CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 19 janvier 2005
sur les recours interjetés
par Jean-Jacques DOTTRENS , ainsi que par Charlotte SANGER , Martin O'BRIEN , Carlos MEDINA, Liselotte BALLY , Eric LUSCHER , Georges BADAN et Johanna BORU , ch. Fruitières, à 1261 Gingins
contre
les décisions du Département des infrastructures , (anciennement Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports et, à l'époque des décisions attaquées, Département des finances), Service du cadastre du 31 mars 1994, mettant à leur charge les frais de la nouvelle mensuration cadastrale.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. Jean-Daniel Henchoz et Jean-Claude Favre, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Les recourants sont tous au bénéfice d'un droit de superficie accordé en 1984 par la Commune de Gingins, au lieu dit "les Arpeys". Par courrier du 11 juillet 1989, adressé au Registre foncier du district de Nyon, Jean-Jacques Dottrens, ainsi que tous les superficiaires des Arpeys ont fait part de leur surprise à propos de la tenue de nouveaux travaux d'abornement sur leurs parcelles, alors que ces mêmes travaux avaient déjà été effectuées au moment de l'octroi des droits de superficie. Dans ce même courrier, ils informent l'autorité de leur intention de ne pas s'acquitter de la facture desdits travaux, dès lors qu'ils n'en ont même pas été avertis.
Il ressort des déterminations adressées au tribunal par le Service du cadastre que ce dernier a envoyé un avis de mensuration cadastrale à tous les propriétaires et bénéficiaires de droits distincts et permanents, par courrier du 15 août 1989. Une copie de cette lettre-type à été versée au dossier.
B. Un nouveau plan cadastral (entreprises 251 Trélex IV / 240 Gingins II) a été mis à l'enquête en octobre 1992. Une fois la nouvelle mensuration effectuée, le compte de répartition des frais a été approuvé en date du 15 mars 1994 par le Département des finances.
C. Par courrier du 31 mars 1994, le Service du cadastre a adressé à chacun des recourants une décision-type mettant à leur frais la nouvelle mensuration, ainsi que la matérialisation des points limite. A titre d'exemple, la décision adressée à Jean-Jacques Dottrens a la teneur suivante :
**Nouvelle mensuration cadastrale - participation financière des propriétaires
Entreprises : 251 Trélex IV / 240 Gingins II**
La nouvelle mensuration cadastrale exécutée selon les prescriptions fédérales et cantonales est terminée. Les propriétaires ont reçu, à l'époque, un avis personnel.
Le nouveau plan cadastral a été mis à l'enquête en octobre 1992.
Les observations présentées à cette enquête ayant été liquidées, le compte de répartition des frais a été établi sur la base de l'art. 39 de la loi du 23 mai 1972 sur le Registre foncier, définissant la part des propriétaires fonciers.
Le compte de répartition des frais a été approuvé par le Département des finances. Votre participation se présente comme suit pour la parcelle n° 438 à Gingins.
A. Nouvelle mensuration (au maximum 2 ‰ valeur d'estimation fiscale, mais au minimum fr. 50.-)
fr. 399.-
B. Matérialisation des points limite (entièrement à la charge des propriétaires)
fr. 111.-
TOTAL à payer dans les 30 jours
fr. 510.-
D. Contre cette décision, Jean-Jacques Dottrens a déposé un recours, le 13 avril 1994, sur lequel tous les recourants cités en titre ont apposé leur signature. Les motifs du recours sont précisés en ces termes:
"1) Nous n'avons pas été avertis de ce travail
Nous ne sommes pas propriétaires de ces terrains
Ce travail a déjà été effectué en 1989, date à laquelle nous avions déjà fait opposition.
En conclusion, nous vous prions de bien vouloir transmettre ces factures au propriétaire foncier, soit la commune de Gingins."
Les recourants ont produit chacun la décision qu'ils contestent et ont effectué ensemble le versement d'une avance de frais de 1'000 francs.
L'autorité intimée s'est déterminée en date du 15 juillet 1994, par un courrier dont la teneur est la suivante:
Point 1 du recours
Tous les propriétaires et bénéficiaires de droits distincts et permanents ont reçu un avis de mensuration le 15. 8. 89
Point 2 du recours
Pour toutes les contributions foncières, le droit de superficie est assimilé au droit de propriété en raison de la valeur représentée par les constructions, tandis que le nu-propriétaire ayant concédé le droit de superficie ne supporte les charges qu'à raison de la seule valeur du terrain. Il s'institue donc un partage des contributions foncières de telle sorte que la contribution globale soit identique à celle d'un plein propriétaire ordinaire.
Point 3 du recours
Nous ne trouvons nulle part trace de la lettre que Monsieur J.- J. Dottrens nous aurait adressée le 11 juillet 1989.
E. L'autorité s'étant enquise de l'avancement de la procédure, le tribunal a interpellé la Commune de Gingins par courrier du 18 septembre 1997 l'invitant à se déterminer sur le moyen soulevé par les recourants, à savoir que les frais doivent incomber au propriétaire des terrains et non aux superficiaires.
Par courrier du 6 octobre 1997, la Commune de Gingins a répondu qu'elle était "disposée à reconnaître les charges résultants pour elle des nouvelles mensurations en proportion de la valeur du terrain par rapport à la valeur du terrain comprenant les constructions faites sur ces terrains par les bénéficiaires" et que, pour le surplus, elle s'en remettait à justice.
Les parties ayant renoncé à la fixation d'une audience, le tribunal a délibéré à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
Frais b) de mensuration ou de rénovation
"Art. 39 .- Les frais relatifs à la nouvelle mensuration, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour un tiers, de la commune territoriale pour un tiers, et des propriétaires des parcelles mesurées pour un tiers. Ces derniers supportent la totalité des frais de matérialisation des points-limite. Pour la répartition des frais de la nouvelle mensuration, le domaine public et le domaine ferroviaire sont assimilés à des propriétés privées.
La répartition entre les propriétaires privés de la part de frais leur incombant s'effectue selon un barème arrêté par le Département des finances, prévoyant une quote-part selon l'estimation fiscale, et déterminant un minimum forfaitaire et un maximum de deux pour mille de l'estimation. Les frais relatifs à la rénovation d'une mensuration, pour les éléments faisant partie de la mensuration, après déduction des subsides de la Confédération, sont à la charge de l'Etat pour une moitié, et de la commune territoriale pour l'autre moitié.
On relèvera que les dispositions précitées n'ont subi que des modifications mineures à la suite des lois des 18 décembre 1995 et 20 mai 1997 modifiant la LVRF, à savoir que le compte de répartition des frais est désormais approuvé par le Département des infrastructures (cette appellation correspondant au nouveau nom de l'ancien Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports), alors que le compte de répartition était jusqu'alors approuvé par le Département des finances. Par ailleurs, l'art. 39 al. 5 LVRF règle désormais la répartition des frais relatifs à la numérisation définitive des plans cadastraux.
En l'espèce, dès lors que l'on a affaire à des frais de nouvelles mensurations et non de rénovation de ces mensurations, l'art. 39 al. 1 LVRF est applicable et prévoit, dans ce cas, la répartition des frais en trois parts égales entre l'Etat, la commune territoriale et le propriétaire des parcelles. Seule est ici litigieuse la question de savoir qui, des recourants (superficiaires) ou de la commune (nu-propriétaire), doit être considéré comme le propriétaire à qui incombent les frais de la nouvelle mensuration cadastrale.
Il s'agit en premier lieu de préciser la notion du droit de superficie, définie par les articles 779 et ss du Code Civil. Ces dispositions stipulent entres autres que le propriétaire peut établir en faveur d'un tiers une servitude lui conférant le droit d'avoir ou de faire des constructions soit sur le fonds grevé, soit au-dessous (art. 779 al. 1 CC); si cette servitude a le caractère d'un droit distinct et permanent, elle peut être immatriculée comme immeuble au registre foncier (art. 779 al. 3 CC). Par ailleurs, à l'expiration de la durée du droit de superficie, les constructions font retour au propriétaire du fonds et deviennent partie intégrante de ce fonds (779 lit. c CC). Au vu des dispositions précitées, on constate que le propriétaire des parcelles mesurées, au sens de l'art. 779 al. 1 CC est, en l'espèce, la Commune de Gingins.
Il reste encore à examiner la question de la répartition des charges financières, en l'occurrence des frais de mensuration cadastrale, entre le propriétaire du fonds et le superficiaire. Etant donné le silence de la loi (CC et LVRF), ainsi que celui des travaux préparatoires des lois précitées (cf. FF 1963 I 993; BGC 1972, p.459; BGC 1989, p. 1624), on mentionnera ici les solutions que deux auteurs de doctrine ont donné à ce problème. Selon Paul-Henri Steinauer, qui relève le vide juridique existant à ce sujet, les charges qui reposent sur la construction elle-même incombent au superficiaire (par ex. impôts sur la fortune et le revenu, primes d'assurance-incendie, taxes d'épuration des eaux ou de raccordement), tandis que celles qui reposent sur le sol incombent au propriétaire du fonds, sauf convention contraire (in "Les droits réels", Tome III, p. 64, Staempfli, 1992). Pour sa part, Paul Piotet estime que le juge, faisant acte de législateur, devrait faire supporter au superficiaire les charges grevant l'ouvrage et au propriétaire celles grevant le fonds et répartir à parts égales entre eux celles qui touchent à la fois l'ouvrage et le fonds (in "Traité de droit privé suisse", Tome V, p. 82, Fribourg, 1978).
Compte tenu de ces avis de doctrine concordants, force est de constater que les frais résultant de la mensuration cadastrale sont des charges publiques liées à la qualité de propriétaire du sol et étroitement associées à la propriété foncière, puisque cette opération a pour but de définir avec précision les limites de propriété de chaque parcelle du plan cadastral. Dès lors que les frais de mensuration cadastrale sont, par définition, liés à la parcelle elle-même et non aux constructions érigées sur ce fonds, il n'appartient pas aux recourants de prendre en charge les frais occasionnés par la nouvelle mensuration, puisqu'ils ne sont pas propriétaires des parcelles mesurées, mais seulement superficiaires.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions du Service du cadastre du 31 mars 1994 sont annulées.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 19 janvier 2005
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.