CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 13 janvier 1997
sur le recours interjeté par Alvaro FRANCISCO , né le 28 mai 1960, domicilié à Nyon, représenté par Claude Paschoud, licencié en droit, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Nyon du 16 juillet 1996 (refus d'autoriser le stationnement devant la gare pendant le Paléo Festival et refus d'accorder une autorisation de taxi A).
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme D.-A. Thalmann et M. G. Henriod, assesseurs. Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. M. Alvaro Francisco est un exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire de la Commune de Nyon, mais sans permis de stationnement sur le domaine public) depuis le 20 avril 1994. A partir du mois de novembre de cette même année, il a présenté à diverses reprises des demandes en vue d'obtenir une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine public. Jusqu'à ce jour il n'a pas reçu de réponse positive de la Municipalité de la Commune de Nyon (ci-après la municipalité).
B. Le 5 juin 1996, M. Alvaro Francisco a demandé à la Direction de police de la ville de Nyon de lui accorder, à l'occasion du Paléo Festival, une permission limitée de stationnement devant la gare, en invoquant notamment que l'année précédente l'emplacement qui lui avait été attribué aux alentours du Paléo ne lui avait pas permis de travailler.
C. Par courrier du 20 juin 1996, la Direction de police de la Commune de Nyon a refusé l'autorisation requise. Elle justifie sa décision par le fait que l'emplacement de la gare "...est relativement étriqué et ne permet pas d'augmenter encore le nombre de taxis qui y ont accès, ce qui causerait fatalement des débordements.." et qu'elle doit veiller "à ce que les bus puissent accéder à leurs places pendant cette période de très fort trafic et que des surfaces soient maintenues pour les très nombreux voyageurs qui attendent les navettes du NstCM".
D. Dans une lettre datée du 2 juillet 1996, l'intéressé a adressé à l'autorité précitée une demande tendant à la délivrance d'une autorisation de type A. Il invoque notamment que la profession de chauffeur de taxi bénéficie de la liberté du commerce et de l'industrie et qu'une large répartition des concessions A répond mieux aux exigences de l'art. 31 Cst. qu'une concentration de ces concessions dans une seule main. Il fait en outre remarquer que la pratique des autorités de la commune implique une concentration excessive de ce type d'activités dans les mains de deux entreprises détenues en fait par le même entrepreneur et rend impossible toute concurrence.
E. Par décision du 16 juillet 1996, la municipalité a refusé les deux permissions requises par l'intéressé (permission limitée de stationnement devant la gare durant le déroulement du Paléo Festival et délivrance d'une autorisation de type A) en invoquant, d'une part, le fait que l'emplacement de la Gare était étriqué et fortement embouteillé pendant le Paléo et qu'il était nécessaire que les bus publics puissent accéder à leurs places pendant cette période et que des surfaces fussent maintenues pour les nombreux voyageurs du NStCM, le recourant disposant d'ailleurs d'une place à l'Asse et, d'autre part, que les arguments de M. Francisco concernant l'octroi d'une autorisation de type A avaient déjà été examinés par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 14 juillet 1995.
F. Le 20 juillet 1996, M. Francisco a informé le Commissaire de police de la Commune de Nyon qu'il disposait d'une place à la route de St-Cergue 310 et qu'il occuperait cette place pendant le Paléo.
G. Le 29 juillet 1996, M. Alvaro Francisco a recouru au Tribunal administratif contre la décision du 16 juillet 1996. Il conclut à l'annulation de la décision municipale pour violation des art. 4 et 31 Cst. et à ce que les frais judiciaires soient mis à la charge de la Commune de Nyon.
Dans son mémoire, le recourant fait valoir en substance que sa situation personnelle a changé en ce sens qu'il est actuellement domicilié à Nyon. Il invoque notamment les refus systématiques opposés par la municipalité à toutes ses demandes (demande du 18 mars 1992 sollicitant l'octroi d'une autorisation A refusée le 25 mars 1992, requête du 27 mars 1992 tendant à la délivrance d'une autorisation B, nouveau refus du 6 avril 1992, nouvelle demande d'octroi d'une autorisation A le 2 février 1994 aboutissant, après un premier refus, à l'octroi par la municipalité d'une autorisation B le 12 avril 1994, nouvelle demande le 5 juin 1996 tendant à l'octroi d'une permission limitée de stationnement devant la gare pendant le Paléo, refusée une première fois par la Direction de police et confirmée par la municipalité dans la décision attaquée, cette dernière refusant également la délivrance d'une autorisation A et que, mis à part les art. 4 et 31 Cst., la municipalité ne respecte pas l'art. 6 du Règlement communal concernant le service des taxis.
H. La municipalité s'est déterminée le 27 août 1996 en concluant au rejet du recours. Elle précise notamment que donner raison à l'intéressé ouvrirait la porte à d'autres demandes d'autorisations de type A, principalement de chauffeurs de taxis en exercice depuis de nombreuses années ou d'autres petites entreprises de taxis.
J. Sur requête du juge instructeur, la municipalité a encore précisé, par lettre du 24 septembre 1996, que la Paléo Festival s'était déroulé du 23 au 28 juillet 1996.
K. Le tribunal a tenu une audience le 4 novembre 1996. A cette occasion, le représentant de la municipalité a notamment déclaré que M. René Cochet, exploitant de l'entreprise ABC Taxis Cochet, était le père de M. Rémy Cochet, exploitant de la société Taxis Arc-en-Ciel, qu'il n'existait actuellement pas de liste d'attente des candidats à la délivrance d'une autorisation de type A ou B et que la population de la Commune de Nyon s'élevait actuellement à 16'500 habitants. Il a en outre produit, à la demande du juge instructeur, la liste des autorisations A et B délivrées aux entreprises de taxis exerçant sur le territoire communal. Cette liste se présente de la manière suivante :
"A ce jour, notre Service de police a attribué 13 concessions "A" et 18 concessions "B", pour les entreprises de taxis exerçant en notre Ville.
Ces concessions se répartissent de la façon suivante par entreprise :
Taxis A.B.C., Oldsmobile, grise, imm. VD 114, concess. "A" délivrée le 30.04.1964.
Taxis A.B.C., Mercedes 260 E, grise, imm. VD 461, concess. "A" délivrée le 04.11.1966.
Taxis A.B.C., Mercedes 280 TE, verte, imm. VD 368 concess. "A" délivrée le 11.11.1966.
Taxis A.B.C., Ford Scorpio, blanche, imm. VD 130, concess. "A" délivrée le 09.02.1967.
Taxis A.B.C., Ford Tournéo, grise, imm. VD 838, concess. "A" délivrée le 13.05.1970.
Taxis A.B.C., Mercedes 280 TE, bleue, imm. VD 447, concess. "A" délivrée le 11.11.1982.
Taxis A.B.C., Peugeot 505, grise, imm. VD 300, concess. "A" délivrée le 19.03.1991.
Taxis A.B.C., Rover 825, verte, imm. VD 685, concess. "B" délivrée le 30.04.1964.
Taxis A.B.C., Mercedes 190 E, beige, imm. VD 994, concess. "B" délivrée le 30.04.1964.
Taxis A.B.C., Mercedes E 230, bleue, imm. VD 819, concess. "B" délivrée le 04.07.1982.
Taxis A.B.C., Mercedes 280 E, blanche, imm. VD 154, concess. "B" délivrée le 02.11.1984.
Taxis A.B.C., Mercedes 230 TE, blanche, imm. VD 471, concess. "B" délivrée le 10.12.1986.
Taxis A.B.C., Ford Scorpio, blanche, imm. VD 726, concess. "B" délivrée le 30.10.1989.
Taxis A.B.C., Ford Galaxy, blanche, imm. VD 157, concess. "B" délivrée le 19.09.1991.
Taxis A.B.C., Mercedes 280 SE, bleue, imm. VD 527, concess. "B" délivrée le 25.01.1993.
Taxis Arc-en-Ciel, Mercedes 300 TD, beige, imm. VD 803, concess. "A" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel, Mercedes 300 TD, grise, imm. VD 560, concess. "A" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel, Mercedes 300 E, blanche, imm. VD 822, concess. "A" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel, Mercedes 280 E, bleue, imm. VD 623, concess. "A" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel, Ford Scorpio, blanche, imm. VD 124, concess. "B" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel, Chrysler Voyager, grise, imm. VD 845, concess. "B" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Tino, Mercedes 230 E, grise, imm. VD 867, concess. "A" délivrée le 04.05.1975.
Taxis Tino, Mercedes, beige, imm. VD 724, concess. "B" délivrée le
18.03.1990.
Taxis Grenat, Mercedes 230 E, grise, imm. VD 365, concess. "A" délivrée le 24.09.1983.
Taxis Grenat, Mercedes, bleue, imm. VD 306, concess. "B" délivrée le 05.12.1989.
Taxis Antonio, Mercedes 300 TD, beige, imm. VD 554, concess. "B" délivrée le 25.06.1993.
Taxis Antonio, Mercedes 300 TE, verte, imm. VD 758, concess. "B" délivrée le 01.03.1994.
Taxis Antonio, Mercedes 200, jaune et Mercedes mini-bus, blanc et rouge, imm. en plaques interchangeables. VD 308, concess. "B" délivrée le 29.09.1994.
Taxis Antonio, Mercedes, bleue, imm. VD 681, concess. "B" délivrée le 24.07.1995.
Taxis A.A.A., Toyota Corolla, bleue et Mercedes 500 SEL, grise, imm. en plaques interchangeables. VD 911, concess. "B" délivrée le 10.06.1994.
Taxis Les Fontaines, Nissan Laurel, blanche, imm. VD 556, concess. "B" délivrée le 21.06.1996.
Toutes ces concessions annuelles ont été renouvelées le 11 janvier 1996 par la Municipalité.
Liste des concessionnaires exploitant sur le territoire de la commune de Nyon.
Taxis A.B.C. = René Cochet, domicilié à 1260 - Nyon, chemin de l'Argillière 1.
Taxis Arc-en-ciel = Rémy Cochet, domicilié à 1260 - Nyon, chemin de l'Argillière 1, dès le 1er juin 1992, entreprise fondée le 1er mars 1989.
Taxis Grenat = Rosa Salvo, domiciliée à 1197 - Prangins, Sous-le-Bois 11.
Taxis Tino = Otino Iacoviello, domicilié à 1197 - Prangins, chemin de la Clé-des-Champs 6.
Taxis Antonio = Antonio Ruscitto, domicilié à 1197 - Prangins, chemin du Curson 20.
Taxis A.A.A. = Maria et Alvaro Francisco, domiciliés à 1260 - Nyon, route des Tattes-d'Oie 85.
Taxis Les Fontaines = Juan Parra, domicilié à 1196 - Gland, chemin du Bochet 8 b.
Nombre et dates des demandes d'autorisations du type "A" présentées à la Municipalité d'octorbre 1992 à 1996.
En date du 28.02.1992, M. Jean Meyer, domicilié à 1260 - Nyon, place de la Gare 5, a demandé à la Municipalité de Nyon une concession de type "A", qui lui a été refusée par lettre du 12.03.1992.
En date du 17.09.1996, M. Juan Parra, domicilié à 1196 - Gland, chemin du Bochet 8 b, a demandé à la Municipalité de Nyon, une concession de type "A", qui lui a été refusée par lettre du 17.10.1996."
Il a encore produit des décisions de refus notifiées à M. Jean Meyer le 12 mars 1992 et à M. Juan Parra le 17 octobre 1996, en précisant que ce dernier avait interjeté recours auprès du Tribunal administratif. De son côté, le recourant a produit copie d'une lettre que lui a adressée la municipalité le 24 octobre 1996, dont il ressort notamment ce qui suit :
"...
Par ailleurs de nombreuses autorisations B ont été accordées aux divers entrepreneurs de taxis de façon à leur permettre d'effectuer des courses par téléphone, et pour l'entreprise de taxis ABC, de pouvoir transporter des enfants handicapés dans les écoles spécialisées de la région.
Jusqu'en 1992, seuls les véhicules au bénéfice de la concession A étaient autorisés à s'arrêter devant la Gare CFF, soit sur le domaine public. Lorsque l'un de ces véhicules était en panne ou indisponible, le Service de police tolérait qu'un taxi B prenne sa place à condition que les plaques du véhicule au bénéfice de la concession se trouvent dans le coffre. Dès 1993, un nouveau système a été mis en place : il a été attribué des cartons plastifiés portant la lettre A correspondant aux nombres de concession A de manière à faciliter le contrôle policier des passages sur la Place de la Gare. De ce fait, chaque entreprise a reçu un nombre de cartes portant le A, plastifiées et signées, équivalent aux nombres de concessions A, ce qui permet de s'assurer en passant sur la place de la Gare que les véhicules, qui sont arrêtés en attente, sont bien au bénéfice des concessions A, ceci sans exiger que ce soient les véhicules réellement inscrits sur les autorisations qui soient présents.
Il faut relever qu'il est également possible avec un seul taxi de travailler 24 heures sur 24, tout en changeant de conducteur.
..."
Considérant en droit:
Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
Le droit cantonal ne règle pas expressément le service des taxis. La compétence de la commune en la matière est fondée sur les art. 2 al. 2 lit. c et 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (arrêt du TA, GE 93/0128 du 6 décembre 1994), ainsi que sur l'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (ci-après LVCR).
En l'espèce, le Règlement concernant le service des taxis de la Commune de Nyon (ci-après le Règlement) a été adopté par le conseil communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982. Il a été approuvé par le Conseil d'Etat les 17 juillet 1959, 20 mars 1965, 15 octobre 1975 et 12 novembre 1982 et approuvé par la Division fédérale de la police, à Berne, les 11 novembre 1975 et 5 octobre 1982. Les art. 45 et 46 Règlement prévoient deux types d'autorisations pour exploiter une entreprise de taxis : soit l'autorisation de type A, avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de police, qui n'est délivrée que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent, et l'autorisation de type B, sans permis de stationnement sur le domaine public, qui est accordée sans limitation quant au nombre. Selon l'art. 43 Règlement, pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut avoir une bonne réputation, établir que les conducteurs et les véhicules répondent aux exigences du Règlement, être propriétaire des voitures utilisées, disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir et offrir aux conducteurs des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et les vacances. Les bénéficiaires des autorisations de type A ont le droit de faire stationner leurs véhicules aux emplacements qui leur sont assignés par le Service de police. Le stationnement de ces véhicules ailleurs qu'à ces emplacements est interdit (art. 4 al. 1 Règlement). Les bénéficiaires des autorisations de type B n'ont pas le droit de faire stationner leurs véhicules sur le domaine public (art. 5 Règlement). Le Service de police peut accorder des permissions limitées de stationnement valables pour les deux catégories d'autorisation, notamment lors de manifestations importantes. Il détermine la durée et l'étendue de ces permissions spéciales (art. 6 Règlement). Le requérant adresse sa demande à la municipalité en produisant un acte de moeurs ainsi qu'un extrait de casier judiciaire récent. Il précise quel genre d'autorisation il entend obtenir (art. 44 Règlement). Les autorisations de types A et B peuvent être délivrées à une société dont le représentant légal remplit les conditions prévues (art. 47 Règlement). Les autorisations sont valables du 1er janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées à la fin de l'année (art. 48 Règlement). Les autorisations sont personnelles et intransmissibles. En cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire, l'autorisation pourra être délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise s'il remplit les conditions du règlement et sous réserve de la disposition de l'art. 45 (art. 55 Règlement).
Conformément à l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit ainsi avoir un intérêt actuel à l'admission de son recours, non seulement au moment où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours (P. Moor, Droit administratif, volume II, p. 419; B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., p. 408 et réf. cit.; ATF 98 Ib 57). La condition de l'existence d'un intérêt actuel est cependant abandonnée lorsqu'elle empêcherait le contrôle de la constitutionnalité ou de la légalité d'un acte qui peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues et qui, en raison de sa nature, échapperait à la censure avant de perdre son actualité, ou s'il existe, en raison de la portée de principe que revêt la contestation, un intérêt public suffisamment important à la solution des questions litigieuses (P. Moor, op. cit., p. 420; ATF 97 I 839; ATF 109 Ia 169). Dans la pratique, le Tribunal fédéral est notamment entré en matière dans le cas du refus d'autoriser la vente de marchandises à bas prix pendant quelques jours ou d'une manifestation devant se dérouler à une période précise (ATF 96 I 415; ATF 100 Ia 392).
En l'espèce, à la date du dépôt du recours, soit le 29 juillet 1996, le Paléo Festival avait déjà pris fin, puisqu'il s'est déroulé cette année du 23 au 28 juillet. Le recourant ne peut dès lors se prévaloir d'un intérêt actuel au sens décrit ci-dessus. Cependant, de par la nature du litige, la décision attaquée fait manifestement partie de celles qui sont susceptibles de se reproduire en tout temps, ou à tout le moins chaque année, de telle sorte que si le tribunal de céans ne se contentait pas d'un intérêt virtuel, la question de son bien-fondé ne pourrait pratiquement jamais être tranchée en temps utile. Cette question peut néanmoins être laissée en suspens vu l'issue du recours en tant qu'il concerne l'octroi d'une autorisation de type A.
L'usage de places de parc officielles par des taxis constitue une utilisation accrue du domaine public (B. Knapp, op. cit., p. 620; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Tout usage du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun peut être soumis à autorisation, notamment lorsque, comme en l'occurrence, il entrave l'usage commun par des tiers ou implique un usage accru valablement autorisé pour des tiers (B. Knapp, op. cit., p. 619). Selon une jurisprudence constante jusqu'en 1975, le Tribunal fédéral a considéré que celui qui faisait un usage accru du domaine public à des fins commerciales ne pouvait invoquer l'art. 31 Cst., cette disposition constitutionnelle ne donnant aucun droit à une telle utilisation de la chose publique (ATF 97 I 655, JT 1973 I 196; ATF 73 I 209, JT 1948 I 123; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). A la suite de nombreuses critiques formulées à l'égard de cette jurisprudence, la Haute Cour a réexaminé la question et admis que l'administré qui faisait un usage commun accru du domaine public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle pouvait invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où le but du domaine public le permettait (ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199; ATF 101 Ia 473, JT 1977 I 379). Il en résulte que le régime d'autorisation d'usage accru du domaine public ne doit pas "entraver indûment l'exercice des libertés publiques lorsque cet exercice entre en conflit avec l'usage commun ou normal de par sa nature" (B. Knapp, op. cit., p. 620). L'autorité doit agir selon des critères objectifs et doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). La jurisprudence retient que relèvent de la politique économique les mesures qui interviennent, dans la libre concurrence, pour favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé. A l'inverse, des motifs de police tel que notamment la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 111 Ia 184, JT 1987 I 37 et réf. cit.). L'autorisation doit respecter les principes généraux de l'intérêt public, l'égalité de traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2).
Il y a lieu d'examiner dès lors si, dans le cas présent, la décision attaquée respecte les exigences énumérées ci-dessus.
a) S'agissant tout d'abord de la condition relative à l'exigence d'un intérêt public, il y a lieu de préciser que ce dernier doit être prépondérant. Une restriction de la liberté du commerce et de l'industrie n'est dès lors conforme à la Cst que lorsque l'intérêt qu'elle cherche à protéger l'emporte sur les intérêts privés qui lui sont contraires, étant précisé que ce n'est pas la nature de l'intérêt public, mais son importance qui détermine principalement la légitimité de l'atteinte. "Plus grave est l'atteinte portée à la concurrence, plus rigoureuses seront les exigences auxquelles doit satisfaire l'intérêt protégé par cette restriction" (Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, t. II, ad art. 31, n. 206, p. 68).
En l'espèce, les intérêts en présence sont, d'une part, l'intérêt public à l'existence d'un service de taxis bien réglé et, d'autre part, l'intérêt privé du recourant à pouvoir obtenir une autorisation de type A et exercer ainsi sans restriction son activité de chauffeur de taxi. Certes, il paraît évident qu'on ne saurait exiger de la municipalité qu'elle accorde un nombre illimité d'autorisations de type A eu égard aux risques d'embouteillage et de circulation inutile autour de la Place de la Gare qu'une telle augmentation des autorisations en cause entraînerait. La place réservée au stationnement des taxis à la Place de la Gare permet à neuf véhicules environ d'attendre simultanément les clients et, selon les déclarations de l'autorité intimée, l'emplacement étriqué de cette place, ainsi que son caractère fortement embouteillé à certains moments de la journée empêchent d'accorder des autorisations supplémentaires de type A, qui accroîtraient les allées et venues des taxis. Ces affirmations ne sont toutefois nullement établies et la municipalité n'a pas été en mesure de prouver que les treize autorisations de type A délivrées à ce jour étaient amplement suffisantes pour satisfaire les besoins en taxis de la population nyonnaise. On relèvera à cet égard que si cinq autorisations de type A ont été délivrées au cours des cinq dernières années (une autorisation délivrée aux Taxis ABC le 19 mars 1991 et quatre autorisations délivrées aux Taxis-Arc-en Ciel le 1er juin 1992), celles attribuées aux Taxis Arc-en-Ciel étaient consécutives à la vente de l'entreprise et constituaient en réalité le transfert d'autorisations accordées antérieurement déjà. Exception faite de l'autorisation délivrée à Taxis ABC le 19 mars 1991, le nombre d'autorisations de type A n'a pas varié depuis le 24 septembre 1983, date d'octroi d'une autorisation de ce type aux Taxis Grenat. Or, il est incontestable que la population communale a fortement augmenté depuis cette date (12'500 personnes environ établies en 1980). Elle s'élève aujourd'hui à un total de 16'500 habitants et il est par conséquent surprenant que la demande de taxis n'ait pas suivi une augmentation proportionnelle à celle du nombre d'habitants sur le territoire communal. De même, la municipalité n'a pas établi être dans l'impossibilité d'agrandir la place réservée au stationnement des taxis sur le domaine public, se limitant à affirmer que l'emplacement actuel, devant la gare CFF, était limité.
Au surplus, depuis 1993, la municipalité a mis en place un nouveau système consistant à attribuer aux entreprises titulaires d'autorisations de type A un nombre de cartons portant la lettre A équivalant au nombre d'autorisations délivrées dans le but de permettre de contrôler que les véhicules arrêtés dans l'attente de clients à la Place de la Gare sont bien au bénéfice de ce type d'autorisation. Cependant, la municipalité n'exige pas que les véhicules en stationnement soient ceux pour lesquels l'autorisation de type A a été délivrée. Non seulement ce mode de procéder contrevient aux art. 51 et 55 Règlement, selon lesquels d'une part toute modification relative aux véhicules utilisés doit être immédiatement annoncée et, d'autre part, les autorisations sont personnelles et intransmissibles, mais il démontre encore clairement que le nombre d'autorisations de type A délivrées à ce jour est insuffisant. En effet, le système susmentionné permet à tout le moins de doubler le nombre de véhicules autorisés à stationner à la Place de la Gare pour les entreprises titulaires d'autant d'autorisations de type B que d'autorisations de type A. Tel est le cas des Taxis ABC (sept autorisations A et huit autorisations B), des Taxis Arc-en-Ciel (quatre autorisations A et deux autorisations B), des Taxis Tino (une autorisation A et une autorisation B) et des Taxis Grenat (une autorisation A et une autorisation B). En d'autres termes, dès qu'un taxi titulaire d'une autorisation de type A stationnant à la Place de la Gare prend en charge un client, il peut remettre à l'un de ses collègues au sein de la même entreprise mais titulaire d'une autorisation de type B son carton portant la lettre A, l'autorisant ainsi à venir stationner à son tour à la Place de la Gare réservée pour les taxis. Lorsqu'un client se présente, le chauffeur de taxi précité remet à son tour le carton portant la lettre A à un autre de ses collègues au sein de la même entreprise titulaire d'une autorisation de type B, qui vient à son tour stationner à la Place de la Gare, et ainsi de suite. Si la municipalité a institué ce système, que l'on pourrait qualifier d'"autorisations volantes", c'est bien dans le but d'augmenter le nombre de taxis autorisés à stationner sur le domaine public et de faire correspondre ainsi de manière plus appropriée l'offre des taxis aux besoins du public.
Cela étant, force est de constater que l'intérêt public invoqué par l'autorité intimée n'est manifestement pas prépondérant au point de justifier l'atteinte subie par le recourant à sa liberté du commerce et de l'industrie. Bien au contraire, les arguments invoqués par la municipalité à cet égard sont contredits par le système des "autorisations volantes" mis en place. On relèvera encore que la crainte de la Municipalité de devoir délivrer un nombre illimité d'autorisations de type A est totalement infondée. Mis à part celle du recourant, seules deux demandes de ce genre ont été présentées au cours des quatre dernières années (MM. Jean Meyer et Juan Parra). Si une multiplication de nouvelles demandes devait effectivement se présenter, l'autorité intimée aurait toujours la possibilité de revoir sa politique dans ce domaine en réglementant de manière plus adéquate les conditions d'octroi de telles autorisations.
b) En ce qui concerne ensuite le principe de l'égalité de traitement, il implique que la loi et les décisions d'application de la loi traitent de façon égale des choses égales et de façon différente des choses différentes (B. Knapp, op. cit., p. 103). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, op. cit., p. 103; P. Moor, op. cit., p. 376 ss; ATF 114 Ia 223 et ATF 114 Ia 323; ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2). En matière d'usage commun accru du domaine public, la jurisprudence a précisé que les principes applicables à l'égalité de traitement des concurrents économiques devaient également être pris en considération (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 6) et que lorsque, pour une activité donnée, il y avait de nombreux candidats et qu'on ne pouvait envisager de délivrer des autorisations à différents endroits, la collectivité devait assurer l'égalité de traitement la plus large possible (ATF 119 Ia 445, JT 1995 I 317). En l'occurrence, le recourant est incontestablement en concurrence directe avec les autres entreprises de taxis travaillant sur le territoire communal dans la mesure où il s'adresse avec la même offre au même public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 106 Ia 274).
De plus, la jurisprudence a refusé à plusieurs reprises de considérer les autorisations de taxi A comme des droits acquis (ATF 102 Ia 448 et réf. cit.). Dans l'arrêt cité par les parties (ATF 108 Ia 235, JT 1984 I 2), qui concernait l'octroi de concessions pour le Service des taxis donnant droit de stationner sur le domaine public, le Tribunal fédéral a jugé que le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas "conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année toutes les autorisations A sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire". Il n'a certes pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte - des concessions de taxi, de ce que les investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence, le titulaire d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long des avantages qui en découlent (JT 1984 I 6 et 7).
En fait, l'essentiel est que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels. Or, cette condition n'est manifestement pas respectée en l'espèce dès lors que, exception faite de l'autorisation délivrée à Taxis ABC le 19 mars 1991, le nombre d'autorisations de type A n'a pas varié depuis le 24 septembre 1983, date d'octroi d'une autorisation de ce type aux Taxis Grenat, soit depuis plus de treize ans. Bien qu'il n'appartienne pas au tribunal de céans, dans le présent arrêt, de suggérer ou d'indiquer à l'autorité communale selon quels critères de répartition des autorisations de type A doivent être délivrées, on pourrait néanmoins envisager que la municipalité ne renouvelle pas une autorisation de type A (par exemple à l'entreprise bénéficiant actuellement du plus grand nombre d'autorisations de type A ou à l'entreprise bénéficiant depuis le plus longtemps d'une telle autorisation) pour offrir ainsi l'opportunité de délivrer une autorisation à un nouveau requérant. Pourrait également entrer en ligne de compte, parce que respectant finalement mieux le principe de l'égalité de traitement, un système accueillant les demandes dans l'ordre de leur présentation, les candidats écartés prenant place sur une liste d'attente avec priorité pour l'année suivante ou pour la prochaine délivrance d'autorisation de ce type (voir par analogie le droit d'antériorité de l'ancien art. 28 du Règlement du 31 juillet 1985 d'exécution de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons, RSV 8.6A). Un tel système présenterait non seulement un avantage pour les candidats intéressés puisqu'ils sauraient où ils se trouvent sur la liste d'attente et pourraient organiser leur avenir professionnel en conséquence, mais également un avantage pour la municipalité, qui disposerait ainsi d'un mode de renouvellement des autorisations fondé sur le droit d'antériorité et parfaitement égalitaire.
De surcroît, le système en vigueur dans la Commune de Nyon laisse apparaître une concentration importante des autorisations de type A en mains de deux sociétés, soit les entreprises Taxis ABC, d'une part, et Taxis Arc-en-Ciel, d'autre part. A elles deux, ces entreprises bénéficient au total de onze autorisations de type A sur les treize autorisations de ce type délivrées. De même, elles totalisent dix autorisations de type B sur les dix-sept autorisations de ce type délivrées. Ces entreprises sont exploitées respectivement par MM. Rémy Cochet et René Cochet dont le lien de parenté est très étroit, M. René Cochet étant le père de M. Rémy Cochet. C'est dire si cette concentration au sein d'une même famille est excessive et le refus d'accorder à M. Francisco l'autorisation requise n'en apparaît que plus contraire au principe de l'égalité de traitement.
c) Il reste encore à déterminer si la décision entreprise est conforme au principe de la proportionnalité. Pris dans son sens large, le principe de la proportionnalité demande d'examiner quelle mesure est propre et nécessaire à la réalisation du but proposé. "Parmi les moyens propres à atteindre le but recherché, il convient de choisir le plus doux, c'est à dire celui qui permet de ménager le mieux les droits fondamentaux en cause" (Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, t. I, ad art. 31, n. 211, p. 69 + réf. cit.).
Comme exposé ci-dessus, les motifs d'intérêt public allégués par la municipalité sont dépourvus de pertinence, puisque l'existence des prétendues exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public n'est non seulement pas établie mais encore contredite par le système des "autorisations volantes". Le refus de délivrer l'autorisation requise par M. A. Francisco est dès lors nettement disproportionné par rapport aux motifs d'ordre public invoqués. A supposer toutefois que de tels motifs soient établis, la décision entreprise resterait encore disproportionnée dans la mesure où la municipalité disposerait d'autres moyens, moins lourds de conséquences pour l'intéressé, d'atteindre son but. Elle pourrait en effet - comme suggéré ci-dessus - ne pas renouveler une autorisation de type A à l'un des deux bénéficiaires majoritaires. Ces derniers resteraient encore fortement majoritaires et pourraient selon toute vraisemblance continuer à travailler de manière convenable avec une autorisation de type A en moins, ce d'autant que les effets d'une telle réduction seraient amoindris en raison du système des "concessions volantes".
d) La décision attaquée devant être annulée pour violation des principes de l'exigence d'un intérêt public, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité, le tribunal pourrait se dispenser d'examiner si elle a été rendue également en contradiction avec le principe de l'interdiction de l'arbitraire. On relèvera néanmoins que tel paraît bien être le cas dans la mesure où elle se fonde sur l'art. 45 Règlement alors que, pour les raisons exposées ci-dessus, les conditions de cette disposition ne sont pas réalisées. Or, selon la jurisprudence, une décision est précisément arbitraire lorsqu'elle méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou encore heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 120 Ia 369). Il ne suffit pas que la motivation de la décision attaquée soit insoutenable; encore faut-il que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 120 Ia 369; ATF 118 Ia 118), ce qui est bien le cas en l'espèce.
En résumé, le refus de délivrer l'autorisation requise n'est pas justifié et ne repose sur aucun argument pertinent. En tant qu'elle favorise indirectement certains administrés, soit ceux déjà titulaires d'une majorité prépondérante d'autorisations de type A, la décision critiquée intervient dans la libre concurrence en privant M. Franciso d'exercer librement sa profession sur le territoire communal. Le système des "autorisations volantes", mis en place par l'autorité intimée, démontre que tant les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public (art. 45 règlement) permettraient facilement d'accorder à l'intéressé une autorisation de type A avec permis de stationnement aux endroits réservés à cet effet.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants, soit pour l'octroi d'une autorisation de type A à M. Francisco.
L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai dernier, de la loi du 26 février 1996 modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la municipalité, déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui lui étaient dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Le Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le tribunal pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens (nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de mettre fin à une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation de dépens aux communes dotées d'une administration suffisamment importante pour procéder sans avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la vérité des coûts en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les communes en matière de frais de procédure (cf. Exposé des motifs et projet de loi du 13.12.1995 modifiant la LJPA, p. 17 et 18).
Vu l'issue du recours, il convient en conséquence de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Nyon, ainsi que les dépens à verser au recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 55, al. 1 LJPA). Ce dernier n'étant toutefois intervenu que quelques jours avant l'audience du 4 novembre 1996, il se justifie de lui allouer des dépens réduits.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Nyon du 16 juillet 1996 est annulée. La Municipalité est invitée à délivrer à M. Alvaro Francisco une autorisation de taxi A, avec permis de stationnement sur le domaine privé.
IV. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
V. La Commune de Nyon versera à Alvaro Francisco une indemnité de 400 (quatre cents) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 13 janvier 1997/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.