canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 9 septembre 1994
sur le recours interjeté par Marcel PARIETTI , à Chamblon,
contre
les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et des autoroutes , du 8 avril 1994, instituant une réglementation locale du trafic sur la Commune de Montagny-près-Yverdon (interdictions de circuler, signaux OSR 2.03, avec dérogation pour le trafic agricole).
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. E. Poltier, président
P. Gasser, assesseur
Mme L. Bonanomi, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. Le recourant Marcel Parietti exploite un atelier de marbrerie dans le hameau du Châtelard, sur le territoire de la Commune de Chamblon. Dans le cadre de ses activités, il emprunte quotidiennement le chemin des Grands Marais qui relie les hameaux du Cossaux, des Uttins et du Châtelard à l'ancienne route cantonale de Sainte-Croix RC 271 d pour se rendre chez des clients ou dans la zone industrielle et commerciale de Chamard, sur le territoire de la Commune de Montagny-près-Yverdon.
B. Le chemin des Grands Marais a été construit dans le cadre des travaux collectifs du Syndicat d'améliorations foncières d'autoroute N° 28. Transféré au domaine public communal à la réception des travaux intervenue en 1988, ce chemin présente un tracé rectiligne sur les deux tiers de sa longueur avant de décrire un léger "S" entre le pont enjambant la nouvelle route de Sainte-Croix RC 254 c et la route cantonale RC 271 d. D'une largeur moyenne de 2,5 mètres, il est bordé de terrains agricoles, propriété de trois entreprises maraîchères qui empruntent quotidiennement ces dévestitures avec leurs machines.
C. Par pli du 30 juillet 1993, la Municipalité de Montagny-près-Yverdon a adressé au Service des routes et des autoroutes une requête tendant à ce que la Commune soit autorisée à interdire aux poids lourds et au transit des véhicules légers autres que bordiers l'accès aux chemins de remaniement de la zone du Marais, ou, à défaut, à ce que le canton prenne à sa charge les frais excédentaires dus au trafic inusité. Elle motivait sa demande par la forte augmentation du trafic routier en général et des poids lourds en particulier sur les chemins d'améliorations foncières de la zone du Marais et la dégradation anormale de ces dessertes qui en résulte.
D. Pour pouvoir se prononcer en connaissance de cause, le Service des routes et des autoroutes a procédé en date des vendredi 26 et samedi 27 novembre 1993 à des comptages des véhicules empruntant le chemin des Grands Marais et à des mesures de vitesse. Ces mesures font état d'un total de 240 véhicules ayant emprunté le chemin des Grands Marais le vendredi, répartis de manière régulière entre 0700 et 2100 heures, et de 233 véhicules le samedi, la fréquentation étant plus régulière entre 1000 et 1900 heures. Les contrôles de vitesse effectués à ces occasions démontrent qu'en moyenne le tiers des usagers circulent à des vitesses supérieures à 50 km/heure.
Au vu notamment de ces résultats, le Service des routes et des autoroutes a décidé d'approuver les mesures proposées par la Municipalité de Montagny-près-Yverdon, à savoir d'une part la pose d'un signal OSR 2.03 "Circulation interdite aux voitures automobiles", avec plaque complémentaire "Exploitations agricoles exceptées", sur le chemin des Grands Marais, entre l'intersection avec le chemin du Clos Bally (parcelles nos 427 et 432) et l'intersection avec le chemin en provenance de la parcelle no 509 (Grand Marais), et d'autre part la pose d'un signal OSR 2.03 "Circulation interdite aux voitures automobiles", avec plaque complémentaire "Exploitations agricoles exceptées", sur le chemin des Fontanettes, en bordure des parcelles nos 498 et 499, ainsi que sur le chemin des Seitorées, en limite de propriété de la parcelle no 433, jusqu'à leur jonction avec le chemin des Grands Marais.
E. Marcel Parietti a recouru en temps utile contre ces décisions, publiées en date du 8 avril 1994 dans la Feuille des Avis Officiels, en concluant à leur annulation. Il estime disproportionnées les mesures prises par l'autorité cantonale et requiert la mise en place d'une interdiction à la circulation avec plaques complémentaires "Riverains autorisés", qui permettrait d'une part de diminuer la fréquentation du chemin des Grands Marais et d'autre part à ses clients de la région de Montagny d'accéder à son atelier en toute sécurité.
F. Dans ses déterminations du 16 mai 1994, le Service des routes et des autoroutes conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet sur le fond. La Municipalité de Montagny-près-Yverdon a pris des conclusions analogues en date du 6 juin 1994.
G. Dans le cadre de l'instruction du recours, Marcel Parietti a produit un plan des itinéraires alternatifs que les mesures litigieuses le contraindraient à suivre pour se rendre dans la zone industrielle et commerciale de Chamard. Outre un allongement du trajet, ces parcours présenteraient tous l'inconvénient de traverser des axes dangereux et des quartiers d'habitation ou des écoles.
Pour sa part, l'autorité municipale a produit une facture de Fr. 21'081.-- sur un coût total de Fr. 94'084.-- que la Commune de Montagny a dû payer le 23 août 1990 à titre de participation aux frais des travaux de réfection d'un tronçon d'un chemin AF qui avait été utilisé intensivement comme voie de transit, principalement par des poids lourds, lors d'un chantier dans la région. Elle a également versé au dossier un rapport du bureau technique Roland Perret, à Lully, mentionnant les dégâts constatés sur le chemin no 10b (fissures, dalles cassées) et estimant à Fr. 5'000.-- le coût de leur réparation. Enfin, elle a produit une lettre de l'entreprise maraîchère Stoll Frères, propriétaire de terrains agricoles dans le secteur du Marais, confirmant la forte augmentation du trafic et faisant part de son souhait de voir au plus vite entrer en vigueur les mesures d'interdiction litigieuses.
H. Le Tribunal admnistratif a tenu audience le 10 août 1994 à Montagny-près-Yverdon en présence du recourant Marcel Parietti et des représentants du département et de la Municipalité.
A cette occasion, Marcel Parietti a produit un lot de photographies tendant à démontrer que le mauvais état d'entretien et les dégâts aux banquettes étaient principalement dus aux exploitants agricoles qui omettent de nettoyer les chemins après avoir travaillé sur leurs terres ou qui y stationnent leurs machines et autres véhicules d'exploitation.
Considère en droit :
La pose des trois signaux "Circulation interdite aux voitures automobiles", avec la plaque complémentaire "Exploitations agricoles exceptées" a été édictée dans le but de supprimer le trafic de transit sur les chemins de remaniement concernés, de protéger la structure de ces dessertes et d'assurer la sécurité du trafic agricole; à ce titre, elle constitue une réglementation du trafic au sens de l'art. 3 al. 4 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01; voir en ce sens, la jurisprudence citée par Bussy/Rusconi, in Commentaire de la LCR, ch. 4.5 et 5.2.2 ad art. 3 LCR). La décision que le Tribunal administratif est amenée à prendre est dès lors susceptible d'un recours au Conseil fédéral; aussi, s'agissant de mesures fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR, la qualité pour recourir de Marcel Parietti doit être reconnue dans les mêmes limites que celles du droit fédéral (JAAC 1986, n° 49, p. 325, JT 1987 I 388; JAAC 1991 n° 32, p. 299, JT 1992 I 681). La vocation pour recourir devant le Conseil fédéral est régie par l'art. 48 lit. a de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA). Selon cette disposition, a qualité pour recourir quiconque est touché par la décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le Conseil fédéral a ainsi reconnu la qualité pour recourir à l'automobiliste non riverain qui rend vraisemblable, sur la base du but des trajets effectués, qu'il utilise plus ou moins régulièrement la route touchée par la mesure (JAAC 1986 n° 49, précité; Zbl 1986, p. 231 ss; JAAC 1991 n° 6, p. 62; pour un cas d'application cantonal, voir TA AC 91/200, du 6 mai 1993).
Dans le cas particulier, le recourant a ses locaux professionnels dans le secteur du Châtelard, sur le territoire de la Commune de Chamblon. Que ce soit dans le cadre de l'exercice de sa profession ou à titre purement privé, il emprunte quotidiennement le tronçon de route en question pour se rendre dans la zone industrielle et commerciale de Chamard. Il est de ce fait touché plus que quiconque par les mesures de restriction de la circulation litigieuses. C'est donc manifestement à tort que le département conteste la qualité pour agir de Marcel Parietti.
Dans une décision du 17 août 1988, le Conseil fédéral a retenu que le Conseil d'Etat, compétent dans le cas d'espèce, avait limité à tort son pouvoir d'examen à la légalité de la mesure attaquée, reposant sur une décision communale; cette décision fonde son argumentation sur le fait que la commune concernée ne disposait d'aucune autonomie en matière de signalisation routière (JAAC 1989 n° 10, p. 58, JT 1989 I 651). On notera que cette configuration n'est pas celle du cas d'espèce puisque la décision attaquée n'émane pas d'une autorité communale, mais bien cantonale. Dans le cas précité, le Conseil fédéral soutient en outre que l'autorité cantonale (ou communale) compétente ne disposerait pas, dans le cadre de l'art. 3 al. 4 LCR, d'une liberté d'appréciation, étant précisé en revanche qu'elle bénéficierait d'une certaine latitude de jugement, dans l'interprétation de concepts juridiques indéterminés, compte tenu en outre d'une meilleure connaissance par elle des circonstances locales. A vrai dire, cette affirmation (qui va d'ailleurs à l'encontre de la jurisprudence antérieure du Conseil fédéral : voir par exemple RDAF 1974, 322) est curieuse, dans la mesure où elle paraît supprimer le problème; en effet, le contrôle par l'autorité de recours de la légalité s'étend aussi, parfois avec certaines restrictions il est vrai, à la bonne application des concepts juridiques indéterminés; il n'y aurait donc plus matière à se poser la question d'une extension ou non au contrôle de l'opportunité. On ne saurait déduire dès lors de cette jurisprudence confuse une obligation du Tribunal administratif d'étendre son pouvoir d'examen au contrôle de l'opportunité de la décision attaquée, ce d'autant qu'elle n'émane pas d'une autorité communale, mais bien du département (le Tribunal administratif a suivi il est vrai cette jurisprudence s'agissant d'une décision communale : RDAF 1993, 232).
A vrai dire, le problème paraît avoir été mal posé. En effet, suivant la règlementation de l'art. 36 LJPA, il s'agit d'examiner si une disposition légale (de droit cantonal ou de droit fédéral) confère au Tribunal administratif un libre pouvoir d'examen en cette matière. Tel n'est pas le cas en droit cantonal (la jurisprudence antérieure du Conseil d'Etat n'est ici bien sûr d'aucun secours; en effet, le Conseil d'Etat disposait auparavant - comme d'ailleurs aujourd'hui dans les causes où il a conservé sa compétence : art. 59 LJPA - du pouvoir de contrôler l'opportunité des décisions émanant de ses départements il en allait de même s'agissant de décisions municipales, motif pris que celles-ci reposaient sur une délégation et non sur un pouvoir autonome; mais, sur ce point, le régime du recours au Tribunal administratif est précisément différent, celui-ci ne constituant pas l'autorité hiérarchique supérieure des départements, contrairement au Conseil d'Etat). En droit fédéral, cette question n'est pas réglée par la LCR et l'art. 49 PA, qui énumère les motifs de recours que les intéressés peuvent faire valoir devant le Conseil fédéral, n'oblige pas l'autorité de recours cantonale à étendre son examen à l'opportunité de la décision attaquée.
Cela étant, faute de dispositions légales particulières, le Tribunal administratif doit restreindre son examen à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA; dans le même sens, Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, arrêt du 30 mai 1985, RDAF 1986, 27; contra, TA, arrêt AC 91/200, du 6 mai 1993, dont la motivation sur ce point apparaît peu claire, ainsi que RDAF 1993, 232).
Selon l'art. 3 al. 4 LCR, des restrictions ou des precriptions qui ne sont pas des interdictions complètes ou temporaires de circuler, mais des limitations fonctionnelles du trafic peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route ou pour satisfaire d'autres exigences imposées par les conditions locales. L'art. 107 al. 5 de l'Ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR) prescrit en outre qu'au moment d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'autorité devra opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation.
a) A titre liminaire, on relèvera qu'un droit au libre choix des routes n'existe pas. Une telle faculté conduirait à la conséquence absurde que toutes les routes seraient ouvertes à tous les usagers de la route, indépendamment de leur aptitude à assimiler ce trafic (verkehrsmässige Eignung); le recourant ne saurait dès lors invoquer sa liberté personnelle, voire le principe de liberté du commerce et de l'industrie pour s'opposer aux mesures d'interdiction générale de circuler litigieuses. Ou plutôt, les restrictions de trafic, qui reposent sur des motifs particuliers énumérés à l'art. 3 al. 4 LCR et respectent par ailleurs le principe de la proportionnalité posé à l'art. 107 al. 5 OSR, doivent être considérées comme des limitations admissibles de ces libertés publiques (en ce sens, JAAC 1987 n° 51, p. 295 ss, spéc. p. 307, JT 1988 I 639).
b) Dans un premier temps, il convient d'examiner si les mesures d'interdiction litigieuses sont justifiées par l'un des motifs d'intérêt public énumérés à l'art. 3 al. 4 LCR.
Le service intimé a invoqué des arguments tenant à la sécurité routière, à la préservation de la structure de la route et à la réglementation du trafic de transit sur les chemins de remaniement du secteur du Marais pour justifier les mesures attaquées.
Les tronçons concernés par l'interdiction de circuler présentent une largeur moyenne de 2,5 mètres qui n'autorise de ce fait pas le croisement des véhicules. A cet égard, seuls trois points d'évitement connus des habitués du parcours sont disponibles pour le croisement des véhicules. A défaut, le croisement nécessite que l'un ou l'autre des véhicules qui se font face morde sur la banquette herbeuse, avec les dégâts qu'entraîne une telle manoeuvre lorsqu'il s'agit d'une machine agricole. Selon les comptages effectués par l'autorité intimée, quelque 240 véhicules, toutes catégories confondues, empruntent quotidiennement le chemin des Grands Marais, ce qui représente une moyenne horaire de quinze véhicules en journée, avec des pointes de vingt véhicules aux heures critiques. Bien qu'il doive être qualifié de faible, le trafic de transit sur le chemin des Grands Marais représente, en raison des caractéristiques de celui-ci, une gêne pour le trafic agricole, voire même une source de danger qui se sont déjà traduites par plusieurs incidents ou accrochages. Peu importe à cet égard que l'accident le plus sérieux ne soit pas intervenu sur le tronçon litigieux du chemin des Grands Marais. Ce risque d'accident est encore aggravé par le fait que le tiers des véhicules concernés circulent à des vitesses supérieures à 50 km/h. Sans que l'on puisse voir dans le chemin des Grands Marais une artère particulièrement dangereuse en raison des bonnes conditions de visibilité (sous réserve toutefois de la période précédant la récolte) qui le caractérisent sur son premier tronçon, les arguments de sécurité routière et de réglementation du trafic de transit invoqués par l'autorité intimée pour justifier ces mesures ne sauraient totalement être négligés. A tout le moins, le point de vue de l'autorité qui considère ces éléments comme suffisants à justifier une réglementation du trafic ne constitue-t-il pas un abus de son pouvoir d'appréciation. Examinées sous l'angle restreint de la légalité, les mesures prises par l'autorité intimée échappent à la critique.
a) A cet égard, on relèvera que le Service des routes et des autoroutes n'a pas de pratique établie en matière de réglementation du trafic sur les chemins d'améliorations foncières transférés au domaine public communal, mais qu'il examine cas par cas les demandes de restriction ou de réglementation du trafic qui lui sont soumises. La décision qu'il prend dépend notamment de critères tels que la présence de places d'évitement en nombre adéquat pour assurer des conditions de sécurité suffisantes, le nombre de véhicules et la catégorie d'usagers empruntant les routes ou les segments de route concernés. Indépendamment de la façon dont elle est appliquée dans les faits, cette pratique est assurément conforme au principe de la proportionnalité (v., pour un exemple analogue tranché par le Conseil d'Etat, arrêt rendu par celui-ci le 28 octobre 1987, R6 748/87).
b) Par les mesures prises, le département entend interdire la circulation de transit sur le chemin des Grands Marais et ses embranchements et leur restituer leur vocation primaire de dessertes agricoles. Les mesures prises sont donc aptes à atteindre le but recherché. Reste à examiner si d'autres mesures moins graves peuvent être envisagées pour atteindre le but recherché. Le recourant a proposé à titre de mesure moins grave la pose d'une plaque complémentaire "Riverains autorisés".
Selon l'art. 17 al. 3 de l'Ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), l'inscription "Riverains autorisés" signifie qu'il est permis de livrer ou d'aller chercher des marchandises chez les riverains ou sur des biens-fonds voisins, que les riverains et leurs visiteurs ainsi que les personnes exécutant des travaux sur des biens-fonds voisins peuvent y effectuer des courses et que des tiers peuvent y transporter ces personnes. Par "riverains", il faut entendre exclusivement les habitants de logements situés en bordure immédiate du segment de route concerné par la mesure de restriction du trafic ainsi que toutes les personnes qui leur rendent visite ou doivent y effectuer des transports, travaux ou livraisons. Cette notion vise également les personnes qui doivent accomplir des travaux sur les biens-fonds voisins, c'est-à-dire attenants au tronçon de route considéré (JAAC 1992 n° 24, consid. a, p. 192; voir également JT 1974 I 451). Il s'ensuit que, même si l'atelier de marbrerie du recourant ne se situe qu'à faible distance du tronçon du chemin des Grands Marais qui serait interdit à la circulation, le recourant ne saurait être considéré comme un riverain, pas plus que les clients qui se rendraient à son atelier. La pose d'une plaque complémentaire "Riverains autorisés" ne constituerait dès lors pas une mesure adéquate pour permettre aux habitants des hameaux du Cossaux, des Uttins et du Châtelard de continuer à emprunter le chemin des Grands Marais.
Pour le surplus, une interdiction générale de circuler munie d'une plaque complémentaire instaurant une exception pour les usagers des hameaux du Cossaux, des Uttins et du Châtelard ne serait pas concevable. S'agissant en effet d'une mesure fondée sur l'art. 3 al. 4 LCR, l'ouverture de certaines routes à un cercle déterminé de personnes à l'exclusion des autres usagers doit également pouvoir se fonder sur des motifs de sécurité, de fluidité ou de régulation du trafic ou encore de protection de la structure de la route. Une telle mesure pourrait également se justifier si elle avait pour but de sauvegarder d'autres biens ou intérêts dont l'importance est supérieure à celle de la circulation en soi dans des circonstances locales données (ATF 106 IV 201, JT 1981 I 431). Or, dans le cas particulier, le recourant n'a pas établi que les habitants des hameaux du Cossaux, des Uttins et du Châtelard auraient un intérêt spécial et distinct de celui des habitants de la Commune de Treycovagnes ou d'Yverdon à pouvoir emprunter les tronçons de route litigieux. Ces derniers leur permettraient certes d'éviter le carrefour du Châtelard, dont les dangers ont été reconnus par le tribunal (cf, arrêt AC 91/200 précité), et la traversée de quartiers d'habitation, mais ce seul avantage de fait ne suffit pas à fonder une dérogation à une interdiction générale de circuler. Aussi une exception consentie en leur faveur par l'apposition d'une plaque complémentaire les autorisant à emprunter le chemin du Grand Marais ne se justifie-t-elle pas.
c) La Municipalité de Montagny-près-Yverdon avait également envisagé à titre de solution alternative une limitation de la vitesse autorisée à 30 km/h. Pour être justifiée, une telle mesure doit être adoptée dans l'intention d'améliorer la sécurité routière et la fluidité du trafic (art. 108 al. 2 lit. a à c OSR) ou de réduire les atteintes à l'environnement (art. 108 al. 2 lit. d OSR). En revanche, des motifs tendant essentiellement à réglementer le trafic de transit ne sont pas suffisants pour fonder une limitation de vitesse (voir également en ce sens, les Instructions sur la manière de fixer des dérogations aux limitations générales de vitesse édictées le 31 mars 1990 par le Département fédéral de justice et police en application de l'art. 108 al. 6 OSR). Il n'est d'ailleurs pas certain qu'une telle mesure soit suffisamment dissuasive pour éliminer la totalité du trafic de transit sur le chemin des Grands Marais et les inconvénients qui en résultent pour le trafic agricole. C'est donc à juste titre que le département n'est pas entré en matière sur une mesure de limitation de la vitesse autorisée.
d) Enfin, on relèvera que la gêne occasionnée au recourant par les mesures de réglementation du trafic litigieuses serait relativement faible, puisque ce dernier admet n'emprunter le chemin des Grands Marais qu'une fois par jour pour se rendre dans la zone industrielle et commerciale de Chamard et qu'il suit un autre itinéraire pour effectuer ses livraisons de marbre. Le chemin que le recourant devrait emprunter si les décisions attaquées devaient être confirmées, (soit le tracé jaune sur le plan qu'il a produit), présente l'inconvénient de passer à proximité immédiate de quartiers d'habitation à loyers modérés et d'une école; il suppose également, sur le trajet en direction de Chamard seulement, une manoeuvre de tourner à gauche au débouché de la nouvelle route de Sainte-Croix qui est passablement fréquentée. En évitant les heures de pointe, qui coïncident dans une large mesure avec les heures de sortie des écoles, le recourant pourrait aisément s'épargner ces quelques désagréments. Pour le surplus, le léger détour imposé aux clients qui désireraient accéder à son atelier n'est pas dissuasif au point que l'on doive s'attendre à une diminution sensible de la clientèle du recourant. Les avantages que présenterait la mise en oeuvre des mesures litigieuses l'emportent assurément sur les quelques inconvénients que devraient subir le recourant. Le principe de proportionnalité n'apparaît dès lors pas violé par les mesures d'interdiction prises par le Service intimé.
Partant, le recours doit être rejeté. Conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument de Fr. 1'500.-- que le tribunal arrête à Fr. 1'500.-- doit être mis à la charge du recourant qui succombe.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions rendues le 8 avril 1994 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et des autoroutes, sont maintenues.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Marcel Parietti.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 septembre 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
La présente décision peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative.
Le présent arrêt est notifié aux parties selon l'avis d'envoi ci-joint.