A.________ et B.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 mars 1998/gz
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.