CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 26 avril 1996
sur les recours interjetés les 14 décembre 1995 et 29 février 1996 par X., Y. et Z.________ , représentés par l'avocat Philippe Nordmann, place Pépinet 4, à 1002 Lausanne
contre
les décisions du 5 décembre 1995 et du 27 février 1996, de la Municipalité de A.________ , représentée par l'avocat Pierre-Olivier Wellauer, place Bel-Air Métropole 1, à 1002 Lausanne.
Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. J.-C. Maire et M. G. Henriod, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. X., né en 1961, Y., né en 1965, et Z., né en 1963, ont été engagés dans le corps de police de la Commune de A. par la municipalité de cette ville respectivement en juin 1987, 1990 et 1989. Ils y ont occupé divers fonctions et acquis divers grades, soit pour le recourant X.________ celui de sergent, pour le recourant Y.________ celui de brigadier, et pour le recourant Z.________ celui d'appointé.
B. Le 29 mars 1994, les recourants ont été l'objet d'un avertissement (art. 76 du règlement du 8 novembre 1993 sur le statut pour le personnel de la Commune de A., ci-après : le statut) en raison de divers incidents intervenus au début des années 1990 dans le corps de police et qui avaient profondément dégradé l'ambiance de travail au sein de ce corps. Cette mesure a été confirmée par le Tribunal administratif (arrêt du 7 octobre 1994) et par le Tribunal fédéral (arrêt du 15 novembre 1995). Avant ce dernier arrêt, la Municipalité de A. avait tenté sans succès de négocier une résiliation à l'amiable des rapports de service (lettre du 24 novembre 1994 du conseil de la commune au conseil des recourants). De leur côté, les recourants s'étaient efforcés d'obtenir du président du Conseil communal qu'il informe cette autorité d'une lettre exposant leur point de vue sur l'affaire.
C. L'art. 25 du statut prévoit que, si les nécessités du service l'exigent, la municipalité peut imposer à certaines catégories de fonctionnaires de prendre domicile sur le territoire communal. Plus précisément, il résulte du dossier que la municipalité de A.________ a adopté, en 1991 déjà (séance du 4 février) une position de principe admettant le domicile extérieur pour l'ensemble des fonctionnaires communaux, pour autant qu'il n'en résulte pas d'inconvénients pour la marche du service et que le lieu du travail puisse être atteint dans un délai d'une demi-heure. Cette règle de principe - qui réservait le cas de certaines catégories de fonctionnaires, notamment les policiers, dont la situation devait être examinée de cas en cas - était justifiée par "... l'évolution dans ce domaine dans les communes voisines et à l'échelon cantonal...". En application de cette décision générale, la municipalité a pris le jour même la décision d'autoriser un brigadier de police à prendre domicile à ********. Par la suite, la municipalité a accordé assez largement des dérogations à l'obligation de résidence (à la date de l'audience tenue par le Tribunal administratif le 22 avril 1996, sept membres du corps de police sur un effectif total d'une vingtaine bénéficiaient d'une telle mesure). C'est également en application de ce régime que les recourants X.________ et Z.________ ont bénéficié, en 1991, d'une autorisation (voir ci-dessous).
D. En janvier 1993, la Municipalité de A.________, saisie concrètement d'une demande de dérogation émanant d'un fonctionnaire de police, a décidé d'accorder cette dérogation (décision du 18 janvier 1993). Elle a considéré toutefois que la souplesse décidée en 1991, ne se justifiait plus, et elle a fait informer les fonctionnaires du corps de police, par une circulaire du 27 janvier 1993, de ce changement de pratique à l'avenir. Elle a néanmoins continué à admettre certaines dérogations en fonction de circonstances objectives (propriétaires immobiliers, agents jeunes encore domiciliés chez leurs parents, agents domiciliés à la limite du territoire communal).
E. Les recourants X.________ et Z.________ ont tous deux obtenu, en 1991, l'autorisation d'élire domicile en dehors du territoire communal de A., soit à 1******** pour le premier et à 2******** pour le deuxième. S'agissant plus particulièrement du recourant Z., la municipalité a indiqué dans son autorisation du 23 avril 1991 que la condition essentielle dont dépendait l'autorisation (temps du déplacement du domicile au lieu de travail inférieur à une demi-heure) était réalisée.
F. Dans le courant de 1995, soit postérieurement à l'avertissement qui leur avait été infligé en raison des faits rappelés ci-dessus (cons. B), les recourants Z.________ et X.________ ont porté à la connaissance de la Municipalité de A.________ qu'ils entendaient conserver leur domicile en dehors du territoire communal. Le recourant Z.________ a ainsi écrit à la municipalité, le 23 mars 1995, qu'il s'était installé à 3********, en signalant qu'il ne ferait vraisemblablement plus partie du corps de police à la fin de l'année. La municipalité a pris acte de cette information, en s'étonnant du fait accompli, et en l'avisant qu'elle exigerait une élection de domicile sur le territoire communal si l'intéressé devait demeurer au sein du corps de police au-delà de la fin 1995. Quant au recourant X., il a adressé le 27 octobre 1995 à l'autorité municipale une note signalant qu'il avait trouvé un logement à 5******** dès le 1er décembre 1995 et il a invoqué expressément le bénéfice de l'autorisation obtenue en 1991, en relevant notamment que le trajet entre son nouveau domicile et A. n'excédait pas cinq minutes.
G. Le 22 novembre 1995, et après avoir été informée par lettre du 15 octobre 1995 par le recourant Z.________ que ce dernier entendait finalement conserver ses fonctions de policier à A., la municipalité intimée a ouvert une enquête administrative en invoquant le non respect de la procédure de dérogation pour une élection de domicile en dehors du territoire communal. Après avoir fait entendre les intéressés par le conseiller municipal directeur de police, la municipalité a notifié aux deux recourants précités une décision, datée du 5 décembre 1995, et infligeant à chacun d'eux un avertissement, avec injonction de prendre domicile à A. d'ici au 31 mars 1996, ou à tout le moins de prendre les dispositions nécessaires (bail) dans ce délai, avec installation effective dans la commune au plus tard le 1er juillet 1996.
X.________ et Z.________ ont interjeté recours au Tribunal administratif, par acte du 14 décembre 1995. La municipalité s'est déterminée le 16 janvier 1996, concluant au rejet du recours. Les parties ont encore échangé des observations complémentaires respectivement les 20 février et 8 mars 1996.
H. Alors que cette procédure (ne concernant que X.________ et Z.) était pendante, la Municipalité de A. a décidé, le 26 février 1996, de licencier les trois recourants. Cette décision leur a été communiquée oralement le même jour, puis confirmée par lettre du 27 février 1996. Se référant aux avertissements déjà prononcés à l'encontre des intéressés, la municipalité reprochait en substance aux recourants d'avoir distribué ou fait distribuer, notamment durant les heures de service, deux lettres, relatives à l'affaire de 1994 aux membres du conseil communal et dont le contenu sera évoqué ci-dessous (cons. 3.1).
Un recours a été déposé par les intéressés contre leur licenciement, par acte du 29 février 1996. Ce recours a été enregistré le 1er mars 1996, le juge instructeur avisant alors les parties que la procédure concernant le licenciement devait être instruite avant qu'il ne soit statué sur celle concernant les avertissements infligés à X.________ et Z.________. La municipalité s'est déterminée en date du 28 mars 1996, concluant au rejet du recours. Le Tribunal administratif a ensuite été requis de suspendre la procédure d'instruction, mesure à laquelle la municipalité intimée s'est opposée. Le tribunal a alors entendu les parties ainsi qu'un témoin (le journaliste Bernard Monnet) à son audience du 22 avril 1996, puis délibéré à huis clos.
Considérant en droit :
A quelque deux mois d'intervalle, la Municipalité de A.________ a pris à l'encontre des recourants deux décisions. La première (ne concernant plus précisément que les recourants X.________ et Z.) règle le problème du domicile des intéressés, et prononce un avertissement ainsi qu'un ordre d'élire domicile à A. dans un certain délai. La seconde prononce le licenciement immédiat pour juste motif des trois intéressés. Les faits ayant fondé ces deux mesures n'étant pas les mêmes, le Tribunal administratif examinera préalablement la question du licenciement, parce qu'une éventuelle confirmation de cette mesure rendrait sans objet le recours déposé en 1995. S'agissant pratiquement des mêmes parties, le tribunal tranchera toutefois le cas échéant également dans le présent arrêt les questions posées par les griefs formulés à l'encontre des recourants par la Municipalité de A.________ à propos de leur domicile.
Le statut du personnel de la Commune de A.________ ne prévoit pas - ou plus - de sanctions ni de procédures disciplinaires. En revanche, le Règlement de service du corps de police, du 27 juin 1983, prévoit des cas particuliers de révocation disciplinaire (chapitre IX), mais ces dispositions ne sont pas applicables, puisqu'elles impliquent un renvoi à un règlement modifié depuis, soit le statut. De toute manière, le règlement de service ne saurait avoir les effets d'un règlement communal, faute d'avoir été approuvé par le Conseil d'Etat.
Il en résulte que l'autorité municipale ne peut sanctionner les agents de l'administration qui faillissent à leurs devoirs que par le renvoi pour justes motifs (art. 75 du statut). Doivent être considérés comme tels "... toutes autres circonstances qui font que selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut pas être exigée". Un renvoi doit normalement être précédé d'un avertissement écrit, à moins que les faits ne justifient la cessation immédiate des rapports de service (art. 76 al. 2 du statut). Dès lors que les licenciements incriminés sont fondés sur cette disposition, il convient de rechercher si des fautes ou des violations de devoirs de service ont été commises, susceptibles de compromettre la poursuite des relations de service.
Ces devoirs résultent soit du statut lui-même (art. 12 à 31 notamment), soit d'ordres de service ou d'instructions particulières, ou encore d'un cahier des charges (RS). Ils constituent des obligations juridiques, c'est-à-dire qu'ils astreignent l'intéressé à avoir un comportement déterminé, positif ou négatif, consistant à faire quelque chose ou au contraire à s'en abstenir (voir sur ce point Hangartner, Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit der Beamten, ZBl 1984 p. 385 ss, plus spécialement 392). En fait partie le devoir de fidélité qui impose au fonctionnaire communal un comportement qui soit en toute circonstance, pendant le travail, et hors service, conforme aux intérêts de la commune ou de l'Etat et qui ne porte pas atteinte à la confiance et à la considération qu'une collectivité publique et ses autorités sont en droit d'exiger de leur administration. Cette définition, qui correspond aussi bien à l'ancien art. 22 du statut cantonal des fonctions publiques (abrogé en 1988) qu'à la teneur de l'art. 22 du statut des fonctionnaires fédéraux (RS 172.221.10) est certes très générale, dans la mesure où elle se borne à imposer un devoir de loyauté qui implique en tout cas que le fonctionnaire doit se comporter en service et hors service de manière à pouvoir accomplir convenablement sa tâche (ATF 108 Ia 172).
3.1 En l'espèce, aucun grief n'a été fait sur le plan professionnel à l'égard des recourants que l'autorité intimée - le fait a été confirmée expressément par le syndic à l'audience du 22 avril 1996 - considère comme de bons policiers. En revanche, la municipalité n'a pas admis que les intéressés, après avoir fait l'objet d'un avertissement, se permettent de tenter de faire intervenir dans un litige qu'elle considère comme interne à l'administration communale, une autorité qui n'est pas directement concernée par l'affaire, soit le Conseil communal, en distribuant à chacun des membres de celui-ci des photocopies de deux lettres. Le premier document daté du 15 janvier 1996, émane du conseil des recourants et est adressée au Conseil communal lui-même, pour expliquer à celui-ci pour quelles raisons les intéressés avaient fait l'objet d'un avertissement en 1994, pour se plaindre de "mesures discriminatoires" à propos de l'obligation de domicile, enfin pour informer que des procédures judiciaires avaient été introduites tant au plan pénal que civil. La seconde lettre, datée du 24 novembre 1994, est un courrier échangé entre le conseil des recourants et celui de la Municipalité de A.________ à propos d'une éventuelle solution transactionnelle au litige, soit une résiliation négociée des rapports de travail.
Les recourants ne contestent pas les faits eux-mêmes, même s'ils indiquent que seule une partie de cette distribution a eu lieu durant les heures de service, à l'occasion de déplacements qu'ils devaient faire dans le cadre de leur activité professionnelle (notifications). Ils relèvent toutefois que cela ne les a nullement empêchés d'exécuter les tâches qui étaient les leurs ce jour-là (le 23 février 1996) et qu'ils ont notamment été en mesure de répondre à un appel nécessitant une intervention urgente.
3.2 En l'espèce, et les conditions de forme dont dépend la validité d'un licenciement n'étant pas contestées (avertissements préalables, respect du droit d'être entendu), la seule question qui se pose est de déterminer si on est en présence d'un comportement constituant des justes motifs au sens de l'art. 75 du statut.
Comme cela a été relevé ci-dessus, aucune faute professionnelle n'est reprochée aux recourants. Il est vrai que ces derniers ont profité de courses de service pour procéder à la distribution de courrier à caractère privé et qu'il s'agit là d'un comportement discutable, sans doute, mais qui ne peut pas être considéré comme une infraction à l'art. 14 du statut, puisque ce dernier n'interdit que les activités susceptibles de "... entraver la bonne marche du service". Or il résulte de l'instruction que, le jour en question, les recourants se sont effectivement acquittés des tâches qui étaient les leurs en distribuant les communications ou notifications dont ils étaient chargés et en procédant à une intervention urgente.
On ne peut pas davantage parler d'une violation du secret de fonction, parce que les lettres destinées aux conseillers communaux ne concernaient pas des affaires dont ils auraient eu connaissance dans le cadre de leur activité (art. 17 a al. 1 du statut), et qu'il ne s'agissait pas davantage de documents de l'Administration communale (art. 17 a al. 2 du statut).
On peut se demander en revanche s'il n'y a pas infraction aux art. 12 et 13 du statut, qui imposent au fonctionnaire d'exercer son activité avec diligence, conscience et loyauté, de se montrer digne de la considération de la fonction en rapport avec sa situation officielle par son attitude en service et hors service, enfin de se comporter avec tact et politesse envers le public, ses supérieurs, ses collègues et ses subordonnés. Mais le fait d'avoir, dans les circonstances décrites ci-dessus, tenté d'informer les membres d'une autorité communale de circonstances touchant à leur situation personnelle n'est pas en lui-même en contradiction avec ces règles générales, définissant le devoir de fidélité des fonctionnaires, et qui impliquent un comportement conforme aux intérêts de la collectivité publique, ne portant pas atteinte à la confiance et à la considération que les autorités sont en droit d'exiger de leur administration et ne les exposant pas sans nécessité à la critique de manière à ce qu'ils puissent accomplir convenablement leurs tâches (sur tous ces points, voir Tribunal administratif, arrêt GE 93/042 du 15 octobre 1993 et les références citées).
Il n'y a pas non plus d'infraction à l'art. 58 du Règlement de service - qui n'a pas comme on l'a vu la portée d'un règlement communal - parce que celui-ci n'interdit que les actions judiciaires (plainte pénale ou action civile) sans information préalable par la voie du service.
Il est vrai que l'autorité intimée considère comme déloyal le fait d'avoir, sans l'en informer, tenté de faire intervenir l'organe délibérant communal et, dans une certaine mesure, le reproche n'est pas entièrement infondé si l'on admet que l'administration des services publics relève de la compétence de l'autorité municipale (art. 42 ch. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes). Pour la Municipalité de A.________, ce comportement déloyal exclut, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service (art. 75 al. 2 in fine du statut). C'est donc aussi bien sous l'angle de la violation du devoir de loyauté que sous celui des justes motifs tels qu'ils sont définis par cette disposition - qui reprend pratiquement mot pour mot la règle de l'art. 337 al. 2 CO - qu'il convient d'apprécier le comportement des recourants.
3.3 Une municipalité est sans doute en droit d'attendre des fonctionnaires de l'administration qu'ils ne portent pas sur la place publique ni devant une autorité politique des affaires concernant la marche du service et qui relèvent avant tout de la gestion du personnel communal. A cet égard, encore une fois, la démarche des recourants est sans doute critiquable et, dans une certaine mesure déloyale. Mais, compte tenu des circonstances du cas, la faute ne revêt certainement pas un caractère de gravité susceptible de justifier un licenciement immédiat. Le renvoi pour justes motifs d'un fonctionnaire et la résiliation immédiate du travailleur selon l'art. 337 CO reposent sur un concept commun de justes motifs, comme cela résulte déjà de l'analogie presque complète des textes (dans ce sens, Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995 p. 407 ss, plus spéc. p. 420), de sorte que les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral peuvent s'appliquer sans autre, par analogie. Or, cette jurisprudence fait dépendre la résiliation immédiate de manquements graves, notamment constitutifs de délits pénaux; en revanche, des violations moins graves d'obligations, tel un comportement incorrect ou déloyal envers l'employeur ne rendent en règle générale impossible la continuation des rapports de travail que lorsqu'elles ont été réitérées malgré un ou plusieurs avertissements (ATF 117 II 560, cons. 3 p et les références citées). Le tribunal ne considère pas qu'en l'espèce le comportement des recourants puisse se voir attribuer un tel caractère de gravité. Il faut en effet tenir compte des circonstances dans lesquelles ils ont agi ainsi que des motifs qui les ont guidés, et rappeler à cet égard qu'ils ont eu, dès le début des événements qui leur ont valu un avertissement en 1994, le sentiment d'être injustement traités en se voyant imputer la totale responsabilité des difficultés du corps de police. Ce sentiment n'est certes pas objectivement justifié, pour les raisons que le Tribunal administratif a eu l'occasion d'exposer dans son arrêt du 7 octobre 1994, la direction de police et la municipalité ayant été contraintes d'intervenir pour mettre fin à une dégradation des conditions de travail dans le corps de police dont ils portaient incontestablement une part de responsabilité. Mais il n'en était pas moins réel, et il a été en l'espèce fortement aggravé par une circonstance - qui n'est certes pas imputable à la Municipalité de A.________ ou à la Direction de police - soit l'écho qui a été donné à toute l'affaire par la presse et notamment un article de journal (24 Heures du 15 juin 1994) accompagné d'un dessin se voulant humoristique et mettant en cause leur honnêteté, élément qui n'avait jamais été mis en doute par personne, et encore moins par l'autorité intimée. Si l'on ajoute à cela qu'une précédente lettre au Conseil communal était restée sans aucun effet, on peut comprendre que les recourants, déterminés à faire entendre leur point de vue, tentent la démarche qui leur est reprochée. Même si celle-ci est encore une fois critiquable, sous l'angle du devoir de loyauté, on ne saurait aller jusqu'à affirmer comme le fait l'autorité intimée qu'elle témoigne d'une volonté de nuire à la bonne marche de l'administration, et notamment de la police municipale, ou de rendre plus difficile les relations entre la municipalité et le conseil communal. Le tribunal y voit bien plutôt une réaction de défense, dont l'opportunité est très discutable, mais que l'on peut comprendre dans une large mesure au vu des circonstances rappelées ci-dessus.
Dès lors, le Tribunal administratif considère que l'on est pas en présence de justes motifs justifiant les décisions attaquées, ce qui doit entraîner l'annulation de ces dernières.
4.1 Le recours dirigé contre les licenciements devant ainsi être admis, le Tribunal administratif doit entrer en matière sur le recours déposé à la fin de 1995 contre les mesures prises à l'encontre des recourants X.________ et Z.________ à propos de leur domicile.
D'une manière générale, on doit admettre que l'obligation de résidence d'un fonctionnaire répond à un intérêt public non seulement lorsque la nature du service l'exige, mais aussi en raison des liens qui se créent entre le fonctionnaire et la population, liens qui sont mieux garantis lorsque l'intéressé habite au sein de la collectivité de l'employeur de droit public (ATF 118 I a 410; 116 I a 382). Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de juger que ces conditions sont en règle générale réalisées dans le cas des fonctionnaires de police (ATF 103 I a 455). En revanche, un intérêt purement fiscal n'est pas suffisant (ATF 118 I a 140).
A A.________ toutefois cette obligation a été, sinon totalement supprimée, du moins fortement atténuée de par la volonté des autorités communales, volonté qui a été ancrée dans le règlement de 1993 sur le statut du personnel sous la forme d'un texte qui ne fait pas référence à une obligation générale, mais qui autorise la municipalité à imposer cette obligation à certaines catégories de fonctionnaires "... si les nécessités du service l'exigent". Conformément à cette règle, la municipalité a adopté, dès 1991, une pratique souple autorisant plusieurs fonctionnaires de police - dont les recourants X.________ et Z.________ - à s'établir en dehors du territoire communal, en tenant compte de circonstances telles que la propriété d'un immeuble, la possibilité pour un jeune agent de loger chez ses parents ou la proximité immédiate de la frontière communale. Elle a toutefois modifié cette pratique en 1993 et c'est ce changement de pratique qui l'a amenée à exiger des deux recourants concernés qu'ils reprennent domicile à A.________.
4.2. Une pratique administrative est un ensemble de décisions liées entre elles par la nécessité de respecter le principe de l'égalité de traitement (RDAF 1986 p. 279; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, no 402). Par définition une pratique doit pouvoir être modifiée, mais ce changement n'est admissible, qu'à certaines conditions:
a) il doit être applicable aussitôt dans tous les cas;
b) il doit être porté préalablement à la connaissance des administrés lorsqu'une atteinte irrémédiable à un de leurs droits est portée;
c) il doit correspondre à une meilleure interprétation de la loi ou à un changement de circonstances.
Le Tribunal fédéral a confirmé ces principes, en rappelant notamment que l'autorité avait non seulement le droit mais encore l'obligation de modifier sa pratique - et les directives destinées à en assurer la mise en oeuvre - lorsqu'après un examen approfondi et sérieux elle arrivait à la conclusion que le sens et la portée réels de la loi n'étaient pas ceux qui lui étaient attribués jusqu'alors. Une fois arrêtée, la nouvelle pratique entre en vigueur immédiatement et s'applique jusqu'à un éventuel nouveau revirement, même si elle est mise en doute ou contestée, voire attaquée judiciairement (sur tous ces points, voir ATF 102 Ib 45 c. 1a).
En l'espèce, les conditions permettant un changement de pratique ne sont pas réalisées. D'une part, la Municipalité de A.________ ne l'a pas appliqué immédiatement puisque, le même jour, elle a autorisé un agent à s'installer ailleurs en location avec son amie parce qu'il n'avait pas trouvé de logement à sa convenance à A.. D'autre part, le changement de pratique incriminé ne correspond ni à une meilleure interprétation de l'art. 25 du statut, ni à un changement de circonstances. L'art. 25 permet de justifier un refus par les nécessités du service, et le dossier ne contient aucun élément permettant d'admettre que la situation se soit à cet égard modifiée notablement au point que les conditions définies en 1991 (pas d'inconvénient pour la marche du service et durée de déplacement inférieure à une demi-heure) se soient modifiées. La référence à la situation du marché immobilier est à cet égard irrelevante, parce que cet élément n'a pas été invoqué pour justifier à l'époque la pratique souple adoptée par l'autorité intimée. On peut admettre sans doute que la municipalité se soit inquiétée de voir une partie importante du corps de police habiter ailleurs que sur la commune, mais on ne comprend pas alors pourquoi l'ordre de revenir y habiter n'a pas été donné également à d'autres policiers, par exemple à l'agent B. (bénéficiaire d'une autorisation dont la motivation telle que rappelée ci-dessus est loin d'avoir un caractère impérieux) ou à l'agent C., pour qui il s'agit simplement de pouvoir être domicilié chez ses parents. S'agissant plus précisément de l'agent B., le tribunal constate d'ailleurs que la Municipalité de A., apprenant au printemps 1993 qu'il avait à nouveau changé de domicile (de 5******** à 4********), n'a nullement pris des mesures semblables à celles dont ont été frappés les recourants X. et Z.________, mais s'est bornée à exprimer sa surprise et sa déception, ainsi que l'espoir que la situation serait un jour régularisée (lettre du 26 mai 1993).
Dans ces conditions, force est de constater que le changement de pratique invoqué ne répond pas aux exigences posées par la jurisprudence, et qu'il ne saurait dès lors fonder des injonctions adressées aux seuls recourants X.________ et Z., le respect du principe de l'égalité de traitement paraissant à cet égard douteux, sans qu'il y ait lieu de s'étendre plus longuement sur ce moyen. Les décisions du 5 décembre 1995 doivent donc être réformées, l'ordre de s'établir à nouveau à A. dans un certain délai devant être purement et simplement annulé.
4.3 Il n'en va en revanche pas de même des avertissements. Ces derniers sont en effet fondés essentiellement sur le fait pour les recourants X.________ et Z.________ d'avoir mis l'autorité municipale devant le fait accompli en l'informant simplement, après avoir pris toutes les dispositions en vue d'un déménagement, d'une nouvelle élection de domicile en dehors du territoire communal. Les intéressés ont à cet égard commis une faute, puisqu'ils avaient été dûment informés, comme l'ensemble des membres du corps de police, de l'intention de la municipalité de ne plus autoriser que très restrictivement des dérogations à l'obligation de résidence et qu'ils ne pouvaient dès lors pas partir de l'idée, comme ils le font valoir, que le fait d'être déjà au bénéfice d'une autorisation les dispensait d'une requête formelle préalable. Mais la faute commise ne saurait être considérée comme particulièrement grave, et il s'agit plutôt d'une informalité que d'une violation délibérée des règles régissant le statut des policiers communaux de A.. Dès lors, un avertissement ne résulte pas d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), de sorte que le Tribunal administratif ne peut que les confirmer en l'espèce. Le traitement différent dont a bénéficié l'agent B. ne fait pas obstacle à une telle solution, un administré ne pouvant prétendre s'opposer à une sanction au seul motif qu'un autre y aurait échappé (voir par exemple, s'agissant du respect des règles de la circulation routière, SJZ 1993 p. 400).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Les recours interjetés contre les décisions du 5 décembre 1995 de la Municipalité de A.________ infligeant aux recourants X.________ et Z.________ un avertissement et les sommant de transférer leur domicile à A.________ au plus tard le 1er juillet 1996 sont admis, dites décisions étant réformées en ce sens que seuls les avertissements sont confirmés, les injonctions relatives à la constitution de domicile étant annulées.
II. Les décisions du 27 février 1996 licenciant X., Y. et Z.________ avec effet immédiat sont annulées.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs est allouée à titre de dépens aux recourants, solidairement entre eux, à charge de la Commune de A.________.
Lausanne, le 26 avril 1996/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint