CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 29 août 2005
sur le recours interjeté par Pierre-Henri CONOD , à Bretonnières, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, Av. des Jordils 1, à 1000 Lausanne 6
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Centre de conservation de la faune et de la nature du 10 décembre 1996 (dès le 21 avril 1998 Département de la sécurité et de l'environnement, Service de la forêt, faune et nature), lui refusant l'octroi d'une indemnisation pour des dommages occasionnés par des sangliers.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Favre, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Pierre-Henri Conod est agriculteur à Bretonnières, où il exploite, entre autres activités, un élevage de moutons charolais.
B. Le 10 septembre 1996, des sangliers ont endommagé la clôture en filets synthétiques électrifiés d'un parc à moutons appartenant à l'intéressé, permettant ainsi à plusieurs brebis de s'échapper. Cinq brebis se sont enfuies jusqu'aux voies de chemin de fer: suite à une collision avec un train, trois d'entre elles ont été tuées sur le coup; les deux dernières bêtes ont dû être abattues par la suite, en raison de la gravité de leurs blessures.
Par courrier du 19 septembre 1996, Pierre-Henri Conod s'est adressé au Centre de conservation de la faune et de la nature, afin de demander la réparation des pertes subies, qu'il estimait à environ 3'200 francs.
Par courrier du 24 octobre 1996, le conservateur de la faune a refusé d'indemniser l'intéressé pour la perte de ses brebis, en précisant que la législation ne prévoyait pas d'indemnisation en cas de dégâts causés aux animaux de rente par le sanglier, mais seulement en cas de dégâts aux cultures. Il a également enjoint le recourant à procéder à l'installation de clôtures plus résistantes.
En date du 20 novembre 1996, le recourant a réitéré sa demande d'indemnisation auprès du Centre de conservation.
C. Par décision du 10 décembre 1996, l'autorité intimée a refusé d'allouer à Pierre-Henri Conod une indemnité pour la perte de ses cinq brebis.
D. Contre cette décision, Pierre-Henri Conod a déposé un recours en date du 24 décembre 1996. Il fait valoir que, dès lors que la loi fédérale sur la chasse l'emporte sur la loi cantonale sur la faune et que la première législation citée prévoit l'octroi de l'indemnisation requise, il a droit à la réparation de son préjudice. Il conclut ainsi à l'annulation de la décision attaquée et à ce que le tribunal constate qu'il a droit à la somme de 3'396 francs, à titre de réparation du dommage subi.
Le recourant a effectué une avance de frais de 800 francs.
L'autorité intimée s'est déterminée en date du 13 février 1997 et a conclu au rejet du recours. Elle invoque l'exception relative aux animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles (art. 13 al. 1 LChP). Elle fait valoir que la responsabilité du recourant est engagée, dès lors qu'il n'a pas utilisé de clôtures assez résistantes et que les dommages occasionnés de manière indirecte par des sangliers ne correspondent pas aux hypothèses prévues par la loi et donnant droit à une indemnisation. Elle souligne le fait que le sanglier fait l'objet d'une chasse très intense pour limiter l'effectif de cette espèce très prolifique.
Le recourant a déposé de déterminations complémentaires par courrier du 28 février 1997 au sujet de la réponse de l'autorité intimée. Il a également produit quatre correspondances qui lui avaient été adressées quelques années auparavant par l'autorité intimée et desquelles il ressort que le recourant avait collaboré activement avec le Centre de conservation dans le cadre d'essais de clôtures électriques destinées à prévenir les dégâts causés aux cultures par les sangliers. Il relève que les animaux contre lesquels il est permis de prendre des mesures individuelles ne comprennent pas le sanglier.
Invitée à se déterminer sur ce point, l'autorité intimée expose en bref dans ses déterminations du 31 mai 2005 que les clôtures de type Flexinet sont inefficaces pour prévenir le passage du sanglier et elle rappelle que les mesures de prévention doivent être prises au préalable pour que les exploitants puissent prétendre à une indemnisation.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 22 juin 2005 en présence du recourant assisté de Jérôme Huber, de la FRV, et du Conservateur de la Faune Sébastien Sachot.
Le recourant, qui a désigné sur une carte l'endroit où étaient stationnés les moutons et celui où ils ont été heurtés par le train (à un peu plus d'un kilomètre de distance), a expliqué qu'il avait loué cette année-là la parcelle pour que ses moutons (une cinquantaine de bêtes) puissent y brouter l'herbe semée par le propriétaire du terrain après les moissons (culture dite "dérobée"). La clôture installée était constituée d'un treillis en plastique dont tous les éléments horizontaux sont électrifiés. Le recourant passe en général deux fois par jour sur les lieux et la clôture, qui délimite une surface de 4'500 m² environ, doit être régulièrement déplacée (presque tous les jours) au fur et à mesure que les moutons broutent l'herbe (ils gâcheraient le pâturage en foulant l'herbe s'il pouvaient parcourir librement l'entier de la surface). Il est donc impossible d'installer une clôture fixe en dur car il serait impossible de la déplacer chaque jour. Les sangliers franchissent parfois la clôture à l'endroit d'une petite dépression car ils se déplacent le nez au sol et passent ainsi sous la clôture en la soulevant.
Le jour du sinistre, qui était un dimanche, le recourant a appelé la gendarmerie puis le garde-chasse est venu le lundi et il lui a confirmé au vu des traces que les dégâts étaient dus à des sangliers. C'est à cette occasion que le recourant a appris que la parcelle en question se trouvait sur un trajet parcouru par des sangliers qui descendent des forêts voisines. Le recourant, qui avait déjà placé des moutons à cet endroit l'année précédente, n'y a plus jamais installé des moutons depuis lors.
Selon les explications du Conservateur de la faune, un sanglier d'un an pèse 50 kilos et il peut atteindre 100 kg à trois ans mais les bêtes de cet âge sont rares en raison de l'intensité de la chasse. Le recourant a encore expliqué qu'il avait participé à des essais avec des canons à carbure (les pièces produites font état de ce matériel) ou des fils électriques mais les sangliers renversaient ces installations. Puis on a tenté de les nourrir en forêt (les pièces du recourant font aussi état d'achat de maïs) mais selon le Conservateur, cela s'est révélé inefficace et l'on sait depuis lors qu'il vaut mieux répandre le grain le long des chemins forestiers pour que les bêtes soient occupées à le ramasser. Dans les vignes, on installe pour lutter contre les blaireaux des clôtures doublées par trois fils électriques à une hauteur adaptée. Les autorités recommandent aux agriculteurs d'installer des clôtures fixes pour protéger les grandes cultures mais de l'avis du recourant, ces recommandations provoquent la perplexité voire la colère des exploitants car elles sont et impossibles à réaliser, surtout avec le peu de forces de travail qui reste disponible dans les exploitations actuelles. S'agissant des mesures individuelles, le préfet peut autoriser un agriculteur à tirer un renard qui cause des dégâts mais selon le recourant, certains préfets se refusent à délivrer de telles autorisations.
Le Tribunal a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt, qui a fait l'objet de la procédure de coordination prévue par l'art. 21 du règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997 selon lequel les questions juridiques de principe sont discutés entre les juges et juges suppléants de la chambre concernée.
Considérant en droit:
Art. 61- Indemnisation des dégâts: principe
Seuls peuvent être indemnisés par le fonds:
les dégâts causés aux cultures, aux récoltes ou à la forêt par le gibier, le castor ou la marmotte;
les dégâts causés aux animaux de rente par le lynx, la loutre, l'aigle ou le faucon pèlerin;
les dégâts causés aux pâturages par des hardes de cerfs, chamois, bouquetins, troupes de chevreuils ou par le sanglier;
Ne sont pas indemnisés notamment:
les dégâts causés par d'autres animaux;
les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures en vertu de l'art.58; sont réservés les dégâts causés aux cultures par les blaireaux et les fouines;
les dégâts causés au matériel et aux machines ainsi qu'aux immeubles;
les dégâts causés à la forêt qui ne portent pas préjudice à sa conservation, à son rendement soutenu ou à sa régénération;
les dégâts causés aux jardins d'agrément ou aux jardins dont les produits sont essentiellement destinés à la consommation familiale;
les dégâts insignifiants;
Le département fixe les modalités des demandes d'indemnités et statue sur les demandes."
Il résulte en effet de ce texte que les dégâts causés par le sanglier ne sont indemnisés que s'ils concernent des pâturages; les dégâts causés aux animaux de rente (comme les moutons dont le recourant déplore la perte) ne sont indemnisés que s'il sont causés par le lynx, la loutre, l'aigle ou le faucon pèlerin, ce qui exclut (comme le dit l'art. 61 al. 2 ch. 1 LFaune) les dégâts causés comme en l'espèce par le sanglier à des animaux de rente.
Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (voir en dernier lieu ATF 130 I 86; pour un exemple en français: ATF 2A.483/2001 du 29 novembre 2002 dans la cause FI.2001.0051) est actuellement formulé à l'art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, qui a remplacé la règle déduite de l'art. 2 des Dispositions transitoires de l'ancienne Constitution du 29 mai 1874. Selon ce principe, le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Cela signifie que les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral (ATF 128 I 46 consid. 5a p. 54; 127 I 60 consid. 4a p. 68 et les arrêts cités; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Die neue Bundesverfassung, 2001, no 1185 à 1187, p. 335/336). Dans les domaines que le droit fédéral ne règle pas exhaustivement, les cantons peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 128 I 46 consid. 5a p. 54; 127 I 60 consid. 4 p. 68; 126 I 76 consid. 1 p. 77; 125 I 474 consid. 2a p. 480; 125 II 56 consid. 2b p. 58 et les arrêts cités). Les règles fédérales et cantonales ne peuvent toutefois coexister qu'en l'absence de conflit (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol I, no 1037 et 1040, p. 367/368).
"Art. 13 - Indemnisation des dégâts causés par la faune sauvage
Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles selon l'art. 12, 3ème alinéa.
Les cantons règlent l'indemnisation. Les indemnités ne seront versées que pour que pour autant qu'il ne s'agisse pas de dommages insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l'indemnisation des dégâts causés par le gibier.
La Confédération prend à sa charge 30 à 50 pour cents des indemnités pour les dommages causés par le gibier dans les districts francs fédéraux.
La Confédération et les cantons participent à l'indemnisation des dommages causés par certains animaux protégés. Le Conseil fédéral, après avoir consulté les cantons, détermine ces espèces protégées et fixe les conditions de l'indemnisation."
Cette disposition de droit fédéral ne règle pas exhaustivement la matière car elle appelle précisément l'édiction de règles de droit cantonal. La question que pose le présent litige est néanmoins de savoir si la règle du droit fédéral qui prévoit que les dommages doivent être "indemnisés de façon appropriée" permet aux cantons d'adopter des règles qui excluent les dommages causés à certains biens ou par certains animaux, ou si au contraire le droit fédéral interdit aux cantons de supprimer l'indemnité dans certains cas.
Saisi d'un litige soulevant la question de savoir si la loi cantonale viole le droit fédéral en excluant l'indemnisation des dégâts causés aux animaux de rente par des sangliers, le tribunal administratif est compétent pour le trancher dans le cas concret. Certes, la Cour constitutionnelle entrée en fonction le 1er janvier 2005 n'existait pas lors de l'adoption de la loi vaudoise sur la faune du 28 février 1989, si bien qu'aucune juridiction cantonale ne pouvait être saisie à l'époque - dans le cadre du contrôle dit abstrait - de la question aujourd’hui litigieuse. Toutefois, comme le rappelait l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat sur la projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral que toute autorité judiciaire est compétente pour procéder, dans le cadre d'un cas concret, à la vérification de la conformité du texte applicable au droit constitutionnel, ainsi qu'au droit fédéral de rang supérieur (BGC septembre 2004 p. 3650).
Quand bien même le grief de non-conformité du droit cantonal au droit supérieur est ainsi recevable, il n'y a cependant pas lieu, conformément aux règles d'une saine pratique judiciaire, de trancher certaines questions délicates, qui doivent au contraire rester ouvertes, si cela n'est pas nécessaire à la solution du litige. Ainsi en va-t-il en particulier lorsque est en cause, dans la cadre d'un litige concret, la conformité d'une loi cantonale au droit fédéral ou à la Constitution. En l'espèce, le Tribunal administratif pourrait laisser ouverte la question de la conformité de l'art. 61 LFaune au droit fédéral si l'examen d'autres aspects du litige devait révéler que d'autres motifs excluent de toute manière l'octroi de l'indemnité réclamée par le recourant. Il y a donc lieu d'examiner préalablement l'application de l'exception prévue par l'art. 13 al. 1, deuxième phrase, LChP (considérant 4) ainsi que l'existence des bases même d'une indemnisation du point du rapport de causalité (considérant 5) et des mesures de prévention requises (considérant 6).
On relèvera par ailleurs au passage que la question de la conformité du droit vaudois à l'art. 13 LChP a déjà été soulevée par le même mandataire qui faisait valoir que le droit fédéral prévoit l'indemnisation des dommages causés aux animaux de rente par le gibier sans exclure un type de prédateur. Toutefois, dans l'arrêt GE.1998.0140 du 3 décembre 1999, le Tribunal administratif n'avait pas abordé la question, constatant simplement qu'il n'était pas établi que la mort d'une vache et de son jeune veau aurait été causée par une attaque de renards. Dans l'arrêt GE.2002.0032 du 29 août 2002, la question n'a pas été abordée non plus, le tribunal tenant finalement pour décisif le fait que des dégâts aux cultures avaient été causés non par des renards (contre lesquels des mesures individuelles sont possibles, ce qui exclut l'indemnité) mais par des blaireaux et des sangliers.
L'art. 12 LChP régit la prévention des dommages causés par la faune sauvage. Dans la teneur actuellement en vigueur (non modifiée sur les points ici déterminants par la loi fédérale du 22 mars 2002, v. sur les motifs de celle-ci FF 2001 3657), cette disposition prévoit ce qui suit
Art.12 - Prévention des dommages causés par la faune sauvage
1 Les cantons prennent des mesures pour prévenir les dommages dus à la faune sauvage.
2 Les cantons peuvent ordonner ou autoriser en tout temps des mesures contre certains animaux protégés ou pouvant être chassés, lorsqu’ils causent des dégâts importants. Seuls des personnes titulaires d’une autorisation de chasser ou des organes de surveillance peuvent être chargés de l’exécution de ces mesures.
2bis Le Conseil fédéral peut désigner des espèces protégées pour lesquelles la compétence d’ordonner les mesures prévues à l’al. 2 appartient à l’Office fédéral.
3 Les cantons déterminent les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. Le Conseil fédéral désigne les espèces protégées contre lesquelles il est permis de prendre de telles mesures.
4 Lorsque la population d’animaux d’une espèce protégée est trop nombreuse et qu’il en résulte d’importants dommages ou un grave danger, les cantons peuvent prendre des mesures pour la réduire, avec l’assentiment préalable du Département.
On rappellera au préalable que les espèces protégées sont celles qui ne peuvent pas être chassées (art. 7 al. 1 et art. 5 al. 1 LChP). Le sanglier peut être chassé selon l'art. 5 al. 1 lit. n LChP (v. aussi l'art. 14 RLFaune - art. 12 du RLFaune de 1993 - qui excepte toutefois la laie suitée). Le sanglier n'est donc pas une espèce protégée.
Les mesures "prises à titre individuel", auxquelles s'appliquent néanmoins les règles sur les engins prohibés, sont des mesures d'autodéfense (FF 1983 II 1244). Contrairement à ce que soutient le recourant dans ses déterminations complémentaires, les animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures à titre individuel ne sont pas seulement le moineau friquet, le moineau domestique, l’étourneau, la grive litorne et le merle noir qui sont énumérés par l'art. 9 al. 1 de l'ordonnance sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (Ordonnance fédérale sur la chasse, OChP, du 29 février 1988). Ces animaux-là sont les espèces protégées contre lesquelles le Conseil fédéral a autorisé que soient prises des mesures individuelles en application de l'art. 12 al. 3, deuxième phrase LChP. Dans ce cadre-là, les cantons désignent les moyens et engins autorisés et déterminent qui peut prendre des mesures individuelles de protection, dans quelle région et à quel moment (art. 9 al. 2 OChP).
Pour ce qui concerne les espèces non protégées, c'est-à-dire celles qui peuvent être chassées (art. 7 al. 1 et art. 5 LChP), c'est aux cantons, selon l'art. 12 al. 3, première phrase, LChP, qu'appartient la compétence de déterminer les mesures qui peuvent légalement être prises à titre individuel en vue de protéger du gibier les animaux domestiques, les biens-fonds et les cultures. C'est donc dans le droit cantonal qu'il faut rechercher si des mesures individuelles peuvent être prises contre le sanglier. En droit vaudois, cette question est réglée au chapitre VII de la loi sur la faune, du 28 février 1989 (LFaune), qui contient notamment les dispositions suivantes:
Chapitre VI I - Dommages causés par la faune
Art. 57 - Limitation de certaines espèces En tout temps, le Conseil d'Etat peut ordonner ou autoriser le tir ou la capture d'animaux d'une espèce déterminée lorsqu'ils:
a. portent atteinte à leur habitat;
b. mettent en péril la diversité des espèces;
c. causent d'importants dommages aux forêts et aux cultures;
d. constituent une menace considérable pour l'être humain;
e. répandent des épizooties.
Il fixe les conditions de ces opérations.
Il peut également prendre d'autres mesures propres à limiter la prolifération ou les concentrations d'animaux lorsqu'elles sont cause d'inconvénients graves.
Art. 58 - Protection des cultures et des biens
Le Conseil d'Etat, fixe dans quelles conditions des tirs ponctuels peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines espèces de gibier ou contre les espèces protégées désignées par le Conseil fédéral qui causent des dégâts dans les cultures, dans les habitations et leurs dépendances directes ou dans certains ouvrages techniques.
Ordonnés par l'autorité exécutive en vue d'un objectif d'intérêt public, les tirs et captures prévus à l'art. 57 LFaune ne sont pas des mesures prises à titre individuel au sens de l'art. 12 al. 3 LChP. C'est donc en vain que dans sa réponse au recours, l'autorité intimée invoque la chasse très intense qui est pratiquée pour limiter l'effectif du sanglier, espèce qu'elle qualifie de "très prolifique".
C'est l'art. 58 LFaune qui se rapporte aux mesures prises "à titre individuel" au sens de l'art. 12 al. 3 LChP et qui charge le Conseil d'Etat de fixer dans quelles conditions des tirs ponctuels peuvent être exécutés à titre individuel contre certaines espèces de gibier. Le Conseil d'Etat a fait usage de cette compétence à l'art. 100 du règlement du 11 juin 1993 d'exécution de la loi sur la faune (RLFaune - on retrouve le même texte à l'art. 108 du règlement du même nom actuellement en vigueur, du 7 juillet 2004):
CHAPITRE VIII - Dommages causés par le gibier
Art. 100 - Protection des cultures et des biens (loi, art. 58)
Les préfets peuvent donner l'autorisation de capturer ou de tirer dans les habitations, leurs dépendances directes et les cultures les animaux des espèces suivantes :
Les tirs ne peuvent être exécutés qu'avec une arme admise dans l'exercice de la chasse et la capture qu'au moyen d'une chatière.
Les préfets fixent les conditions de tir ou de capture conformément aux directives du département et les mentionnent sur l'autorisation.
Avant de délivrer une autorisation, ils consultent le surveillant permanent de la faune. Ils peuvent lui déléguer leurs compétences en la matière.
Il résulte de l'énumération de l'art. 100 al. 1 RLFaune ci-dessus que le Canton de Vaud n'autorise aucune mesure individuelle à l'encontre des sangliers. Par conséquent, les dommages causés par ceux-ci ne tombent pas sous le coup de l'exception de l'art. 13 al. 1 LChP qui exclut l'indemnisation des dommages causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles.
C'est donc à tort que l'autorité intimée se prévaut, s'agissant des sangliers, de l'exception prévue par l'art. 13 al. 1 LChP.
On observera d'ailleurs au passage que, s'agissant des blaireaux, le droit cantonal est plus favorable au lésé que le droit fédéral ne l'impose puisque l'art. 61 al. 2 ch. 2 LFaune réserve l'indemnisation des dégâts des blaireaux et des fouines alors même que cette espèce figure parmi les animaux contre lesquels il est permis de prendre des mesures individuelles selon la règle cantonale de l'art 108 RLFaune (anciennement art. 100 RLFaune), ce qui devrait en principe exclure l'indemnisation selon l'art. 13 al. 1 LChP.
La jurisprudence sur l’indemnisation des dommages causés par le gibier paraît rare. Dans l’arrêt du Tribunal fédéral 2P. 154/1994 du 7 juillet 1995, versé au dossier par l’autorité intimée, le Tribunal fédéral n’avait eu à examiner que la question de savoir si le lésé avait pris les mesures de prévention que l’on pouvait raisonnablement exiger de lui (art. 13 al. 2 LChP). Dans l’arrêt GE 1998/0140 du 3 décembre 1999, le Tribunal de céans s’était contenté de constater qu’il n’était pas établi que la mort du bétail perdu aurait été causée par une attaque de gibier, sans expliciter plus avant la nature du lien de causalité déterminant. Dans un arrêt du 12 mars 1996, l’homologue neuchâtelois du Tribunal de céans a appliqué à l’indemnisation du dommage causé par le gibier les principes habituels de la responsabilité civile : il a considéré que l’indemnisation supposait l’existence d’un lien de causalité naturelle et adéquate, ce dernier adjectif signifiant que la cause de l’atteinte doit être un fait qui, d’après le cours ordinaire des choses et l’expérience générale de la vie, est propre à entraîner un effet du genre de celui qui s’est produit, si bien que la survenance du résultat paraît de façon générale favorisée par le fait en question (RDAF 1996, p. 457).
L'indemnisation des dégâts causés par le gibier implique bien une responsabilité de l'Etat. L'art. 13 al. 2 LChP contient des règles spécifiques qui limite la responsabilité en fonction de l'importance des dommages (les dommages insignifiants sont exclus) et en fonction de la mise en œuvre (ou de l'absence) de "mesures de prévention raisonnables". Cette dernière règle peut probablement conduire à prendre en compte une faute concurrente ou à discerner une interruption du lien de causalité en fonction de cette règle propre à la LChP. Pour le surplus en revanche, et en particulier pour ce qui concerne l'examen du lien de causalité entre le gibier et le dommage, il n’y pas lieu de chercher ailleurs que dans le droit ordinaire de la responsabilité civile les principes permettant d'établir l'existence de la responsabilité. Il y a donc lieu, comme l'a fait le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, de se fonder sur les règles habituelle de la responsabilité civile, et en particulier sur la notion de causalité adéquate, que la jurisprudence utilise d'ailleurs aussi dans d'autres domaines de responsabilité fondées sur le droit public, comme par exemple en matière d'aide aux victimes d'infraction selon la LAVI (ATF 129 II 312).
En l’espèce, le fait que les sangliers ne soient pas entrés en contact avec les moutons ne suffit pas pour exclure la responsabilité. Dans des hypothèses analogues, le Tribunal fédéral a admis l’existence d’une relation de causalité adéquate. Tel a été par exemple le cas d’une femme renversée par un veau, lui-même effrayé par les aboiements d’un chien chassant un autre veau (ATF 58 II 119, où la responsabilité du détenteur du chien a toutefois été niée pour d’autres motifs). De même, le Tribunal fédéral a admis la responsabilité du détenteur d’un chien qui, sortant brusquement d’une grange, effraye un passant qui prend la fuite en direction d’un silo en construction, cherche à s’agripper à l’échelle du silo et tombe au fond de la fosse (ATF 102 II 237 ; voir pour d’autres exemples Deschenaux / Tercier « La responsabilité civile », Berne 1982, p.59 ss.). Dans ces conditions, il faut admettre qu'il existe un lien de causalité naturelle entre l'intervention des sangliers qui a permis la fuite des moutons hors de leur enclos et la perte de ces animaux qui ont été heurtés par le train. On observera d'ailleurs que si l'ouverture de l'enclos avait été provoquée par une être humain, on n'aurait probablement guère d'hésitation à admettre la responsabilité de cette personne quant à la perte des moutons: il est en effet conforme à l'expérience générale de la vie que l'ouverture d'un enclos ou d'une cage où sont enfermés des animaux est un acte qui est de nature à provoquer, d’après le cours ordinaire des choses, la perte de ces animaux.
L'art. 65 LFaune prévoit ce qui suit:
Art. 65 - Réduction ou suppression de l'indemnité
Le département peut réduire ou supprimer l'indemnité:
a. lorsqu'il y a eu négligence manifeste dans les mesures de prévention;
b. lorsque la culture n'a pas fait l'objet des soins nécessaires;
c. lorsque la récolte n'a pas été faite en temps voulu;
d. lorsque l'avis tardif du dommage a empêché l'évaluation exacte des dégâts;
e. lorsqu'une autre cause de dommage s'ajoute aux déprédations du gibier;
f. lorsque le requérant donne des indications inexactes ou ne fournit par les renseignements demandés.
La réduction de l'indemnité (et probablement son refus total) est donc possible en cas de négligence manifeste dans les mesures de prévention (lit. a ci-dessus). On observera au passage que cette règle, en tant qu'elle ne sanctionne que la négligence manifeste, est probablement plus favorable au lésé que la disposition de droit fédéral que constitue l'art. 13 al. 2 deuxième phrase LChP selon laquelle les indemnités ne seront versées que pour autant que des mesures de prévention raisonnables aient été prises.
En l'espèce, le recourant a versé au dossier une lettre du Conservateur de la faune du 26 mars 1982 au Surveillant de la faune d'Yverdon dont il résulte qu'une clôture électrique avait été payée par ce service et mise à dispositions du recourant dans le cadre d'essais de protection contre les dégâts des sangliers. On ne peut donc pas reprocher au recourant d'avoir utilisé une telle clôture. De plus, l'instruction a permis d'établir que la pose d'une clôture fixe susceptible de résister au passage des gros animaux que sont les sangliers (50 Kg à l'âge d'une année) n'est pas envisageable, du moins lorsqu'il s'agit de pâturage à moutons. En effet, la pâture des moutons sur des champs ensemencés d'herbe après les moissons nécessite, pour une utilisation rationnelle de l'herbe, que l'enclos où ils broutent soit de taille réduite et qu'il soit déplacé presque chaque jour, ce qui impose l'utilisation d'un dispositif de clôture aisément amovible. On ne peut donc pas voir une négligence manifeste dans l'absence d'une clôture rigide en dur.
Pour le surplus, le recourant a expliqué lui-même à l'audience qu'il avait appris du garde-chasse, le lendemain du sinistre, que la parcelle qu'il avait louée se trouvait sur un trajet emprunté par des sangliers. Cependant, l'autorité intimée ne prétend pas qu'il faudrait faire grief au recourant, qui avait déjà placé là des moutons l'année précédente, d'avoir ignoré cette situation.
Il n'y a donc pas de motif de refuser ou de réduire l'indemnité en raison d'une négligence manifeste au sens de l'art. 65 al. lit. a LFaune.
On a déjà rappelé que l'art. 13 de la loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP) prévoit ce qui suit dans ses deux premiers alinéas:
"Art. 13 - Indemnisation des dégâts causés par la faune sauvage
Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des mesures individuelles selon l'art. 12, 3ème alinéa.
Les cantons règlent l'indemnisation. Les indemnités ne seront versées que pour autant qu'il ne s'agisse pas de dommages insignifiants et que des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses pour des mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l'indemnisation des dégâts causés par le gibier.
a) Sur le principe de l’indemnisation, le texte proposé par le Conseil fédéral avait la teneur suivante (art. 12 al. 1 et 2 du Projet du Conseil fédéral, FF 1983 II p. 1259):
"Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. L’indemnité ne sera versée que si le lésé a pris des mesures de prévention raisonnables
"Les cantons règlent les conditions d'indemnisation, la manière d'estimer les dommages et le mode de calcul des indemnités. Ils désignent les organes chargés de verser les indemnités."
Le Message du Conseil fédéral examinait si la question des dommages causés par la faune sauvage devait être réglée dans la loi fédérale. Il rappelait que, dans le droit fédéral de l’époque, ce problème était confié aux cantons, qui avaient adopté des solutions très différentes, certains n’indemnisant que les dommages causés à l’agriculture, d’autres ne versant des indemnités que pour ceux subis par les forêts. Il soulignait que les représentants de l’économie agricole et forestière exigeaient que le principe de l’indemnisation soit introduit dans la nouvelle loi, les cantons devant régler le montant et le mode d’indemnisation, l’estimation des dommages et la désignation des organes chargés de verser les indemnités. Le Message relevait aussi la nécessité de mesures de préventions des dommages en ajoutant que seuls les dommages occasionnés par le gibier malgré de telles mesures devraient être indemnisés (FF 1983 II 1243 et 1244 ad art. 12 al. 1 du Projet). Au sujet de l'art. 12 al. 2 du projet, cité ci-dessus, le Conseil fédéral précisait expressément:
"Cette disposition laisse aux cantons le soin de fixer les conditions pour le payement d'indemnités. Il ne peuvent exclure un dédommagement".
b) Lors des débats devant les Chambres fédérales, la Commission parlementaire du Conseil des Etats a proposé d’adhérer au Projet du Conseil fédéral, mais une minorité a proposé l’adoption du texte suivant :
"Les cantons doivent régler l’indemnisation des dégâts causés par le gibier et désigner les organes chargés de verser les indemnités"
Selon le porte-parole de la minorité de la commission, qui rappelait l’immense diversité des formes et conditions d’indemnisation, notamment dans les cantons romands, on ne devait pas aller plus loin qu’obliger les cantons à régler l’obligation d’indemniser et à désigner les organes en charge de ce devoir : il s’agissait d’empêcher une atteinte au fédéralisme (Bulletin officiel du Conseil des Etats – BOCE, 25 septembre 1984, p. 496 s. ; voir également l’intervention Lauber, qui insistait sur la nécessité d’une formulation laissant comme auparavant aux cantons la possibilité de régler l’indemnisation en fonction de leurs problèmes et besoins particuliers, p. 498). La représentante de la majorité de la commission était au contraire d’avis que l’on ne pouvait pas tout laisser aux cantons et que seule la formulation proposée par le Conseil fédéral garantissait une indemnisation appropriée des dommages causés par le gibier (Intervention Bührer, BOCE 25 septembre 1984, p. 497). Le représentant du Gouvernement, soulignant que quelques cantons n’indemnisaient pas du tout les dommages causés à la forêt (notamment le canton de Vaud), a exposé que le législateur fédéral devait combler cette lacune si l’on voulait obtenir qu’une obligation d’indemnisation soit promulguée dans les cantons (BOCE précité, p. 499). Au vote lors des débats du Conseil des Etats du 25 septembre 1984, c’est la proposition de la minorité (citée ci-dessus) laissant aux cantons la compétence de prévoir ou non l’obligation d’indemniser qui a été adoptée (BOCE 25 septembre 1984, p. 499).
Devant le Conseil national, dont la majorité de la commission approuvait le projet du Conseil fédéral, une minorité s'est également prononcée dans le même sens que le Conseil des Etats. Elle contestait l'obligation illimitée d'indemniser prévue par le texte du Conseil fédéral (BOCN 1985 p. 2164ss, not. intervention Ammann p. 2166) tandis que les partisans de la majorité déploraient que le système en vigueur correspondant à la version du Conseil des Etat permettait aux cantons de décider de ne rien faire (intervention Martin, s'agissant des dégâts aux forêts, p. 2167; de même l'intervention Houmard qui préconise que l'indemnisation soit ancrée dans la loi parce que certains cantons ne prévoient pas d'indemnité, même page; il est vrai que les débats révèlent quelques malentendus, notamment de la part de parlementaires romands: c'est ainsi qu'après avoir déclaré que l'art. 12 qui concerne l'indemnisation doit être rédigé de manière impérative, un conseiller se rallie à la version du Conseil de l'Etat qui ne l'était justement pas - intervention Revaclier, p. 2165 -; un autre conseiller déplore dans la Broye un cas de dommage non indemnisé faute de base légale, mais invite à voter le texte de la minorité qui lui paraît "le plus convenable" - intervention Savary, même page). La solution de la majorité de la commission (en faveur du projet du Conseil fédéral) l'a emporté au vote (p. 2168)
Reprenant ses débats le 2 juin 1986, le Conseil des Etats a adopté une proposition de sa Commission qui maintenait le principe d’une « indemnisation appropriée », mais introduisait l’exception relative aux dégâts causés par des animaux contre lesquels des mesures individuelles sont possibles. Il s’agit du texte qui est finalement entré en vigueur, présenté par le rapporteur comme une solution de compromis dont l’élément décisif consistait bien à ancrer dans la loi fédérale l’obligation d’indemniser (BOCE, 2 juin 1986, p. 219). Devant le Conseil national, le rapporteur a rappelé que le Conseil des Etats avait originellement prévu de laisser la compétence aux cantons, tandis que le Conseil national s’était rallié à la solution du Conseil fédéral en rappelant que seraient cependant excepté les dégâts des animaux susceptibles de mesures individuelles. Le Conseil national s’est rallié à cette solution (BOCN, du 9 juin 1986, p. 675).
c) L’examen des travaux préparatoires de la loi fédérale montre ainsi que la loi fédérale emporte désormais pour les cantons l’obligation de prévoir l’indemnisation des dommages causés par le gibier. C’est également ce qui a conduit le Tribunal fédéral à juger que la voie du recours de droit administratif était ouverte en la matière (ATF IIP.154/1994 du 7 juillet 1995). Le considérant 1b de cet arrêt relève en se référant aux travaux préparatoires que le principe de l’obligation d’indemniser et ses conditions essentielles sont prescrites par le droit fédéral, tandis que les modalités (évaluation du dommage, forme de l’indemnité, organe compétent, etc.) sont fixées par les cantons.
d) L’actuelle loi vaudoise sur la faune a été adoptée notamment dans le but de tenir compte des modifications imposées par la législation fédérale. Dans l’exposé des motifs, le Conseil d’Etat exposait ce qui suit :
"Au chapitre des dommages causés par le gibier, la loi fédérale de 1925 prévoyait simplement que “le droit cantonal statue s’il est dû réparation pour le dommage causé par le gibier”. La nouvelle loi de 1986 spécifie elle que “les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée”. La loi vaudoise de 1973 a statué sur la prévention et l’indemnisation des dégâts causés par le gibier aux cultures. Elle doit être complétée pour qu’elle s’applique également aux pertes dans les animaux de rente et aux dégâts forestiers. (BGC février 1989, p. 1650).
Les travaux préparatoires de la loi cantonale sur la faune ne fournissent aucune explication sur les motifs pour lesquels, malgré le principe de l’indemnisation obligatoire instauré par le droit fédéral, l’art. 61 LFaune limite les dégâts qui peuvent être indemnisés à ceux que causent certaines espèces animales seulement, qui diffèrent selon que l’atteinte est portée aux cultures, récoltes et forêts, aux animaux de rente ou aux pâturages. La Commission parlementaire a simplement ajouté à l’art. 61 al. 1 l’indemnisation des dégâts causés aux pâturages par les troupes de chevreuils, que le projet du Conseil d’Etat ne mentionnait pas (BGC février 1989, p. 1680). Le texte a été adopté sans discussion lors des débats (BGC février 1989, p. 1709 et 1964). Il semble ainsi que le législateur vaudois ait compris que l'obligation d'indemniser les dégâts "de manière appropriée" résultant du droit fédéral lui laissait la possibilité d'exclure certains dommages. Tel n'est pas le cas au vu des travaux préparatoires relatés plus haut. Pour le surplus, l'autorité intimée ne soutient pas que les règles de la loi fédérale sortiraient du cadre des compétences octroyées à la Confédération par les dispositions constitutionnelles en vigueur. Ce grief serait de toute manière irrecevable eu égard à l'absence de contrôle constitutionnel sur le droit fédéral (art. 191 de la Constitution fédérale).
Au vu de ce qui précède, le Tribunal administratif juge que l’art. 61 al. 1 de la loi cantonale sur le faune est contraire au droit fédéral en tant qu'il limite l'obligation d'indemniser les dégâts causés par le gibier à certains des dégâts qui sont causés par certaines espèces animales seulement, ce qui exclut l'indemnisation pour les dégâts causée par les espèces non énumérées par la loi cantonale. La décision rendue en l'espèce, refusant d'indemniser le dommage causé par des sangliers à un propriétaire de moutons, doit être annulée et le dossier renvoyé au Département pour qu'il fixe l'indemnité.
Le Tribunal fédéral ayant jugé que la voie du recours de droit administratif est ouverte en la matière (ATF IIP.154/1994 du 7 juillet 1995), l'indication de cette voie de droit figurera au pied du présent arrêt, sans qu'il y ait toutefois lieu de trancher ici la question de la qualité pour recourir du canton (sur celle-ci dans le domaine de l'aide aux victimes d'infractions v. ATF 123 II 425).
Il y a donc lieu d'allouer des dépens au recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Centre de conservation de la faune et de la nature du 10 décembre 1996 est annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
IV. Une somme de 500 (cinq cents) francs est allouée au recourant à titre de dépens.
Lausanne, le 29 août 2005
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).