CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 décembre 1995
sur le recours interjeté par X.________ , à 1.********, dont le conseil est l'avocat Christian Favre, Place St-François 8, Case postale 2533, à 1002 Lausanne,
contre
les décisions rendues le 12 septembre 1995 par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires
refusant la communication et la transmission du "rapport Matile"
refusant la communication de quatre rapports relatifs à des dossiers disciplinaires de gendarmes.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique-Anne Thalmann et M. Jean Koelliker, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le recourant, précédemment appointé de gendarmerie au poste de la Gare de Lausanne, a été renvoyé pour justes motifs par décision du Conseil d'Etat du 6 mars 1992. Contestant les justes motifs, il a ouvert action en paiement de 555'602 francs contre l'Etat de Vaud. Le juge instructeur de la Chambre du contentieux des fonctionnaires du Tribunal cantonal a rendu une ordonnance sur preuve du 22 mai 1995 ordonnant la production par l'Etat de Vaud du rapport établi par l'ancien bâtonnier Matile au sujet du complexe de faits qui a conduit à son renvoi. Le recourant fait valoir en procédure que ce rapport ne contiendrait rien qui permettrait de justifier les mesures prises à son encontre. La même ordonnance porte également sur la production par l'Etat de Vaud de rapports concernant quatre autres gendarmes, invoqués par le recourant à titre de comparaison.
Avant le dépôt de sa réplique, le recourant avait requis la production anticipée du rapport du bâtonnier Matile mais l'avocat de l'Etat de Vaud, par lettre du 3 novembre 1994, a déclaré s'opposer à cette requête de production en invoquant l'art. 178 CPC.
Requis de faire parvenir au greffe les pièces litigieuses dont le président avait ordonné la production, l'Etat de Vaud, par son avocat, a refusé de les produire en invoquant, par lettre du 4 juillet 1995, des décisions prises sur ce point par le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires.
Il faut préciser ici que d'après les copies figurant au dossier, les réquisitions de production adressées à l'avocat de l'Etat de Vaud (pour le rapport du bâtonnier Matile) et au commandant de la Police cantonale (pour les quatre dossiers disciplinaires litigieux) comportent au verso un timbre humide destiné à la formulation du préavis du Service de justice et législation et à celle de la décision du chef du Département JPAM, tous deux négatifs dans les deux cas.
Par lettre du 23 août 1995, le président de la chambre du contentieux des fonctionnaires a informé les parties qu'il s'apprêtait à ordonner l'exécution forcée de l'ordonnance sur preuve concernant les pièces litigieuses (art. 182 al. 1 CPC) tout en invitant le défendeur à préciser, au cas où il préférerait produire spontanément ces dernières, les mesures qu'il requerrait alors dans le cadre de l'art. 183 CPC (sauvegarde des secrets, notamment par consultation partielle ou établissement d'extraits). Le conseil de l'Etat de Vaud s'est abstenu de toute réaction mais le Département JPAM a rendu deux décisions du 12 septembre 1995 concernant respectivement le "rapport Matile" et les quatre dossiers disciplinaires litigieux; ces deux décisions ont été notifiées au recourant personnellement, au Président de la Chambre du contentieux des fonctionnaires et au conseil du recourant; elles déclarent remédier au fait que le recourant n'avait pas reçu notification de deux décisions précédemment prises par le chef du département, les 28 octobre 1994 et 23 juin 1995, refusant de transmettre les pièces litigieuses. La voie du recours au Tribunal administratif était indiquée dans ces décisions.
B. Par déclarations du 22 septembre 1995, étayées de mémoires du 2 octobre 1995, le recourant s'est pourvu contre ces décisions en concluant à ce que la transmission des pièces litigieuses soit autorisée.
Le recourant a requis la suspension de l'instruction devant le Tribunal administratif mais, l'avocat de l'Etat de Vaud s'y étant opposé, l'instruction s'est poursuivie.
C. Constatant qu'étaient douteuses les questions de savoir si les actes litigieux, du 12 septembre 1995, constituaient des décisions au sens de l'art. 29 LJPA, ainsi que celle de savoir si le litige relevait de la compétence du Tribunal administratif, du Conseil d'Etat (art. 94 du Statut) ou du juge saisi du litige civil (art. 183 CPC notamment), le juge instructeur du Tribunal administratif a ouvert un échange de vues (art. 6 LJPA). Il a requis la production du dossier et invité le Département JPAM à déposer sa réponse au recours s'il admettait la compétence du Tribunal administratif.
a) Par lettre du 30 octobre 1995, le conseil de l'Etat de Vaud, déclarant agir cette fois au nom du Département JPAM intimé, a admis la compétence du Tribunal administratif et produit diverses pièces en déclarant qu'elles constituaient le dossier. Il a requis qu'un délai de réponse au recours lui soit imparti à connaissance du résultat de l'échange de vues.
b) Se déterminant le 3 novembre 1995, le président de la Chambre du contentieux des fonctionnaires a conclu que si l'objet du litige était bien la production des pièces ou la légitimité d'une partie de s'y opposer, il était du ressort du juge civil, en l'occurrence de sa propre compétence.
c) Déclarant agir au nom du Conseil d'Etat par lettre du 8 novembre 1995, le Service de justice et législation a déclaré que le Conseil d'Etat admettait la compétence du Tribunal administratif.
D. A la requête du juge instructeur de la Chambre du contentieux des fonctionnaires, ce dernier a reçu en consultation le dossier du Tribunal administratif dont la production avait été requise par l'Etat de Vaud dans le cadre d'une procédure en suspension de l'instruction devant cette chambre.
E. Le juge instructeur de la présente cause a requis la production du solde du dossier de l'autorité intimée. Le conseil de l'Etat de Vaud a transmis copie des écritures déposées devant la chambre du contentieux des fonctionnaires en précisant qu'il estimait que le dossier avait "été intégralement transmis, les pièces litigieuses, soit celles dont production est requises, ne pouvant naturellement pas être communiquées".
Il résulte notamment de ces écritures que la cause, ouverte devant la Cour civile, est instruite par la Chambre du contentieux des fonctionnaires, probablement en raison du déclinatoire soulevé par l'Etat de Vaud. Ce dernier a déposé en outre une requête en disjonction de cause du 12 septembre 1995 tendant à faire juger séparément la question de l'application de l'art. 96 du Statut selon lequel les contestations pécuniaires entre l'Etat et les fonctionnaires peuvent faire l'objet d'une action judiciaire, pour autant qu'elles ne tendent pas à la modification d'une situation qui dépend d'une décision de l'autorité administrative: l'Etat de Vaud, qui fait valoir en substance que la prétention du recourant ne remplit pas cette condition parce qu'elle tend à la modification de la décision du Conseil d'Etat ordonnant son renvoi pour justes motifs, soutient qu'un jugement séparé, constatant que la condition d'application de l'art. 96 n'est pas réalisée, mettrait fin de fait à l'action du demandeur. L'Etat de Vaud a également requis, le 6 novembre 1995, la suspension de la cause au fond dans l'attente du jugement sur la requête en disjonction et sur le recours au Tribunal administratif.
Il résulte enfin des allégués des parties que le recourant a été jugé sur le plan pénal par le Tribunal de police du district de Lausanne qui, par jugement du 12 octobre 1993, l'a libéré du chef d'accusation d'entrave à l'action pénale et l'a condamné pour faux dans les certificats à une amende de 500 francs.
Le Tribunal administratif a informé les parties qu'il statuerait sur les seules question de compétence évoquées dans l'échange de vue et sur la nécessité d'appliquer l'art. 6 al. 4 LJPA.
Constatant que la cause était en état d'être jugée, le Tribunal administratif a décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit :
a) En l'espèce, le département intimé fonde les décisions attaquées sur l'art. 27 de la loi sur le Statut général des fonctions publiques cantonales (ci-dessous : le Statut). Cette disposition régit la communication de renseignements à l'intérieur de l'administration (selon l'art. 27 al. 1 du Statut, qui n'entre par en considération ici) ou à des tiers selon l'art. 27 al. 2 du Statut dont la teneur est la suivante :
"Pour autant qu'un intérêt public majeur ne s'y oppose pas ou que des intérêts éminemment personnels ne risquent pas d'en être lésés sans droit, des renseignements ou des documents peuvent être communiqués à des tiers justifiant d'un intérêt légitime, avec l'autorisation écrite du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal pour l'Ordre judiciaire ou de l'autorité qu'ils désigneront."
L'art. 28 du Statut prévoit par ailleurs ce qui suit:
"Les fonctionnaires ne peuvent déposer en justice comme parties, témoins ou experts sur des faits dont ils ont eu connaissance dans l'exercice de leurs fonctions qu'avec l'autorisation écrite de l'autorité que désignera le Conseil d'Etat ou le Tribunal cantonal pour l'ordre judiciaire.
Cette autorisation reste nécessaire après la cessation des fonctions.
Si elle l'estime utile, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation se fait désigner par le juge les points sur lesquels doit porter la déposition du fonctionnaire. L'autorisation peut être générale ou limitée à certains points.
Les mêmes règles s'appliquent à la production des pièces officielles et à la remise d'attestations."
L'autorité délégataire désignée par le Conseil d'Etat selon les art. 27 al. 2 et 28 du Statut est le chef du département sur préavis du Service de justice (art. 20 al. 2 et art. 21 al. 1 de l'arrêté du 22 décembre 1950 d'application du Statut).
b) Les décisions attaquées ont été rendues en application de l'art. 27 al. 2 du Statut et non pas de l'art. 28 al. 4 du Statut, sans doute parce que le département intimé considère que les pièces litigieuses ne sont pas des "pièces officielles" (ce ne sont à l'évidence pas des attestations) au sens de cette dernière disposition. Cela importe peu en raison de la similitude de ces deux règles.
c) L'échange de vues engagé par le juge instructeur (art. 6 LJPA) portait notamment sur l'application éventuelle de l'art. 94 al. 1 du Statut, qui a la teneur suivante :
"Toute décision prise par une autorité subordonnée concernant la situation d'un fonctionnaire peut, dans un délai de dix jours, faire l'objet de recours successifs jusqu'au Conseil d'Etat pour les fonctionnaires de l'Ordre administratif et jusqu'au Tribunal cantonal pour ceux de l'Ordre judiciaire".
Toutes les autorités interpellées - y compris le Conseil d'Etat - excluent la compétence du Conseil d'Etat pour connaître du recours. En effet, les décisions attaquées statuent d'après leur texte même sur la communication de renseignements à un tiers selon l'art. 27 al. 2 du Statut et non sur la situation d'un fonctionnaire au sens de l'art. 94 al. 1 du Statut.
Tant le département JPAM intimé, par son avocat qui est d'ailleurs aussi celui de l'Etat de Vaud dans le cadre du procès civil, que le Conseil d'Etat qui représente d'ailleurs l'Etat dans le procès civil (art. 20 LOCE, art. 29 lit. a CPC) et pour qui agit en l'espèce le Service de justice et législation du Département JPAM, admettent la compétence du Tribunal administratif pour connaître du présent recours sur la base de la clause générale de l'art. 4 al. 1 LJPA cité ci-dessus. En effet, quand bien même le recours au Tribunal administratif est exclu contre les décisions du Conseil d'Etat (art. 79 bis al. 2 Cst VD, art. 4 al. 2 LJPA), le recours contre une décision de l'autorité délégataire désignée par ce dernier est ouvert par la clause générale de l'art. 4 al. 1 LJPA (voir un exemple en matière de changement de nom - art. 30 CC -dans l'arrêt GE 92/102 du 29 juillet 1994).
De son côté, le président de la Chambre du contentieux des fonctionnaires, dans ses déterminations du 3 novembre 1995, conclut que si l'objet du litige est bien la production des pièces ou la légitimité d'une partie de s'y opposer, il est du ressort du juge civil, en l'occurrence de sa propre compétence. Il ajoute que les "décisions" du département constituent en réalité un refus de se soumettre à un ordre du juge civil donné en application de l'art. 178 CPC et que l'Etat de Vaud n'est pas sollicité en qualité de tiers de produire une pièce, mais comme partie à la procédure civile; en particulier, le juge civil précise avoir déjà tranché - sans recours - l'argument tiré du caractère interne du "rapport Matile". Il est vrai que ce n'est qu'après avoir été menacé d'exécution forcée que le département intimé s'est avisé de notifier les décisions attaquées au juge civil (sans qu'on puisse sérieusement en déduire qu'il entendait lui ouvrir la voie du recours) en même temps qu'au recourant. On ne se trouve cependant pas en présence d'une requête du recourant tendant à ce que des renseignements lui soient directement communiqués (l'art 183 CPC prévoit de toute manière les moyens de lui limiter l'accès aux pièces litigieuses). Les décisions attaquées ont ainsi un caractère artificiel qui pourrait apparemment s'expliquer par les intentions que le juge civil prête au département. Il n'y a cependant pas lieu d'en juger plus avant. Il suffit au contraire de constater que les déterminations du juge civil affirmant que le litige relève de sa propre compétence reviennent à remettre en cause la compétence même du département de rendre les décisions attaquées et partant, à admettre la compétence du Tribunal administratif pour prononcer éventuellement l'annulation des décisions attaquées pour cause d'incompétence de l'autorité intimée.
Il y a donc lieu, faute de conflit de compétence au sens de l'art. 6 al. 3 LJPA sur ce point, d'entrer en matière sur le recours dans la mesure au moins où la compétence de l'autorité intimée doit être contrôlée. En effet, les actes attaqués présentent pour le moins l'apparence de décisions et le Tribunal administratif est compétent pour annuler une décision en raison de l'incompétence de l'autorité intimée (voir un exemple dans l'arrêt GE 92/037 du 2 février 1993 en matière de nomination à l'université).
Le département s'étant prononcé dans son écriture du 8 novembre 1995 sur les déterminations du juge civil sur la compétence, il n'y a pas lieu de fixer un nouveau délai de réponse.
Les art. 178 à 183 du Code de procédure civile ont la teneur suivante :
Production par la partie
Art. 178. Chaque partie est tenue de produire, sitôt qu'elle en est requise par le juge, les titres en sa possession ou à sa disposition entre les mains d'un tiers, pourvu qu'ils soient désignés avec une précision suffisante. Sauf dans le cas de l'article 963 du Code des obligations, cette obligation ne vise pas les livres comptables, papiers et registres domestiques et autres écritures faites par la partie pour son usage, ni aux lettres missives ou autres écrits émanant de tiers qui, s'ils étaient appelés à témoigner, ne seraient pas tenus de répondre, ni à la correspondance privée de nature confidentielle échangée avec des tiers.
Art. 179. Le tiers requis par le juge de produire un titre en sa possession peut s'y refuser: a) si la preuve est sans pertinence; b) si la preuve se rapporte à un fait au sujet duquel, appelé à témoigner, il ne serait pas tenu de déposer en vertu des articles 198 à 201; c) s'il s'agit de documents dont il serait en droit de refuser la production à teneur de l'article précédent s'il était lui-même partie au procès.
b) Procédure
Art. 180. Aucune ordonnance de production ne peut être rendue contre un tiers sans qu'il ait été préalablement requis par le juge de produire le titre et, en cas de refus, entendu dans ses moyens d'opposition ou dûment cité à cet effet.
Le tiers peut recourir au Tribunal cantonal contre l'ordonnance de production par mémoire motivé déposé dans les dix jours dès la notification de l'ordonnance; l'ordonnance de production mentionne ce délai.
Art. 181. Si la partie nie posséder le titre dont la production est ordonnée, le juge l'invite à confirmer sa dénégation par la déclaration solennelle qu'elle ne détient pas le titre, ne s'en est pas défaite ni dessaisie pour se soustraire à l'obligation de le produire et ignore où il se trouve. Il la rend attentive aux sanctions que la loi pénale prévoit en cas de fausse déclaration.
Si la partie refuse de faire cette déclaration, sa partie adverse est admise à faire état de toute copie ou est crue sur parole dans ses allégations faites personnellement au juge quant au contenu du titre invoqué.
Le tiers qui conteste détenir un titre peut être entendu comme témoin pour confirmer sa dénégation et fournir tous renseignements sur le lieu où le titre se trouve.
Les déclarations prévues au présent article sont consignées au procès-verbal.
Art. 182. L'exécution forcée d'une ordonnance de production contre une partie ou un tiers qui ne conteste pas posséder le titre a lieu sous l'autorité du magistrat qui l'a rendue, dans les formes et avec les garanties statuées aux articles 230 et 231 ci-après. Les juges du Tribunal cantonal et les présidents des tribunaux de district peuvent déléguer leurs pouvoirs à cet effet au juge de paix du lieu de l'exécution.
Art. 183. Les parties et les tiers astreints à produire des titres peuvent demander au juge d'ordonner les mesures adéquates pour empêcher qu'il n'en soit fait abus, notamment pour sauvegarder des secrets d'affaires. Le juge peut ordonner que le titre ne sera consulté qu'en présence du greffier. Il peut autoriser que les passages qui ne servent pas à la preuve soient soustraits à la vue ou faire dresser par le greffier une copie des passages servant de preuve et restituer le titre.
Il n'est pas contesté que ces dispositions régissent la procédure d'instruction de l'action pécuniaire dirigée par le recourant contre l'Etat de Vaud. En effet, cette action est de la compétence d'une chambre du Tribunal cantonal (art. 96 al. 2 du Statut), qui est la Chambre du contentieux des fonctionnaires. Conformément à l'art. 96 al. 4 du Statut, la procédure spéciale devant cette chambre est régie par le Règlement du Tribunal cantonal du 14 juin 1949 (RSV 1.6 K) qui prévoit l'application, compte tenu de la valeur litigieuse en l'espèce, des formes de la procédure devant la Cour civile (art. 257 ss CPC) qui appelle elle-même l'application des règles sur les preuves des art. 163 à 256 CPC.
En l'occurrence, le juge instructeur de la Chambre du contentieux des fonctionnaires a rendu une ordonnance sur preuve statuant sur les preuves à administrer et en particulier sur la production des titres (art. 282 lit. a et b CPC). Il n'est pas contesté que cette ordonnance ne peut pas faire l'objet d'un recours (art. 284 al. 1 CPC). Le même juge a requis l'Etat de Vaud de produire les titres litigieux, dont il n'est pas contesté qu'ils sont en sa possession (art. 178 al. 1 CPC). Il n'est pas contesté non plus qu'aucun recours n'est possible contre cette ordonnance de production, le recours de l'art. 180 CPC étant réservé au tiers qui n'est pas partie à la procédure.
Au vu de ce qui précède, c'est en vain que le Service de justice et de législation, dans ses déterminations du 8 novembre 1995, invoque le principe de la séparation des pouvoirs pour contester la distinction faite par l'autorité judiciaire civile entre l'Etat partie et l'Etat autorité administrative. Pour le surplus, on peut se demander si la portée du principe de la séparation des pouvoirs ne dépend pas simplement de la délimitation de la compétence conférée par la loi au juge civil. Cette question échappe cependant à la cognition du Tribunal administratif. Elle paraît d'ailleurs avoir été déjà portée devant le juge civil par la requête incidente en disjonction de cause du 12 septembre 1995 dans laquelle l'Etat soutient en substance que le litige au fond ne pourrait pas faire l'objet d'une action judiciaire pour le motif qu'il tendrait à la modification d'une situation qui dépend d'une décision de l'autorité administrative au sens de l'art. 96 al. 1 du Statut.
On observera finalement qu'il n'est pas contesté que le litige relatif à la production des pièces relève en l'espèce de la compétence d'un tribunal. Il serait donc particulièrement incohérent que pour faire trancher le litige relatif à la production de pièces par l'Etat, le juge administratif doive se saisir du dossier du juge civil dans le seul but d'apprécier s'il faut accorder la prépondérance à l'intérêt public à la conservation d'un secret ou à l'intérêt privé d'une partie à l'administration d'une preuve dans le procès civil. C'est au contraire au juge civil, qui a la maîtrise complète du dossier et dispose de la réglementation détaillée des art. 178 ss CPC cités ci-dessus, qu'il appartient de faire la pesée de ces intérêts opposés et de prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde des secrets (art. 183 CPC).
Vu ce qui précède, le Tribunal administratif juge que lorsque l'Etat est partie à une procédure devant la Chambre du contentieux des fonctionnaires, les litiges relatifs à la production des pièces en sa possession relèvent des règles de la procédure civile applicable devant cette chambre, qui fondent la compétence du juge civil à l'exclusion de celle de l'autorité désignée par les art. 27 al. 2 ou 28 du Statut concernant la communication de renseignements ou de documents à des tiers.
Les décisions attaquées doivent donc être annulées pour cause d'incompétence de l'autorité intimée. Celle-ci, qui succombe au sens de l'art. 55 LJPA, versera des dépens au recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est admis.
II. Les décisions rendues le 12 septembre 1995 par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires sont annulées.
III. L'Etat de Vaud versera la somme de 1500 (mille cinq cent) francs au recourant à titre de dépens.
Lausanne, le 29 décembre 1995/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint