CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 11 janvier 2002
sur le recours interjeté par X.________ , à A.________, dont le conseil est l'avocat Dominique Rigot, case postale 3373, à 1002 Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement du 15 mai 1996, mettant à sa charge les frais d'intervention consécutifs à une pollution survenue le 8 juin 1995, à A.________, cette décision ayant été modifiée par une nouvelle décision du 12 mars 1998.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Maire, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. X.________ exploite un garage à A., ainsi qu'une entreprise de combustibles qui compte la commune de A. parmi ses clients.
Sur la base du rapport de police, mais surtout sur la base des deux décisions pénales versées au dossier (ordonnance de renvoi et jugement du Tribunal de Police), les faits pertinents peuvent être résumés de la façon suivante :
Le collège de la commune de A.________ (ci-après la commune) a fait l'objet de travaux de réfection au début de l'année 1995. A cette occasion, la commune a décidé de modifier le système de remplissage de la citerne à mazout, d'une contenance de 100'000 litres, enterrée sous la cour du collège. L'ancien système étant difficile d'accès (il fallait soulever un lourd couvercle en béton pour atteindre l'orifice de remplissage), on a décidé de créer un nouveau conduit sortant du sol au pied la façade du bâtiment.
Au mois de mars 1995, C., contremaître de l'entreprise Y. chargée de l'installation du nouveau système de remplissage, a demandé à X.________ certains renseignements techniques concernant les travaux projetés.
Ces travaux ont été effectués au cours du mois d'avril 1995 par le monteur D., sous le contrôle du contremaître C.. Une fois le nouveau conduit de remplissage installé, le contremaître a enjoint le monteur de ne pas raccorder le tuyau à la citerne tant que celle-ci ne serait pas révisée. En même temps que le tuyau, le monteur a installé la partie supérieure d'une sonde anti-débordement, mais il n'a pas raccordé le corps de la sonde à la citerne et l'a simplement déposé dans le trou d'homme. L'orifice inférieur du tuyau s'ouvrant du côté de la citerne n'a pas été obturé par un bouchon, tandis que l'orifice supérieur du tuyau donnant sur la façade a été fermé par un bouchon vissé et non verrouillé, alors qu'un emplacement de verrouillage était prévu. Vue de l'extérieur, l'installation paraissait opérationnelle. Outre le monteur et le contremaître, seul le concierge du collège savait que le nouveau système de remplissage n'était pas raccordé à la citerne, mais il n'a pas répandu cette information.
B. En date du 24 mai 1995, la commune a passé à l'entreprise X.________ une commande de 102'500 litres de mazout pour les bâtiments communaux: 38'000 litres étaient réservés à l'alimentation du collège. A la fin du mois de mai 1995, X.________ s'est rendu sur place et a déduit de ce qu'il a vu que l'installation était terminée. Il a alors indiqué à son chauffeur, B.________, qu'un nouveau conduit de remplissage, plus facile d'accès, avait été installé au pied de la façade du collège.
Le 7 juin 1995, B.________ s'est rendu au collège afin de procéder au remplissage de la citerne, mais a finalement renoncé à effectuer la livraison car le concierge du collège était absent. Le lendemain, soit le 8 juin 1995, B.________ est retourné au collège pour livrer le mazout commandé par la commune. Vers 9 h 20, après avoir vainement cherché le concierge, le chauffeur a branché le tuyau de son camion citerne sur le nouvel orifice de remplissage et a connecté la sonde anti-fuite sur la prise ad hoc. Etant donné la contenance de son camion (11'000 litres) par rapport à celle de la citerne et à la quantité commandée (38'000 litres), il n'a pas jugé utile de la jauger, n'ayant aucune crainte quant à un éventuel débordement. Il a alors commencé à déverser son chargement de mazout. Ce combustible a été en grande partie absorbé par le sable entourant la citerne ainsi que par le terrain adjacent. Une partie a coulé dans les sous-sol du collège par les gaines techniques. La capacité d'absorption du sol étant inférieure au débit, le mazout est monté et a atteint la sonde anti-débordement qui a réagi et interrompu le remplissage: à ce moment, 2'000 à 2'500 litres s'étaient déjà répandus. Ayant connu des ennuis avec le système électronique de son camion quelques jours auparavant, le chauffeur a pensé à une nouvelle défectuosité de son véhicule et a réamorcé la pompe. En raison des déclenchements successifs de la sonde (tous les 2'000 à 2'500 litres), le chauffeur a dû réamorcer la pompe quatre fois (à teneur du jugement du Tribunal de Police) pour que son chargement de 11'000 litres se déverse entièrement (selon le rapport de police et l'ordonnance de condamnation, il a réamorcé la pompe dix fois). Le mazout s'est répandu dans le sous-sol du collège, dans le sol autour de la citerne et, par les canalisations, dans la Sarine, via la station d'épuration. Une petite quantité d'hydrocarbures s'est répandue dans la Sarine et l'a polluée; le reste de mazout a été absorbé par le sable et la terre aux alentours de la citerne: ces matériaux ont été récupérés et acheminés au CRIDEC à Eclépens pour y être éliminés. Les opérations ont été menées conjointement par le Centre de défense contre les hydrocarbures (DCH) de Lausanne, de A.________ et les sapeurs-pompiers de Bulle.
C. Par courrier du 19 décembre 1995 ne mentionnant pas l'indication des voies et délais de recours, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après SEPE) a demandé à X.________ le paiement des frais d'intervention consécutifs à la pollution du 8 juin 1995, soit une somme d'un montant de 42'110.30 francs et lui a remis une facture détaillée des frais d'intervention. Le montant facturé se présente comme suit:
Facture du Centre DCH de Lausanne Facture du Centre DCH de A.________ Facture de la commune de A.________ Facture de la Ville de Bulle Facture de KUPFER & FILS SA Facture de MARTIN CONSTRUCTIONS SA Frais de l'ingénieur de piquet Magirus II en intervention Magirus II en attente Bateau DCH en intervention Bateau DCH en attente Véhicule DCH en intervention Véhicule DCH en attente Ekoperl 66 Hi-Dri Rhodia-Sorb R 403 Rhodia-Sorb double largeur Taxe pour usure du matériel utilisé Frais d'enquête, examens et démarche
TOTAL
12'231.00 2'190.00 6'171.90 2'656.00 2'417.55 5'957.45 3'321.40 1'600.00 720.00 900.00 1'440.00 160.00 560.00 469.00 160.00 102.00 204.00 100.00 850.00
42'110.30
On relève que la facture de 2'190,00 francs du centre DCH de A.________ inclut notamment le temps consacré par le municipal Y.. Quant à la facture de la Commune de A. de 6'171,90, elle inclut des frais de transports et pour l'intervention du CR de A.________.
La facture précitée étant restée sans suite, le SEPE a adressé un rappel de ladite facture à X.________, en date du 15 mai 1996, accompagné d'une décision avec indication des voies et délais de recours mettant à sa charge la somme de 42'110.30 francs, frais de rappel non inclus.
D. Contre cette décision, X.________ a déposé un recours en date du 6 juin 1996. Il fait valoir qu'il n'est pas le seul responsable de la pollution survenue le 8 juin 1995, mettant en cause l'entreprise chargée d'installer le nouveau conduit de remplissage, ainsi que la commune. Il conclut dès lors principalement à ce que la décision attaquée soit annulée et, subsidiairement, à ce qu'elle soit réformée en ce sens que seule une partie des frais est mise à sa charge, le solde étant mis à la charge des autres perturbateurs.
Le recourant a effectué, par l'intermédiaire de son assurance, une avance de frais de 1'500 francs.
Le SEPE s'est déterminé en date du 17 juillet 1996: il relève que le recourant est perturbateur par situation, en tant que responsable de son employé qui est lui-même perturbateur par comportement. Par ailleurs, il fait valoir qu'en dépit des omissions de la commune et de C.________, seul le chauffeur du recourant est la cause immédiate de la pollution. Pour lui, le chauffeur du recourant a violé plusieurs normes de comportement et le perturbateur par situation ne doit en principe pas être recherché lorsqu'il existe un perturbateur par comportement. Il conclut dès lors au rejet du recours avec suite de frais et dépens.
Sur requête du juge instructeur, le recourant a précisé ses conclusions, par courrier du 1er octobre 1996, en ce sens que les frais d'intervention sont mis à sa charge à hauteur de dix pour-cent, le solde étant mis par moitié à la charge de chacun des deux autres perturbateurs, savoir d'une part l'entreprise Y., (respectivement M. C. ou M. D.________) et d'autre part, la commune.
Le tribunal a versé au dossier une copie de certaines pièces du dossier pénal, dont notamment une copie de l'ordonnance de condamnation rendue le 17 décembre 1996 par le juge d'instruction de l'arrondissement de l'Est vaudois, renvoyant MM. B., D. et C.________ devant le Tribunal de Police et prononçant un non-lieu à l'endroit du recourant. Par ailleurs, le tribunal a également versé au dossier une copie du jugement rendu le 19 novembre 1997 par le Tribunal de Police du district du ********, libérant D.________ des fins de la poursuite pénale et condamnant B.________ et C.________ à 500 francs d'amende chacun pour infraction à la loi fédérale sur les eaux.
Ce jugement a pour l'essentiel la teneur suivante:
On a abandonné l'accès dissimulé sous une lourde plaque de béton pour créer un conduit de remplissage s'ouvrant sur la façade du bâtiment.
Ces travaux ont été adjugés à l'entreprise Y.________ et ont été concrètement exécutés par le monteur D.________ sous le contrôle du contremaître C.________.
Peu avant l'achèvement des travaux, le contremaître a enjoint au monteur de ne pas relier le conduit de remplissage à la citerne en invoquant des travaux de révision futurs de la citerne. D.________ a placé une sonde anti-fuite en attente. L'orifice supérieur du conduit, sur la façade, était simplement fermé par un bouchon vissé. On n'avait installé aucun procédé de verrouillage quand bien même un emplacement de verrouillage est prévu.
L'installation paraissait opérationnelle. L'instruction a montré que seul le concierge du bâtiment savait que tel n'était pas le cas et qu'il n'a pas répandu cette information.
Le 8.6.1995, l'entreprise X.________ a exécuté la commande et a dépêché le chauffeur B.________ pour remplir la citerne du collège. On lui a livré les seules informations disponibles, à savoir qu'il trouverait désormais en façade un nouveau conduit de remplissage.
B.________ est allé livrer le mazout, a vainement cherché le concierge et a renoncé à la livraison. Il a renouvelé l'opération le lendemain et, en l'absence du concierge, a décidé de procéder seul au remplissage. Il a branché son camion sur le nouvel orifice de remplissage et a connecté la sonde électrique anti-fuite. Il a ouvert les vannes et le mazout s est déversé.
Le conduit n'étant pas relié à la citerne, le mazout a été absorbé par la terre. Comme la capacité d'absorption du sol était inférieure au débit, le mazout a fini par monter et par atteindre la sonde qui a réagi et a interrompu l'arrivée du carburant. 2'000 à 2'500 litres de matière s'étaient déjà répandus en sous-sol. B.________ a réamorcé la pompe de son camion et le processus a continué, obligeant le chauffeur à intervenir quatre fois pour que son chargement de onze mille litres se déverse intégralement.
Une faible quantité de mazout s'est déversée dans la Sarine et l'a polluée, c'est-à-dire, a produit une altération nuisible des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau. On a évacué le sable souillé par la majeure partie du mazout.
On fait grief aux accusés d'avoir enfreint l'art. 6 de la LF sur la protection des eaux et de répondre d'infraction par négligence à l'art. 70 al. lit. a et al. 2 de ladite loi.
Le chauffeur B.________ a négligé les directives pour le remplissage des citernes émises par le service vaudois des eaux et de la protection de l'environnement. Ces directives imposent en effet au marchand de carburant d'aviser le concierge ou le responsable de l'immeuble de son passage et de s'assurer de son concours pendant la durée de remplissage. Si l'accusé s'en était tenu à ce précepte, le dommage eût été évité puisque le concierge était l'un des rares individus au courant de l'absence de raccordement du conduit à la citerne.
L'accusé s'est conformé à l'ordonnance sur le transvasement des liquides pouvant altérer les eaux en raccordant la sonde à l'organe de commande. Mais, si l'organe de commande signale un dérangement tout remplissage est interdit (art. 10 al. 2 in fine).
Or, l'accusé a persisté au mépris du signal et a enclenché l'organe de commande à quatre reprises.
Il ne saurait s'exculper en soutenant que son camion avait présenté quelque temps auparavant une défectuosité interrompant sans motif le déversement puisque la réparation venait d'être effectuée. La prudence la plus élémentaire lui commandait d'écarter cette hypothèse et de cesser sa livraison.
Par son action répétée, onze mille litres ont pu se répandre en sous-sol. Sa faute était bien de nature à produire ou à favoriser l'avènement du résultat. Elle est en relation de causalité adéquate avec le résultat et l'accusé répond bien d'infraction par négligence à la LF sur la protection des eaux.
Le monteur D.________ a accompli les travaux qui lui ont été dictés par son contremaître. Il les a interrompus sur ordre du contremaître. Il a avisé celui-ci de l'état des travaux et n'a plus été renvoyé sur le chantier. Il s'agit d'un simple exécutant qui n'occupe pas une position de garant et qui se conformait en tous points aux instructions qui lui étaient données. Il ne lui appartenait pas d'aller au-delà. Il doit être libéré du grief pesant sur lui.
Il semblerait que la décision de ne pas achever les travaux, c'est-à-dire de ne pas raccorder le conduit à la citerne, était le fait exclusif du contremaître C.________ après un entretien avec le concierge de l'immeuble. Une révision aurait été prévue pour le mois de septembre et on aurait décidé de suspendre les travaux pendant plusieurs mois pour éviter des opérations inutiles.
C.________ a avisé le concierge de la suspension des travaux mais pas l'architecte responsable de la réfection du collège.
On lui fait le grief de ne pas avoir protégé l'orifice extérieur de la conduite par un système de verrouillage.
En d'autres termes, on lui fait un grief d'omission.
Selon le TF, une infraction de résultat peut être réalisée lorsque l'auteur omet par sa faute l'accomplissement d'un acte qu'il était juridiquement tenu d'accomplir et qui, selon le cours ordinaire des choses et l'expérience de la vie, aurait évité la survenance du dommage" (ATF 117 IV 132 considérant 2a)
La punissabilité suppose la réunion de plusieurs conditions. Il faut
que la carence viole un devoir de diligence que l'ordre juridique impose à l'auteur (l'auteur doit se trouver dans la position du garant et répondre à l'exigence de prévisibilité);
que l'auteur ait commis une faute;
qu'il existe un rapport de causalité adéquate entre le comportement de l'auteur et le résultat.
Le devoir de diligence n'existe que si l'auteur occupe une position de garant. Selon la formule générale du TF une position de garant doit être admise lorsque l'auteur est tenu de protéger un bien juridique contre certains dangers en raison de sa situation juridique particulière.
Au bénéfice d'une formation de technicien, l'accusé s'occupe des installations sanitaires de manière indépendante et répond de la bonne marche des chantiers. Il lui appartient donc de veiller à préserver les installations ou leurs utilisateurs de tout danger.
L'auteur ne viole son devoir de diligence que s'il peut prévoir le résultat. En laissant accessible une installation incomplète au mois de juin l'auteur pouvait, d'une part, envisager une livraison de mazout puisque à cette époque les prix sont au plus bas et, d'autre part, envisager le résultat puisqu'il savait que l'installation n'était pas opérationnelle.
Si l'auteur n'a pas fait ce qu'il devait ou pouvait faire, on doit en déduire que ce comportement lui est imputable à faute sauf s'il peut invoquer une circonstance particulière telle que l'irresponsabilité ou l'erreur de fait inévitable. Tel n'est pas le cas en l'espèce.
C.________ devait interdire l'accès au conduit. Il a manqué à cette obligation. Cette carence lui est imputable à faute. Le simple avis au concierge était une mesure largement insuffisante. La preuve par acte le démontre à satisfaction.
Certes, la responsabilité des installations incombe au propriétaire mais ce pour autant qu'elles soient achevées. En cours de travaux, l'entreprise ou son représentant restent responsables.
La faute de l'accusé est-elle en relation de causalité adéquate avec le résultat?
La relation de causalité est adéquate lorsque le comportement illicite est propre, dans le cours ordinaire des choses et selon l'expérience générale de la vie, à produire ou à favoriser l'avènement du résultat considéré. Il n'est dès lors pas nécessaire que le comportement illicite constitue la cause unique et immédiate du résultat; il suffit qu'il soit susceptible de le provoquer, voire de favoriser de manière générale l'avènement de conséquences d'une telle nature.
On observe que l'absence de tout verrouillage a permis au livreur de répandre innocemment 2'500 litres de mazout dans le sol avant que se déclenche le signal de sécurité. La pollution était déjà réalisée.
En conclusion, la responsabilité pénale du contremaître C.________ est engagée et il a bien enfreint par négligence l'art. 70 de la LF sur la protection des eaux.
En résumé, C.________ a créé le danger et B.________ l'a réalisé.
B.________ est né en 1932. (...) Les bons renseignements et l'absence d'antécédents permettent de limiter la sanction à une amende puisqu'en dépit d'une double faute et d'une persistance à errer, on sanctionne le seul écart professionnel commis en 22 ans d'activité.
C.________ (...)
Les renseignements de moralité sont élogieux et le casier judiciaire est vierge.
L'accusé a commis une faute relativement lourde pour un homme du métier. Il est passible d'une amende que justifient l'absence d'antécédents et un parcours professionnel sans reproche.
Le Tribunal estime que la responsabilité pénale des deux accusés est équivalente et qu'une amende du même montant peut être rendue à leur rencontre.
Les frais de la cause seront partagés en trois parts; C.________ et B.________ en supporteront chacun un tiers. Le solde sera laissé à la charge de l'Etat.
Le Tribunal de police a condamné C.________ et B.________ à une amende de 500 fr. chacun. Un recours de C.________ a été rejeté par la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal dans un arrêt notifié le 15 juillet 1998 au trois accusés ainsi qu'à l'assurance de Y.________.
Des autres éléments du dossier pénal qui figurent au dossier, on retiendra que le concierge du collège a notamment déclaré (son audition du 20 décembre 1995) qu'il avait fait observer à un de ses collègues qu'il faudrait poser un cadenas sur le bouchon de remplissage pour éviter tout problème avec les élèves, mais aucun cadenas n'a été finalement posé. Entendu le même jour, le recourant a expliqué que la commodité de la nouvelle installation avait évité au chauffeur de faire déplacer le concierge qui devait auparavant l'aider à soulever la dalle d'accès pour accéder au bouchon de remplissage
Le recourant X.________ n'a pas été renvoyé devant le Tribunal de police: dans son ordonnance du 17 décembre 1996, le juge d'instruction l'a mis au bénéfice d'un non-lieu pour le motif qu'il s'était contenté d'indiquer à son employé, de bonne foi, qu'un nouvel orifice de remplissage de la citerne était en fonction et que cette déclaration correspondait à ce qu'il avait vu sur place.
Le jugement du Tribunal de police cité ci-dessus ayant été versé au dossier, le service intimé a déclaré par lettre du 12 mars 1998 qu'il était d'accord de procéder à un réexamen de sa décision du 15 mai 1996 en mettant à la charge du recourant 75 % des frais (31'582 fr. 75) et le solde par 25 % à la charge de C.________ (10'527 fr. 60). Il a demandé l'appel en cause de C.________.
Par lettre du même jour, le conseil du recourant a déclaré qu'il maintenait son recours en rappelant les mesures d'instruction qu'il avait requises quant à la conformité des installations de la citerne à mazout en cause, propriété de la Commune de A.________.
Le conseil du recourant s'est enquis de l'aboutissement de la procédure par lettre du 7 septembre 2000. Les parties ont été informées qu'un arrêt serait rendu d'ici quelques mois.
F. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
a) L'art. 2 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) pose l'un des principes de base du droit de l'environnement selon lequel celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais (principe de causalité). L'art. 2 LPE est une prescription de principe qui ne crée pas d'obligation directe envers les particuliers, mais constitue une directive impérative pour les autorités fédérales et cantonales (Message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement du 31 octobre 1979, FF 1979 III p. 775). L'art. 59 LPE précise les effets juridiques du principe de causalité en indiquant que les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause. Cette disposition a été reprise de l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP), précisant que les frais provoqués par des mesures que les autorités compétentes prennent pour empêcher une pollution imminente des eaux ainsi que pour déterminer l'existence d'une pollution et y remédier peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause. La nouvelle loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux) reprend à l'art. 54 les principes de l'art. 8 LPEP dans les termes suivants :
"Les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions."
Cette nouvelle formulation comporte pour l'autorité l'obligation de faire supporter les frais d'intervention à ceux qui en sont la cause alors que le texte de l'ancien art. 8 LPEP laissait entendre qu'il ne s'agissait que d'une faculté; l'art. 59 LPE a également été modifié dans ce sens le 21 décembre 1995 (Message du Conseil fédéral relatif à une révision de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 juin 1993, FF 1993 II p. 1394).
b) La jurisprudence fédérale a été amenée à définir les critères permettant de déterminer le cercle des personnes qui sont à la cause des mesures prises par les autorités et auxquelles les frais doivent être mis à leur charge. Une distinction a été faite entre celui qui doit répondre en raison de son comportement, soit le perturbateur par comportement, et celui qui répond en raison du pouvoir de disposition qu'il détient sur l'objet à la cause de l'intervention de l'autorité, soit le perturbateur par situation (Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in Mélange André Grisel, p. 597).
aa) Selon la jurisprudence, le perturbateur par situation est celui qui exerce un pouvoir de droit ou de fait sur la chose qui a provoqué la situation contraire au droit. Il s'agit avant tout du propriétaire, mais il peut s'agir aussi du locataire, du fermier, de l'administrateur ou du mandataire. Le critère déterminant est ainsi le pouvoir de disposition, qui permet à celui qui le détient de maintenir la chose dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la source de danger. Comme motif de la responsabilité du propriétaire, on relève aussi le fait qu'il jouit des avantages de sa chose et qu'il doit donc supporter aussi les inconvénients qui peuvent en découler et non pas en charger la collectivité. La façon dont la situation contraire au droit a été créée est sans importance. La perturbation peut ainsi être produite par des tiers, par des événements naturels, par un cas de force majeure ou par les caprices du hasard. Ce qui est déterminant, c'est le fait objectif que la perturbation existe et que la chose constitue elle-même directement la source de danger (ZBl 1987 p. 303, consid. 1b).
bb) Est perturbateur par comportement la personne qui, par son propre comportement ou par celui de tiers qui sont sous sa responsabilité, cause directement un danger ou une perturbation contraire à la réglementation de police. Par comportement, on entend aussi bien une action qu'une omission; mais une omission ne peut entraîner une responsabilité que s'il existe une obligation juridique spéciale d'agir pour sauvegarder la sécurité et l'ordre (ATF 114 Ib 44 consid. bb p. 51). La jurisprudence a précisé qu'il faut encore un lien de causalité immédiat. Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte (ATF 118 Ib 407 ss, consid. 4c p. 415).
c) Lorsqu'on est en présence de plusieurs perturbateurs, le Tribunal fédéral a tout d'abord considéré que l'autorité pouvait choisir à quelle personne elle allait s'adresser pour faire éliminer la situation contraire au droit, respectivement pour la faire participer aux frais d'une telle élimination, laquelle pouvait ensuite se retourner contre les autres responsables (ATF 94 I 411 consid. 5d). Il se produisait dans de tels cas quelque chose de semblable à la réglementation de la solidarité selon les art. 50 et 51 CO (ATF 93 II 322). Cette jurisprudence a fait l'objet de critiques par la doctrine, objectant que la responsabilité en matière de police poursuivait d'autres objectifs que celui des dispositions du droit privé sur la solidarité. La réglementation de la responsabilité ne visait pas la sécurité des lésés mais le rétablissement rapide et efficace d'un état conforme au droit. Ainsi, le choix de la personne à qui sera donné l'ordre de rétablir la situation réglementaire - respectivement d'assurer le paiement des frais de rétablissement - devait obéir aux principes et critères de portée générale du droit public (voir Urs Gueng, Zur Haftungskonkurrenz im Polizeirecht, in ZBl 1973, p. 257 ss). Le Tribunal fédéral a examiné de façon approfondie les critiques de Gueng et il a modifié sa jurisprudence. Il a considéré que l'application pure et simple de la règle de la solidarité prévue à l'art. 50 al. 1 CO était contraire à l'éthique et dépourvue d'un motif d'intérêt public suffisant. Il appartenait ainsi à l'autorité de rechercher d'office et soigneusement, selon les règles applicables à l'activité administrative, quelle est la part de responsabilité de chacun des perturbateurs. Une fois celle-ci établie, l'autorité devait appliquer par analogie les principes contenus aux art. 50 al. 2 et 51 al. 2 CO et définir pour chacun des perturbateurs sa participation aux coûts des mesures de sécurité dans la proportion de la responsabilité qui lui est imputée. Selon la jurisprudence, il appartient à l'autorité de s'adresser en premier lieu au perturbateur par comportement et en second lieu au perturbateur par situation. Rien n'exclut cependant, en cas de concours entre divers perturbateurs, que le perturbateur par situation conserve, selon les circonstances, une part de responsabilité. Le Tribunal fédéral a ainsi renoncé à suivre une application schématique et rigide de la règle de répartition fixée à l'art. 51 al. CO (voir ATF 101 Ib 418 ss et 102 Ib 209 ss). Dans l'application de ces principes, l'autorité jouit d'un certain pouvoir d'appréciation et peut notamment recourir à des considérations d'équité et prendre en compte la situation économique des intéressés (ZBl 88/1987 301 consid.3 p. 305).
d) La jurisprudence a fixé les principes devant guider l'autorité dans la répartition des parts de responsabilité entre plusieurs perturbateurs, en précisant que celui qui contrevient de manière flagrante à une obligation légale est le responsable principal. La responsabilité d'un perturbateur peut toutefois varier selon les actes des autres coperturbateurs de sorte que le même acte peut causer une responsabilité variée selon les circonstances. Ainsi, même si le propriétaire de l'installation a pris toutes les précautions requises, il doit - comme perturbateur par situation - porter une certaine part de la responsabilité en raison du fait qu'il retire les avantages de l'objet qui est à l'origine de la pollution (ATF 114 Ib 44, consid. 2c; voir aussi ATF du 12 octobre 1990 publié dans ZBl 92/1991, 216 consid. 6a). La Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie du canton de Berne a ainsi fixé dans sa pratique une répartition des coûts d'interventions liés à une pollution en les imputant à raison de 20% au perturbateur par situation et de 80% au perturbateur par comportement (JAB 1997 p. 420 ss).
e) Le pouvoir d'examen du tribunal est limité au contrôle en légalité de la décision attaquée (voir art. 36 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 : LJPA). Le tribunal ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité intimée dans l'appréciation des parts de responsabilité et il doit seulement se limiter à vérifier si l'autorité est restée dans les limites d'une pesée complète des intérêts pertinents à prendre en considération; il ne peut intervenir que si elle n'a pas tenu compte, ou de manière insuffisante, d'intérêts importants ou encore les aurait appréciés de façon erronée (voir arrêt RE 99/0014 du 14 juillet 1999).
Certes l'art. 51 al. 2 CO prévoit-il en cas de pluralité de responsables pour des causes différentes un ordre de préférence allant de l'auteur d'un acte illicite (in casu le chauffeur) à celui qui est tenu de par la loi (in casu l'entreprise de livraison en vertu de l'art. 55 CO et le propriétaire de l'immeuble en vertu de l'art. 58 CO) L'application de cette disposition conduirait donc à libérer tant le propriétaire que l'employeur du chauffeur et à faire supporter l'entier du dommage par celui-ci. Mais, comme l'expose le Tribunal fédéral, l'échelle de valeurs éthiques exprimée à l'art. 51 al. 2 CO subit l'interférence d'une autre hiérarchie, qui prête attention aux intérêts économiques et tient compte des points de vue de l'équité et des besoins pratiques ("Die Skala der ethischen Wertungen, wie sie in Art. 51 Abs. 2 OR zum Ausdruck kommt, ist überlagert von einer anderen, welche die wirtschaftliche Interessenlage mitberücksichtigt und den Gesichtspunkten der Billigkeit und der Praktikabilität Rechnung trägt"); c'est ainsi qu'appelé à statuer au sujet de la répartition des frais liés à une pollution provoquée par un manquement commis par un chauffeur-livreur, il ne désigne que l'employeur de celui-ci comme débiteur (ZBl 1991, p. 216).
Pour le surplus, les pièces figurant au dossier, de même que le jugement pénal, permettent de constater les faits de manière complète si bien qu'il n'y a pas lieu de procéder aux mesures d'instruction complémentaires que le conseil du recourant souhaiterait voir entreprendre.
Pour apprécier la part de responsabilité du recourant, il faut examiner la gravité de la faute commise. Or, cette faute est grave. Le juge pénal a retenu à l'encontre du chauffeur qu'il ne s'était pas assuré le concours du concierge pour procéder au remplissage et que s'il l'avait fait, le dommage aurait été évité puisque le concierge était l'un des rares individus au courant de l'absence de raccordement du conduit à la citerne. Le recourant ne conteste pas ce grief (le chauffeur a en effet renoncé à cette précaution qui lui avait paru indispensable la veille encore). Le recourant ne discute pas non plus les conséquences que le juge pénal en a tirées, à savoir que cela aurait permis d'emblée d'éviter le sinistre.
Certes, le chauffeur du recourant a respecté l'art. 10 al. 2 de l'Ordonnance du 21 juin 1990 sur les installations d'entreposage des liquides pouvant altérer les eaux (PEL, en vigueur à la date des faits litigieux - ROLF 1990 I 1202 - mais abrogée selon l'art. 24 de l'Ordonnance du 1er juillet 1998 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les polluer, entrée en vigueur le 1er janvier 1999 dans une teneur sensiblement identique) en raccordant la sonde de limiteur de remplissage à l'organe de commande avant le début de l'opération. En revanche, il n'a pas respecté l'art. 10 al. 1 PEL, qui l'obligeait à déterminer avant le remplissage de la citerne la quantité maximale qu'il pouvait transvaser, à surveiller personnellement le remplissage et à l'interrompre manuellement dès que le niveau maximal était atteint. Le chauffeur du recourant a violé cette prescription élémentaire en se fiant aveuglément au fait que la contenance de son camion (11'000 litres) était inférieure à la quantité qui avait été commandée, à savoir 38'000 litres. C'est précisément pour parer à une erreur ou à malentendu sur ce point que le livreur a l'obligation de jauger la citerne avant d'y déverser tout ou partie de son chargement. Au reste, si le chauffeur du recourant avait respecté cette prescription élémentaire, il aurait dû accéder au sommet de la citerne et se serait assurément aperçu que le conduit qu'il s'apprêtait à utiliser n'était pas raccordé. Sa faute est donc encore plus grave que ce qu'a cru pouvoir discerner le juge pénal lorsqu'il a retenu que le livreur avait répandu "innocemment" 2'500 litres de mazout dans le sol avant que se déclenche le signal de sécurité.
On relèvera d'ailleurs que c'est à tort que dans son audition 20 décembre 1995 devant le juge d'instruction, X.________ a cru pouvoir expliquer que la commodité de la nouvelle installation avait évité au chauffeur de faire déplacer le concierge qui devait auparavant l'aider à soulever la dalle d'accès pour accéder au bouchon de remplissage: tenu de jauger la citerne avant de la remplir, le chauffeur avait pour ce faire l'obligation d'accéder à la citerne même si son sommet était couvert par une lourde dalle.
Pour le reste, la dommage a été aggravé encore par le fait que le chauffeur a réenclenché la pompe à plusieurs reprises malgré le déclenchement provoqué par le système de sécurité, alors que le premier déclenchement aurait déjà dû l'inciter au moins à vérifier ce qui ce passait sous le couvercle de béton qui lui dissimulait le sommet de la citerne. Ce comportement est à l'origine de l'essentiel du dommage car les frais d'assainissement, notamment pour évacuer la terre souillée, sont en grande partie proportionnels à la quantité de carburant déversée.
Certes, une part de responsabilité peut probablement être attribuée à l'entreprise qui a laissé l'installation inachevée et à la commune qui, outre sa qualité de perturbateur par situation, répond d'un employé qui connaissait l'état de l'installation mais n'a rien entrepris pour condamner le conduit litigieux alors même que la présence des écoliers à cet endroit lui avait de son propre aveu semblé justifier qu'on cadenasse le bouchon. Cependant, la part que peut prendre ces autres causes de responsabilité demeure faible par rapport à la responsabilité de perturbateur par comportement qui pèse sur le recourant. Eu égard au fait que le livreur a déversé le contenu de son camion à l'aveugle et qu'il a passé outre à plusieurs reprises aux avertissements du système de sécurité en forçant le déversement, le tribunal juge qu'en arrêtant à 75 % la part incombant au recourant, le service intimé, dans sa nouvelle décision du 12 mars 1998, n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Il n'y a donc pas lieu de modifier cette dernière décision en tant qu'elle met à la charge du recourant la somme de 31'582 fr.75.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement du 12 mars 1998 est maintenue.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 27 mars 2007
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).