canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 31 octobre 1994
sur le recours interjeté le 11 mars 1994 par Roland JEANNERET , domicilié à Versoix, représenté par Me Jacques-Henri Bron, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 28 février 1994 rejetant sa demande d'attribution d'une place de forain à l'occasion de la Fête de printemps 1994 à Bellerive (Lausanne).
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
M. P.-A. Marmier, président
Mme M. Bornicchia, assesseur
Mme H. Dénéréaz-Luisier, assesseur
constate en fait :
A. Roland Jeanneret a participé à la Fête foraine de printemps à Lausanne dès 1972. Toutefois, il n'a pas été présent chaque année à cette manifestation.
En 1992, son inscription pour un jeu d'adresse a été refusé au motif que sa femme exploitait déjà un autre métier sur le champ de foire. L'année suivante, il a sollicité un emplacement pour son jeu de grues "Miami", qui s'ouvre sur quatre côtés, et dont les dimensions sont de 8,5 sur 4 mètres. Faute de place, sa requête a été écartée.
B. Par arrêt du 15 décembre 1992, le Tribunal administratif avait admis le recours interjeté par un forain, lequel s'était vu refuser un emplacement à la Fête de printemps 1992. A la suite de cet arrêt, la Direction de police de la Commune de Lausanne a entrepris une étude pour réorganiser la fête foraine : elle a proposé différentes variantes à la municipalité laquelle, par décision du 3 décembre 1993, a adopté de nouvelles conditions de participation à titre d'essai pour la fête 1994.
C. Au préalable, soit le 19 août 1993, Roland Jeanneret avait déposé une demande d'autorisation pour exploiter son métier "Miami" au printemps 1994.
Le 20 décembre 1993, une séance a été organisée par la Direction de police afin de présenter aux forains les modifications adoptées par la municipalité en vue de la Fête de printemps 1994. Lors de cette séance, à laquelle Roland Jeanneret assistait, l'étude entreprise par la Direction de police a été présentée en détail et chaque participant a pu poser les questions qu'il souhaitait.
D. Immédiatement ensuite, la Direction de police a adressé une lettre à tous les forains inscrits pour la Fête de printemps 1994. Elle a insisté sur le fait que, par leurs signatures, les forains intéressés acceptaient de se conformer aux nouvelles conditions, tout en relevant que leur adhésion n'entraînait pas la délivrance automatique d'une autorisation. En annexe à cette lettre, l'autorité a communiqué les "Conditions de participation" à la fête foraine de printemps 1994, dont l'art. 3, sous le titre "attribution des places et établissement du plan" a la teneur suivante :
"3.1 En principe, le même emplacement est attribué au même forain d'année en année, pour autant qu'il s'agisse du même métier.
3.2 Un emplacement devenu vacant est attribué en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prête. A défaut, il est attribué à un autre candidat.
3.3 Sous réserve des dispositions prévues au point 3.4, l'attribution des emplacements restés libres s'effectue de la manière suivante parmi les personnes inscrites officiellement et figurant sur la liste d'attente établie par la police du commercent choisis par ordre de priorité :
Les forains lausannois, c'est-à-dire ceux qui ont leur domicilée politique fiscal dans notre ville depuis 3 ans au moins.
Les forains résidant dans le canton de Vaud, soit ceux qui ont le domicile politique et fiscal dans le canton depuis 3 ans au moins.
Les forains domiciliés en Suisse romande
Les forains domiciliés dans le reste de la Suisse
Les forains domiciliés à l'étranger.
3.4 Toutefois, afin de préserver l'attractivité du champ de foire, les installations suivantes bénéficient d'un régime préférentiel :
une grande roue
un grand huit
un train fantôme tracté
un train fantôme à pied
deux autos tamponneuses
deux pistes de karting.
Dans ce cas, l'exploitant sera choisi selon la même formule que celle décrite au point 3.3.
3.5 Le plan du champ de foire est dressé en collaboration étroite avec les délégués des sociétés foraines agréées.
Roland Jeanneret a signé les Conditions de participation, qu'il a retournées à la Direction de police.
E. Le plan définitif de la Fête de printemps 1994 a été élaboré avec le concours de représentants des sociétés foraines. Des désistements étant intervenus depuis 1993, et les différents métiers ayant été placés de façon plus serrée, sept nouveaux métiers de petites dimensions et trois stands de victuailles ont pu être admis en fonction des critères prévus.
Dans sa séance du 25 février 1994, la municipalité a approuvé l'élaboration du plan, la délivrance des autorisations à certains forains et le refus opposé à la demande d'autres.
Pour ce qui le concerne, Roland Jeanneret a reçu, datée du 28 février 1994, une lettre de la Direction de police l'informant que, conformément à la décision prise par la municipalité, l'emplacement qu'il avait sollicité pour la fête de 1994 ne pouvait pas lui être attribué.
F. Par l'intermédiaire de son conseil, Roland Jeanneret a recouru contre cette décision par déclaration adressée au Tribunal administratif le 11 mars 1994, et confirmée par un mémoire du 22 mars. En substance, Roland Jeanneret fait valoir qu'il participe à la Fête foraine de Bellerive depuis plus de deux décennies et qu'il en est écarté pour la deuxième année consécutive; il se plaint que la pratique adoptée par la municipalité en matière d'attribution d'emplacements a varié d'une année à l'autre et qu'il ne peut se satisfaire de l'assurance donnée par le Directeur de police, dans un courrier du 21 mars 1994, selon lequel sa demande a été placée en liste d'attente.
Dans les déterminations qu'elle a adressées au Tribunal administratif, la municipalité a rappelé l'étude qu'elle avait entreprise, et les démarches qu'elle avait accomplies à la suite de l'arrêt du Tribunal administratif du 15 décembre 1992; elle a présenté les principes qui ont présidé à l'organisation de la fête foraine 1994. S'exprimant sur le cas de Roland Jeanneret, elle a rappelé que le principe de l'antériorité était supprimé au profit d'une sélection des forains fondée sur le domicile fiscal des intéressés. Elle conclut au rejet du recours.
Dans le cadre de sa réplique du 14 avril 1994, le recourant fait remarquer que la municipalité ne lui laisse pas l'espoir d'obtenir une place en 1995 compte tenu des critères qu'elle a adoptés. Il ajoute que les motifs invoqués par l'autorité intimée pour lui refuser une place à la Fête de printemps depuis trois ans étaient manifestement arbitraires.
Invité à produire une détermination complémentaire, la municipalité s'est exprimée dans un mémoire daté du 22 avril 1994, dans lequel elle répond aux derniers arguments développés par Roland Jeanneret. Son argumentation sera reprise ci-après dans la mesure utile.
G. Le Tribunal administratif s'est prononcé sur le recours lors de sa séance du 22 avril 1994. Le mêm jour, le dispositif de l'arrêt a été notifié aux parties.
H. Roland Jeanneret a versé dans le délai qui lui avait été imparti une avance de frais de Frs 1'000.-- destinée à garantir l'émolument qui pourrait être mis à sa charge en cas de rejet du recours.
et considère en droit :
Le Tribunal administratif est tenu de limiter son examen à la légalité de la décision attaquée. Il ne pourrait statuer en opportunité que si le droit applicable le prévoyait (cf. art. 36 lit. c LJPA), ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Partant, on ne peut que considérer comme irrecevables les arguments du recourant dans la mesure où ils relèvent de l'opportunité, l'abus du pouvoir d'appréciation étant réservé.
Le recourant invoque le fait que la décision attaquée n'émane pas de la municipalité mais du conseiller municipal, Directeur de la police et des sports.
Il résulte de l'instruction que la municipalité a bel et bien approuvé les conditions d'élaboration du plan, comme aussi la délivrance d'autorisations à certains forains et le refus opposé à la demande d'autres : la décision entreprise y fait formellement référence. On doit donc admettre qu'il s'agit d'une décision prise par la municipalité (dans laquelle son autonomie est assurée par les art. 2 et 43 de la loi du 28 février 1956 sur les communes).
a) L'attribution d'emplacements à des forains constitue un usage accru du domaine public, qui peut être soumis à autorisation, même sans base légale expresse (ATF 105 Ia 15 = JT 1981 I 72, c. 4). La délivrance d'une telle autorisation est régie par les principes fondamentaux de l'activité administrative que sont notamment l'égalité de traitement, le principe de la proportionnalité, l'intérêt public et la bonne foi; l'autorité doit agir selon des critères objectifs; elle doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). La jurisprudence retient que relèvent de la politique économique les mesures qui interviennent, dans la libre concurrence, pour favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 = JT 1987 I 37, c. 2b); à l'inverse, des motifs de police tels que la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation.
b) Depuis de nombreuses années, les emplacements à disposition des forains désireux de participer à la Fête de printemps sont insuffisants. L'autorité doit dès lors effectuer un choix en respectant les principes susrappelés. Le Tribunal administratif avait considéré que tel n'était pas le cas des critères retenus en 1992 (arrêt GE 92/067 du 15 décembre 1992).
Se fondant, pour l'essentiel en tout cas, sur les considérants de cet arrêt, l'autorité intimée a réexaminé les principes d'attribution des emplacements pour la Fête de printemps 1994. Ceux-ci sont exposés dans les "Conditions de participation" envoyées à chaque candidat le 23 décembre 1993, que le recourant a retournées à la municipalité, après les avoir signées. Il s'agit donc d'examiner la légalité de ces conditions, et plus particulièrement des critères d'attribution des places et de l'établissement du plan, tels qu'ils sont définis au chiffre 3 des conditions.
Selon le ch. 3.1, un même emplacement est en principe attribué aux mêmes forains d'année en année pour autant qu'il s'agisse du même métier. C'est là la naissance de ce qui pourrait devenir un droit acquis, lequel serait susceptible, s'il perdurait, de léser les intérêts juridiquement protégés des forains écartés de la fête. Cependant, une autorisation de police ne crée pas pour autant un droit acquis (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, tome II, p. 595). Cet auteur réserve le cas où l'activité autorisée est soumise à une autorisation immuable en vertu de la loi, hypothèse qui n'est pas réalisée ici. Le critère retenu sous ch. 3.1 ne prête donc pas le flanc à la critique.
D'après le chiffre 3.2 des conditions de participation, "un emplacement devenu vacant est attribué en premier lieu au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prêtent. A ce défaut, il est attribué à un autre candidat". Ce critère relève manifestement du pouvoir d'examen de l'autorité intimée; le Tribunal administratif n'est pas habilité à le discuter, sous réserve de l'abus de pouvoir d'appréciation, hypothèse qui n'est pas réalisée ici.
En vertu du chiffre 3.3, un ordre de priorité est établi pour désigner les forains qui obtiennent une autorisation, selon qu'ils sont lausannois, résidents dans le canton de Vaud, domiciliés ailleurs en Suisse ou à l'étranger. Ce principe relève de la notion d'opportunité dont le contrôle échappe à l'autorité de céans en vertu de l'art. 36 lit. c LJPA. On peut toutefois relever que l'ordre de priorité relève d'une certaine logique, guidée notamment par le domicile fiscal des intéressés. De toute manière, elle ne heurte pas, dans son principe, (arrêt GE 92/067) la prohibition de l'arbitraire.
Soucieuse de préserver l'attractivité de la fête, l'autorité intimée a prévu que certaines installations spécifiques bénéficieraient d'un régime préférentiel (ch. 3.4). Ce choix relève de l'appréciation de la municipalité et ne peut être revu par l'autorité de céans. Si cette dernière était habilitée à se prononcer, elle ne manquerait pas d'en approuver la cohérence.
Enfin, le ch. 3.5, qui prévoit que le plan de la fête est dressé en collaboration étroite avec les délégués des sociétés foraines agréés ne pourrait qu'être approuvé, si tant est que le Tribunal administratif soit compétent pour le faire. Or, tel n'est pas le cas vu l'art. 36 lit. c LJPA.
c) En définitive, force est d'admettre que les critères énumérés à l'art. 3 des conditions de participation ne péchent pas par manque d'objectivité. Bien au contraire, à l'inverse de ceux soumis à l'examen du Tribunal administratif l'occasion de la Fête de printemps, ils manifestent le souci de la municipalité de garantir l'égalité de traitement entre tous les forains désireux de participer à la Fête de printemps, étant admis qu'un nombre important de demandes doit être écarté, l'emplacement de Bellerive n'étant pas extensible.
d) Le recourant invoque sa participation à de nombreuses fêtes de printemps, à Bellerive, pour prétendre à l'octroi d'une autorisation 1994. Ce moyen ne peut être qu'écarté, faute par le recourant de pouvoir établir qu'il bénéficie d'un droit acquis. Ainsi qu'on l'a vu ci-dessus, la délivrance d'une autorisation de police ne confère en effet pas un tel droit.
Au surplus, l'ordre de priorité d'attribution de places entre les forains, remis en cause par le recourant, échappe à l'examen du Tribunal administratif, ainsi qu'on l'a vu ci-dessus.
Enfin, le recourant affirme qu'une place pourrait être aménagée, selon le plan de la fête 1994, pour son métier "Miami". Cet argument ne peut être retenu, l'autorité de céans n'étant pas habilitée à substituer son appréciation à celle de la municipalité qui établit le plan incriminé.
En définitive, le recours met en cause essentiellement, pour ne pas dire exclusivement, les principes arrêtés par l'autorité intimée pour fixer l'accès des forains à la Fête de printemps 1994. Or, ces critères ont été examinés et le Tribunal administratif, selon la discussion qui précède, ne peut que les approuver, tout en soulignant le pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité intimée, et qui n'est pas soumis à sa censure.
Vu ce qui précède, le recours se révèle mal fondé. Il doit être rejeté.
Conformément à l'art. 55 LJPA, l'émolument et les frais doivent être mis à la charge du recourant dans leur totalité, par Frs 1'000.--. Ce montant sera compensé par le dépôt de garantie versé.
La municipalité a conclu à l'allocation de dépens. Cette prétention doit être écartée étant donné que l'autorité intimée a procédé devant le Tribunal administratif sans le concours d'un homme de loi.
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est rejeté.
II. La décision municipale du 28 février 1994 est maintenue.
III. Un émolument de justice de Frs 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge du recourant Roland Jeanneret.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :