canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 15 juin 1994
sur le recours interjeté par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains , Hôtel de ville, Place Pestalozzi, 1401 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du Département de l'intérieur et de la santé publique du 23 février 1994 (refus d'une autorisation de pratiquer la médecine dentaire et l'orthodontie à titre indépendant).
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
M. J.-C. de Haller, président
Mmes M. Crot, assesseur
V. Jaccottet Sherif, assesseur
constate en fait :
A. M. X:________, ressortissant allemand, est titulaire du diplôme de médecin-dentiste de l'Université de Genève. Il a été autorisé à travailler, depuis 1979, au Service dentaire scolaire de la ville de Lausanne en qualité d'assistant.
B. A deux reprises, soit à Romanel en 1982 et à Château-d'Oex en 1990, M. X.________ a tenté d'obtenir une autorisation dérogatoire de pratiquer sa profession à titre indépendant. Ces demandes ont été rejetées par le Département de l'intérieur et de la santé publique (ci-après : le département), en application de l'art. 91 al. 3 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (ci-après : LSP), l'autorité considérant qu'il n'existait pas de motifs impérieux de santé publique.
C. En 1988, l'intéressé a commencé une formation en orthodontie, avec l'autorisation et le soutien financier de la Commune de Lausanne, de manière à pouvoir faire bénéficier le Service dentaire communal de connaissances supplémentaires dans ce domaine.
D. Le 14 décembre 1993, la Municipalité de la commune d'Yverdon-les-Bains a été abordée par le Dr X.________ en vue d'obtenir l'appui de l'autorité communale à l'ouverture d'un cabinet d'orthodontie à Yverdon-les-Bains, la démarche étant appuyée par un confrère, le Dr Z.________, à Lausanne. Donnant suite à cette requête, la municipalité s'est adressée le 21 décembre 1993 au département en concluant sa lettre de la manière suivante :
"Dans sa dernière séance, la Municipalité a décidé de préaviser favorablement à l'octroi au Dr X.________ d'une autorisation de pratiquer à titre indépendant à Yverdon-les-Bains et d'intervenir auprès du Département de l'Intérieur et de la Santé publique en insistant sur l'intérêt public que présenterait la venue du Dr X.________ à Yverdon-les-Bains.
En vous remerciant de l'attention portée à notre démarche et en vous demandant de vouloir bien, le moment venu, nous informer sur le résultat de la demande que vous adressera Monsieur le Dr X.________, nous vous prions de croire, Monsieur le Chef de service, à l'assurance de notre parfaite considération."
Le 23 février 1994, le département a répondu en indiquant que les conditions de l'art. 91 al. 3 LSP permettant la délivrance d'une autorisation exceptionnelle de pratiquer n'étaient pas réalisées. Le département a mentionné au pied de cette lettre la possibilité d'un recours auprès du Tribunal administratif que la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a effectivement saisi d'un pourvoi en date des 4 et 16 mars 1994.
Le département s'est déterminé en date du 18 avril 1994, la municipalité déposant encore des observations le 10 mai 1994.
Par avis du 30 mai 1994, le juge instructeur a informé les parties que des débats oraux ne paraissaient pas nécessaires, le tribunal devant de toute manière statuer préjudiciellement sur la question de la recevabilité du recours.
et considère en droit :
Dans la présente affaire, est en cause la possibilité que prévoit le droit vaudois (art. 91 al. 3 LSP) de lever à titre exceptionnel, lorsque des motifs impérieux de santé publique le commandent, l'interdiction de pratiquer la médecine à titre indépendant pour toute personne qui n'est pas en possession du diplôme fédéral. La situation se présente toutefois sous un aspect particulier, dans la mesure où l'intéressé lui-même n'a pas présenté de demande, mais a provoqué une démarche de l'autorité municipale qui a cherché à connaître la position du département quant à une demande d'autorisation à intervenir (voir le dernier alinéa de la lettre du 21 décembre 1993 de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, reproduit ci-dessus). La question se pose dès lors de savoir si, en dépit de l'indication des voie et délai de recours, on se trouve en présence d'une décision ouvrant la voie du recours au Tribunal administratif, et si la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a la qualité pour recourir.
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et qui crée, modifie ou annule des droits ou des obligations, ou qui constate l'existence, l'inexistence ou l'étendue de tels droits ou obligations (ATF 118 Ia 121; ATF 116 II 238 = JdT 1992 ch. I 667). Cette définition jurisprudentielle, valable en droit fédéral, est également applicable en droit vaudois, la teneur de l'art. 29 LJPA correspondant à celle de l'art. 5 PA.
En l'espèce, le refus du département règle effectivement juridiquement le sort d'une demande qui pourrait être présentée par le Dr X.________ d'être autorisé à pratiquer la médecine dentaire et l'orthodontie à titre indépendant à Yverdon-les-Bains. Il est vrai que la prise de position de l'autorité cantonale ne fait pas suite à une demande présentée personnellement par l'intéressé, mais à une requête préalable de l'autorité communale. A ce titre, elle constitue une déclaration d'intention relative à une décision future, définissant l'attitude qu'adoptera à l'avenir l'autorité compétente et équivaut juridiquement dans ses effets à une décision administrative (ATF 114 Ib 191, cons. 1a). Un recours est donc possible, dans la mesure où il émane d'une personne que la loi autorise à engager une telle procédure.
D'une manière générale, le droit de recours est réservé en principe aux personnes privées, les collectivités publiques jouissant de la même prérogative lorsqu'elles sont touchées par une décision de la même manière et dans la même mesure qu'un individu, notamment lorsqu'est en cause la gestion de leur domaine privé (sur tous ces points, voir ATF 118 Ib 616, cons. 3b). S'agissant d'une commune, la voie du recours administratif est également ouverte pour la défense de l'autonomie communale à moins qu'elle n'intervienne comme simple organe d'exécution, et sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale (voir notamment un arrêt du Tribunal administratif de Neuchâtel, RDAF 1993 p. 285). Selon la définition traditionnelle, une commune dispose d'autonomie dans un domaine particulier lorsque le droit cantonal ne réglemente pas exclusivement la matière mais habilite totalement ou partiellement la collectivité locale à légiférer et lui reconnaît à cet égard un pouvoir de décision relativement important (ATF 119 Ia 115 cons. 2 et les références citées).
En droit vaudois, l'application de la législation sur la santé publique est l'affaire des autorités cantonales désignées aux art. 3 à 15 LSP, la municipalité n'intervenant qu'à titre d'autorité sanitaire communale dans le domaine de la salubrité locale, de l'hygiène des constructions, des habitations, de la voirie, des plages et des piscines accessibles au public, ainsi qu'en matière de contrôle des denrées alimentaires (art. 16 al. 1 LSP). La délivrance des autorisations nécessaires à la pratique des professions médicales relève exclusivement de la loi cantonale et ressortisse à la compétence des autorités du canton. Aucune autonomie n'est réservée aux communes, qui ne peuvent par conséquent pas revendiquer la garantie constitutionnelle à cet égard.
L'octroi ou le refus d'une autorisation de pratiquer la médecine met évidemment en cause les intérêts et la situation juridique du médecin qui sollicite la délivrance d'une telle autorisation, et qui peut se prévaloir à cet égard notamment de la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 113 Ia 40), la jurisprudence étendant également ce droit aux étrangers (ATF 116 Ia 238 cons. 2). En revanche, une telle décision ne touche pas les droits ou les obligations propres de la commune. Il est certes compréhensible que l'autorité communale ait le souci de voir la population bénéficier du meilleur accès possible aux soins médicaux. Mais il s'agit là d'un intérêt tout général, propre à l'ensemble de la population vaudoise, et sur lequel sont chargées de veiller les autorités cantonales investies de compétences par la loi sur la santé publique, comme on l'a vu ci-dessus. La commune n'est nullement chargée de faire valoir sur ce plan les droits éventuels ni les intérêts de ses administrés et elle ne saurait dès lors être habilitée à engager des procédures pour contester une décision réglant concrètement un cas individuel.
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est déclaré irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
Lausanne, le 15 juin 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :