canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 20 avril 1994
sur le recours interjeté par X.________ , dont le conseil est l'avocat Jacques H. Meylan, Av. du Tribunal-Fédéral 1, à 1002 Lausanne,
contre
la décision du 15 novembre 1993 de la Municipalité de la Commune de Morges, représentée par l'avocat Pierre Jomini, à Lausanne, réduisant le taux d'activité de l'intéressée par suppression partielle de son poste d'adjointe administrative de la Direction de l'urbanisme.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. J.-C. de Haller, président
Mme D.-A. Thalmann, assesseur
M. R. Wahl, assesseur
constate en fait :
A. La recourante X.________ est fonctionnaire au service de la Commune de Morges. Elle occupe le poste d'adjoint-administratif à la Direction de l'urbanisme, avec un taux d'activité de 80%. Elle a été reconduite tacitement dans cette fonction au 1er janvier 1992 pour une période administrative de cinq ans, conformément à l'art. 10 al. 6 du Statut du personnel communal..
B. Dans le courant de l'été 1993, et en raison de la situation inquiétante des finances communales, la Municipalité de Morges a décidé de prendre diverses
mesures. Elle a notamment proposé d'augmenter le taux d'imposition pour le porter de 90 centimes par franc payé à l'Etat à 100 centimes (le Conseil communal a finalement décidé une hausse limitée à 95 centimes dans sa séance du 1er septembre 1993). En ce qui concerne la gestion du personnel, la municipalité a décidé de supprimer toute une série de postes, soit complètement, soit en réduisant le taux d'activité de certains fonctionnaires. Il a ainsi été prévu de supprimer le poste d'ingénieur de la ville (Travaux et Services industriels), celui de brigadier garde municipal (Signalisation routière), celui d'un vigneron (domaine des vignobles) ainsi que deux postes au Service des eaux et à la Sécurité sociale et à l'Instruction publique. Trois diminutions de taux d'activité (80% à 50%) ont également été prévues, qui concernaient un poste à la Direction des finances des domaines, un poste de logopédiste et le poste de la recourante à la Direction de l'urbanisme et de la Police des constructions. C'est ainsi que, par lettre du 15 novembre 1993, la Municipalité de la Commune de Morges a avisé cette dernière, après l'avoir entendue dans sa séance du 2 novembre 1993, que son taux d'activité serait réduit de 80% à 50% dès le 1er juin 1994. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours.
C. Dans son mémoire de recours du 7 décembre 1993, la recourante a conclu à l'annulation du "licenciement partiel" décidé à son endroit. Dans sa réponse du 14 février 1994, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
A l'audience du 31 mars 1994, le Tribunal administratif a entendu les parties et leurs conseils.
en droit :
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons. 3bi.f.; 108 Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est parfois synonyme de détournement de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
L'exigence d'une base légale est donc ainsi satisfaite en l'espèce. Pour le reste, personne ne soutient, à juste titre, que la décision incriminée aurait été prise
par une autorité incompétente (c'est bien la municipalité qui est habilitée, par l'art. 13 du statut, à résilier les fonctions d'un fonctionnaire pour cause de suppression d'emploi). Quant à l'unique règle de forme prescrite, elle a été observée puisque le préavis de six mois exigé par le statut a été respecté.
Ce dernier grief soulève des questions proches de l'opportunité, mais on peut aussi considérer que la recourante invoque ici la violation du principe de la proportionnalité, et c'est sous cet angle que le Tribunal administratif en examinera le bien-fondé.
rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés (sur tous ces points, voir une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 6 mai 1988, RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).
La municipalité intimée fait valoir qu'elle doit, dans ce cadre, disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, question relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Ce principe est correct, même s'il doit être tempéré par la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). S'il s'agit d'une résiliation, le juge contrôlera que cette dernière se tienne dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elle apparaisse comme une mesure soutenable au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Les résiliations objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, consid. 2).
La décision prise à l'endroit de la recourante fait partie d'un ensemble de mesures prises par la Municipalité de Morges en été 1993 de manière à réduire le déséquilibre du budget communal en agissant aussi bien du côté des recettes (augmentation d'impôts) que de celui des dépenses. Une telle démarche, dans son principe même, relève évidemment de la seule responsabilité politique des autorités communales et échappe au contrôle du juge administratif qui, à la différence de ces dernières, n'assume pas de responsabilités quant à la situation financière de la
Commune de Morges. Son examen ne peut donc porter que sur le point de savoir si telle ou telle mesure individuelle - en l'espèce la réduction du taux d'activité d'un fonctionnaire communal - ne viole pas les principes régissant l'activité administrative, notamment celui de la proportionnalité.
Tel n'est certainement pas le cas en l'espèce. La diminution du taux d'activité de la recourante fait partie d'une série de suppressions de postes devant permettre de réduire la masse salariale grevant les budgets futurs. Une telle démarche est non seulement efficace, mais encore pratiquement inévitable pour une autorité communale qui entend agir sur les dépenses de la commune, dans la mesure où les charges liées au personnel représentent un poste important du budget de toute collectivité publique (à Morges, la masse salariale du budget 1994 s'élève à vingt millions, sur un total de dépenses de septante millions). On ne peut donc reprocher à l'autorité intimée d'avoir cherché à supprimer certains postes, obtenant par là-même une économie non négligeable, puisque de l'ordre d'un demi million par année. Il n'y a pas violation du principe de la proportionnalité, parce que la mesure tend à sauvegarder un intérêt public important et qu'elle est adaptée à ce but (Tauglichkeit), ce qui est l'un des aspects du principe de la proportionnalité (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). Certes, une atteinte est-elle portée aux intérêts des fonctionnaires qui sont victimes des suppressions ou suppressions partielles de postes mais on ne saurait considérer que de tels intérêts revêtent un poids prépondérant face à la nécessité d'assainir les finances publiques. Il convient de rappeler ici que les prétentions pécuniaires des fonctionnaires ou des employés des collectivités publiques n'ont pas le caractère de droits acquis, sauf si la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets de modifications ultérieures, ou si des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel (ATF 117 ch. V 229, plus spécialement 234, consid. 5, et les références citées).
contre la recourante personnellement pour des motifs étrangers à la démarche tendant à réaliser des économies. L'instruction n'a pas permis d'établir de telles circonstances. Certes, les parties disputent-elles du point de savoir si la masse de travail incombant à l'office dont fait partie la recourante a ou non diminué, ce que l'autorité intimée affirme et ce que la recourante a admis en partie (mémoire du 7 décembre 1993, page 5), même si elle soutient que d'autres tâches sont venues en compensation s'ajouter à celles qui lui étaient dévolues. En tout état de cause, dans la mesure où une diminution du taux d'activité d'un fonctionnaire comporte nécessairement une réduction de ses prestations, il appartient encore une fois à l'autorité municipale, responsable de la gestion de l'administration, d'effectuer les choix nécessaires et l'instruction n'a révélé aucun élément permettant de conclure en l'espèce à un choix arbitraire.
Il est vrai que la recourante a également laissé entendre, notamment à l'audience du 31 mars 1993, qu'elle était victime d'une mesure isolée, la visant personnellement, pour des raisons autres que celles officiellement invoquées. Dans la mesure où elle fait ainsi valoir le grief de détournement de pouvoir, tel que défini ci-dessus (consid. 1), le moyen n'est pas fondé. Aucun élément n'a été démontré permettant de déduire que l'autorité intimée visait personnellement la recourante pour des raisons non déclarées, l'instruction de la cause ayant permis au contraire d'établir que la réduction du taux d'activité qui lui a été imposé faisait partie de plusieurs mesures du même genre frappant d'autres fonctionnaires ou employés de la commune, l'objectif visé étant de diminuer la masse salariale.
Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'autorité intimée, d'une part parce qu'il s'agit d'une collectivité publique importante, disposant d'une administration permanente et suffisamment développée pour lui permettre de défendre ses intérêts en procédure (Tribunal administratif, arrêt AC 91/184 du 22 septembre 1992 et les références citées) et d'autre part parce que le litige opposant une autorité municipale à un membre de l'administration communale à propos d'un licenciement ou
d'une mesure analogue revêt un caractère particulier justifiant en équité que l'on renonce à allouer des dépens (art. 55 al. 2 LJPA; Tribunal administratif, arrêt 92/077 du 26 novembre 1992).
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument d'arrêt de Frs 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante;
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 avril 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :