CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 25 janvier 1996
sur le recours interjeté par l' Association des locataires du quartier de Pré-Fontaine , à Crissier,
contre
la décision de la Commune de Crissier du 2 juin 1995,
Composition de la section: M. J. Giroud, président; Mme L. Bonanomi et M. E. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Le plan d'extension partiel de la commune de Crissier "Marcolet-Carrière" a été adopté par le Conseil communal en 1986 et approuvé par le Conseil d'Etat en 1987. Selon l'introduction à son règlement, ce plan "correspond à la première étape d'un quartier d'habitation de 1'800 habitants formant une unité urbanistique avec son école, ses équipements sportifs et socio-culturels, ainsi que ses locaux commerciaux et artisanaux. La ségrégation des circulations est un élément traité dans la recherche de la qualité de la vie". Selon le chiffre 2.7 dudit règlement, un nombre minimum de places de stationnement est prévu en fonction de la surface des bâtiments; les trois quarts de ces places doivent être réalisées en sous-sol, des places extérieures pour visiteurs devant être aménagées à raison d'une unité extérieure pour neuf unités souterraines. Les chiffres 3.2 et 3.3 ont institué une zone piétonne, où le stationnement des véhicules est exclu, et une zone piétonne mixte, où seul l'accès aux places de stationnement est admis.
Par décret du 12 décembre 1988, le Grand Conseil a autorisé le Conseil d'Etat à vendre diverses parcelles comprises dans le périmètre du dit plan à la Société vaudoise pour la création de logements à loyers modérés (SVLM). Par convention du 19 décembre 1988, la SVLM et la commune de Crissier ont prévu certaines cessions de terrains et la réalisation d'un quartier comportant des habitations collectives. Cet accord précisait notamment que certaines voies de circulation du dit quartier seraient attribuées ultérieurement au domaine public communal, que la SVLM assumerait "l'exploitation des places de stationnement" et qu'elle mettrait à disposition de la commune à titre gratuit un local à caractère socio-culturel.
Par acte notarié du 16 décembre 1992, la SVLM a soumis la surface de terrain dont elle disposait au régime de la copropriété. Trente-cinq parts de copropriété ont ainsi été créées, correspondant à la surface au sol de bâtiments à construire; une trente-sixième part constituait une parcelle de dépendance, comprenant les espaces entre bâtiments et les voies de circulation. Cette parcelle a été grevée d'une servitude de passage, dont il a été prévu qu'elle serait cédée ultérieurement à la commune de Crissier et aurait ainsi "un caractère public". Le règlement de la copropriété a prévu des places de parc pour véhicules, d'une part dans un garage souterrain et d'autre part en surface, et les a attribuées aux différents bâtiments. Le règlement a également prévu un certain nombre de places de parc à l'extérieur pour "visiteurs", qui ne pouvaient pas être réservées à des habitants du quartier.
Différents immeubles locatifs ainsi qu'un bâtiment à l'usage d'établissement public (R 2) et de centre socio-culturel (S) ont été édifiés dans ce quartier dit "de Pré-Fontaine". Selon le règlement de copropriété, le bâtiment R2 se voyait attribuer huit places de stationnement, à savoir trois à proximité immédiate le long de la route d'accès, quatre autres de l'autre côté de cette route à quelque distance et une dernière à une trentaine de mètres devant un bâtiment à l'usage de magasin. Quant au bâtiment S, il obtenait dix-sept places de stationnement, à savoir cinq à proximité immédiate le long de la route d'accès et douze autres de l'autre côté de cette route, à une vingtaine de mètres devant les bâtiments F1 et F2, aux numéros 90, 92, 94 et 96 du quartier de Pré-Fontaine. Dix places pour visiteurs étaient enfin prévues à l'extrémité de ladite route.
Les premiers locataires des bâtiments d'habitation n'ont pas pu disposer immédiatement d'un parking souterrain et ont occupé les places de stationnement à l'air libre attribuées au centre socio-culturel et aux visiteurs. Alors que l'établissement public était destiné à l'usage du quartier, par exemple sous forme d'un tea-room, le bâtiment R2 a été loué à un cafetier-restaurateur, qui y exploite une pizzeria comportant cent places. Selon ce tenancier, sa clientèle provient essentiellement de l'extérieur, quelque vingt-cinq véhicules accédant ainsi à son établissement pour le repas de midi et parfois davantage le soir. Des difficultés de stationnement sont apparues et la police municipale a constaté que des véhicules se garaient régulièrement hors des places prévues à cet effet. Le tenancier précité a demandé sans succès qu'une place piétonne située devant le bâtiment R2 soit convertie en aire de stationnement. Dès la réalisation du parking souterrain, les locataires ont été exhortés en vain à n'occuper plus que les places qu'ils louaient à cet endroit. La société Publiaz SA, qui avait été chargée de gérer la parcelle de dépendance, a proposé qu'un concierge soit désigné pour surveiller le stationnement des véhicules. Lors de séances tenues les 9 février et 9 mars 1995, auxquelles étaient représentés la Municipalité de Crissier, le bureau d'architectes concepteur du quartier, la gérance Publiaz SA et la SVLM, il a été plutôt décidé que la zone de parc serait contrôlée par la police municipale au moyen d'appareils horodateurs. Par préavis No 24/95 au Conseil communal, la municipalité a ainsi sollicité un crédit de 88'000 francs pour l'acquisition de huit appareils destinés au contrôle de quarante-six places de parc. On extrait de ce document le passage suivant :
"(...) la municipalité a jugé qu'il y avait un intérêt public prépondérant à sauvegarder. La commune disposera en effet, dès septembre prochain, du bâtiment socio-culturel, dont l'utilisation profitera non seulement aux habitants du quartier, mais à la communauté toute entière. En outre il est important que les usagers des commerces et établissements publics disposent de places de parc en suffisance".
La municipalité, à laquelle le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes, avait délégué sa compétence en matière de signalisation routière, a fait publier dans la Feuille des avis officiels du 2 juin 1995 sa décision d'adopter le signal OSR 4.20 "parcage contre paiement" sur quarante-six places au centre du quartier Pré-Fontaine. Le 9 juin 1995, l'Association des locataires du quartier de Pré-Fontaine (ci-après : l'Association) a recouru contre cette décision au Tribunal administratif en concluant à ce que "les places de parc devant les immeubles 90 à 96 restent ouvertes uniquement aux riverains afin de diminuer le trafic dans le quartier qui empêche les locataires de dormir et les enfants de jouer sans danger". Constituée le 30 juin 1994, cette association a pour but de "grouper les locataires domiciliés au quartier Pré-Fontaine, assurer leur information, la défense de leurs intérêts communs, leur représentation face notamment au pourvoir public, aux gérances et propriétaires". Ses membres habitent le quartier de Pré-Fontaine ou y exploitent un commerce.
Dans ses déterminations du 6 septembre 1995, la municipalité de Crissier a conclu au rejet du recours.
Par lettre du 18 septembre 1995, l'Association a proposé qu'un parcomètre soit installé pour contrôler les huit places de parc se trouvant au droit des bâtiments R2 et S, les places situées devant les bâtiments portant les numéros 90 à 96 devant être "chaînées" et "réservées uniquement au centre socio-culturel".
Dans ses déterminations du 1er novembre 1995, le Service des routes a conclu à l'irrecevabilité du recours, respectivement à son rejet. Le Tribunal administratif a tenu séance le 13 décembre 1995 au centre socio-culturel du quartier de Pré-Fontaine en présence des parties et de représentants du Service des routes. Il a effectué une inspection locale et entendu divers témoins.
Considérant en droit :
Une décision de dernière instance cantonale concernant une telle mesure "fonctionnelle" peut faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral (art. 3 al. 4 in fine LCR). La procédure devant celui-ci étant réglée par la loi fédérale sur la procédure administrative (art. 1er PA; RS 172.021), l'art. 48 PA est applicable à la procédure cantonale en tant qu'il attribue la qualité pour recourir à "quiconque est touché par la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
L'association recourante dispose de la personnalité juridique au sens de l'art. 60 CC et ses statuts lui attribuent la tâche de défendre les intérêts de ses membres. La majorité de ceux-ci, qui habitent le quartier de Pré-Fontaine, sont "touchés" au sens de l'art. 48 PA par la décision attaquée, qui a pour but d'organiser le parcage au centre du dit quartier. La qualité pour agir de la recourante doit ainsi lui être reconnue (ATF 119 Ib 374 c 2a et les renvois).
En particulier, l'art. 49 PA, qui énumère les motifs de recours pouvant être invoqués devant le Conseil fédéral, exclut le grief d'inopportunité lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours; il n'y a pas à en déduire la recevabilité de ce grief en instance cantonale. Certes pourrait-on supposer que cette disposition sous-entend un libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours cantonale (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., p. 316; Rhinow, Öffentliches Prozessrecht, no 1047). Cependant, même si ce pouvoir est restreint, le Conseil fédéral ne peut pas réexaminer l'opportunité d'une décision sur laquelle l'autorité de recours inférieure s'est prononcée; d'une part on ne conçoit pas que l'autorité de recours de seconde instance puisse disposer d'un pouvoir d'examen plus étendu que la précédente, d'autre part la PA ne prescrit pas que ladite autorité doive statuer en opportunité (JAAC 1991, n. 25, en matière de restriction de stationnement).
Il est vrai que, dans une affaire concernant des mesures de circulation routière, le Conseil fédéral a reproché à un gouvernement cantonal ayant statué comme autorité de recours de ne pas avoir étendu son examen à l'opportunité, dès lors que, dans ce domaine, il n'existait pas d'autonomie communale qui, selon certaines dispositions de procédure cantonale, aurait lié l'autorité de recours à l'appréciation effectuée par la commune (JAAC 1989 n. 10). Cependant, rien n'indique par ailleurs que ce gouvernement cantonal était tenu par une règle semblable à celle de l'art. 36 LJPA. Au surplus, nonobstant le grief susmentionné, le Conseil fédéral n'en a pas moins statué lui-même exclusivement sous l'angle de la légalité. On ne saurait donc tirer de cette jurisprudence une règle applicable au pouvoir d'examen du Tribunal administratif (GE 94/032 du 9 septembre 1994; GE 94/089 du 23 janvier 1995; contra RDAF 1993, p. 232).
Cela étant, le Tribunal administratif doit restreindre son examen à la violation du droit.
La décision attaquée vise des places de parc situées sur un terrain privé. Dès lors qu'un nombre indéterminé de personnes peut accéder à celui-ci avec des véhicules, la LCR trouve application en vertu de son art. 1er. Sur de telles "aires de circulation publique appartenant à des particuliers", l'art. 113 al. 1er OSR prévoit que l'autorité peut "arrêter des réglementations et restrictions du trafic", pour autant qu'elle ait entendu le propriétaire, ce qui est le cas en l'espèce.
L'art. 3 al. 4 LCR prévoit notamment que le parcage peut être réglementé de façon spéciale "notamment dans les quartiers d'habitation", lorsque cela est nécessaire "pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales".
Ces "autres exigences" doivent correspondre à un intérêt public prévalant sur l'intérêt à l'ouverture si possible illimitée des rues publiques (Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, vol. I, 1984, p. 38, n. 44); on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation (art. 107 al. 5 OSR).
Fondée sur cette disposition, l'autorité peut ainsi interdire le parcage pour éviter le bruit nocturne (JAAC 1975, n. 31), interdire le trafic des camions pour prévenir des vibrations préjudiciables à certains immeubles (JAAC 1975, n. 33) ou restreindre le temps de parcage par l'introduction d'une "zone bleue" dans un quartier d'habitation proche d'une haute école, de façon à éviter aux résidents les nuisances liées au trafic induit par la recherche d'une place de parc (JAAC 1989, n. 12).
Contrairement aux mesures de l'art. 3 al. 3 LCR, celles de l'alinéa 4 de cette disposition ne peuvent être prises que pour des motifs déterminés (Haas, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichen und privatem Grund insbesondere im Kanton Bern, thèse, Berne, 1994, p. 20); elles ne sauraient intervenir pour des considérations financières, économiques, touristiques ou de politique des transports (JAAC 1989, n. 10, p. 61).
On peut se demander si la démarche de la municipalité entre dans le cadre étroit de l'art. 3 al. 4 LCR. En effet, elle ne paraît pas viser à sauvegarder l'un des intérêts particuliers énumérés à cette disposition pour les quartiers d'habitation, tels la protection contre le bruit ou la sécurité. Comme l'un de ses représentants l'a déclaré à l'audience, il s'agit pour elle de rétablir l'ordre, l'afflux de véhicules induit par l'activité du café-restaurant provoquant un parking dit sauvage. Or, on peut douter que cette entreprise, en soi légitime, puisse être accomplie par le biais d'une mesure fonctionnelle au sens de l'art. 3 al. 4 LCR. En effet, l'action de la municipalité est dirigée non pas contre les excès d'une circulation portant atteinte au bien-être des habitants, qui ont motivé l'adoption de cette disposition (FF 1983 I 776 ss), mais contre les conséquences d'un aménagement inadéquat du quartier. Si l'importance actuelle de l'établissement public avait été prévue, des places de stationnement auraient été créées en suffisance et la survenance du présent litige aurait probablement été évitée. Il faut donc admettre que l'autorité intimée tend à réaliser un réaménagement du quartier en utilisant un instrument, celui des mesures de circulation, qui ne lui est pas destiné. Cette inadéquation apparaît d'autant plus clairement que les mesures préconisées devraient en l'espèce accroître le va-et-vient des véhicules et menacer ainsi précisément les intérêts que l'art. 3 al. 4 LCR est censé protéger. La question de savoir si le recours à cette disposition est contraire à la loi peut toutefois demeurer indécise vu les motifs qui suivent.
On peut se demander également si, en convertissant en places destinées au public des places que le plan de quartier attribuait aux habitants et à leurs visiteurs, la municipalité ne déroge pas audit plan. S'il est vrai que les propriétaires de la parcelle de dépendance peuvent décider librement d'une affection des places de parc différente de celle prévue initialement par le règlement de copropriété, le fondement du plan, à savoir l'aménagement d'un quartier d'habitation autonome, ne devrait pas en être modifié par l'accueil indistinct de véhicules en provenance de l'extérieur. Cette question peut cependant elle aussi demeurer indécise vu les considérants qui suivent.
Pour atteindre son but, qui est de réglementer le stationnement de façon à assurer des places aux usagers du café-restaurant et du centre socio-culturel, l'autorité intimée a choisi de rendre payantes quarante-six places situées à l'extrémité d'un quartier d'habitation. En diminuant la durée d'utilisation de ces places, elle en a accru la disponibilité et a prévu, comme l'a admis à l'audience un représentant de la municipalité ainsi que le commissaire de police de Crissier, une augmentation du va-et-vient des véhicules. Or, la configuration des lieux, où l'on voit des maisons d'habitation, comprenant des pièces de plein pied donnant sur des jardins, être séparées par une route d'accès se terminant en cul-de-sac, fait apparaître que seul un trafic extrêmement réduit de personnes connaissant les lieux est compatible avec leur nature résidentielle. L'espace réduit entre les logements et la route, la proximité de diverses places de jeux pour enfants et la pénétration de la route à l'intérieur d'un groupe d'habitation s'avèrent ainsi inconciliables avec les mouvements de véhicules engendrés par la fréquentation des commerces. Les zones piétonne et piétonne mixte, dans lesquelles se trouvent les places litigieuses, consacrent d'ailleurs la situation particulière de cet endroit, dont le plan d'extension partielle déclare qu'il a été conçu "dans le recherche de la qualité de la vie".
On relèvera que, tel qu'il a été prévu par le concepteur du quartier, le stationnement des véhicules attirés par le restaurant et le centre socio-culturel ne s'accorde pas avec la présence d'habitations et aurait dû être cantonné à l'entrée du quartier. Indépendamment de la présence d'un certain trafic non lié aux habitations, la rue qui traverse celui-ci devrait être considérée comme une route d'accès, voire un chemin d'accès au sens de la norme VSS SN 640 045, "projet, bases types de routes"; elle devrait ainsi être aménagée pour garantir la sécurité des piétons, notamment des enfants et servir d'espace convivial, de loisirs et de jeu. Selon l'assesseur spécialisé du tribunal la rue résidentielle au sens de l'art. 43 OSR constituerait la mesure la mieux appropriée à ce type de route. Cette solution implique des mesures constructives incitant les conducteurs à ne pas dépasser une vitesse maximale autorisée de 20 km/h. Une mesure minimale consisterait en aménagement d'un décrochement vertical de la chaussée, avant ou sur l'intersection de la rue en question avec le chemin piétonnier, en face de la place de jeu.
D'un point de vue du stationnement, il s'avère donc que la décision attaquée aggraverait les défauts susmentionnés. Plutôt que d'adopter une mesure entrant en contradiction avec les principes directeurs du quartier et portant atteinte à la tranquillité et à la sécurité des habitants, l'autorité intimée aurait pu envisager diverses autres solutions. On citera d'emblée l'obligation pour les usagers de l'établissement public et du centre socio-culturel de stationner dans le parking souterrain, qui devrait être aménagé de façon à ce que ses usagers ne craignent pas les risques d'agressions évoqués par la recourante.
La création d'un parking en surface à l'entrée du quartier ou l'aménagement de places de parc sur la terrasse jouxtant le café-restaurant serait également adéquate et permettrait d'assurer au restaurant ainsi qu'au centre socio-culturel le nombre de places de stationnement prévu par les normes VSS.Ces solutions, directement adaptées au surcroît de véhicules lié au fonctionnement dudit établissement, auraient permis d'atteindre le but visé sans compromettre les intérêts des habitants. La décision attaquée se révèle ainsi contraire au principe de la proportionnalité, qui impose à l'autorité de choisir le moyen qui, tout en atteignant le but visé, porte le moins atteinte aux intérêts privés. L'illégalité qui en résulte (Moor, Droit administratif, volume I, 2ème édition, 1994, p. 417) doit être sanctionnée par l'annulation de la décision attaquée. Il incombera à l'autorité intimée d'aménager le quartier de manière adéquate en procurant à chaque utilisateur les places de parc nécessaires; comme elle l'allègue elle-même et comme les recourants l'admettent, elle pourra s'arroger son droit conventionnel à certaines places attribuées au centre socio-culturel, sans que celles-ci puissent être exploitées par horodateurs d'une manière contraire à la nature du quartier.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 2 juin 1995 par la Commune de Crissier est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 25 janvier 1996/vz/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours au Conseil fédéral (art. 3 al. 4 LCR), conformément aux dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021).