CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 16 avril 1996
sur le recours interjeté par les communes de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens, représentées par la Commission intercommunale de Protection civile de l'organisme intercommunal de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens,
contre
la décision du Service de la protection civile du 19 octobre 1993 et la lettre du 30 novembre 1993 du Centre cantonal d'instruction de Gollion (refus de subventions cantonales pour un exercice de protection civile).
Composition de la section : M. E. Brandt, président; Mme D.-A. Thalmann et M. Ed. de Braun, assesseurs. Greffière : Mlle. F. Coppe, sbt.
Vu les faits suivants:
A. L'organisme intercommunal de Protection civile de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens a annoncé au début de l'année 1992 au Service cantonal de la protection civile l'organisation d'un exercice de protection civile du 26 au 28 octobre 1993.
Lors de la session du mois de décembre 1992, le Grand Conseil a amputé de 480'000 fr. le budget alloué pour les cours et exercices communaux de protection civile, ce qui correspondait à une réduction de plus de 40%. Par lettre du 15 janvier 1993, le Département de la Prévoyance sociale et des assurances (ci-après: le département) a informé les municipalités vaudoises qu'à la suite de cette réduction du budget, les exercices prévus dans les communes en 1993 et ne figurant pas dans "l' Extrait du tableau des services d'instruction 1993" étaient annulés; les communes pouvaient toutefois maintenir les exercices prévus à leurs frais.
Le 22 avril 1993, la Commission intercommunale de l'organisme intercommunal de Protection civile de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens (ci-après: la Commission intercommunale) s'est adressée au département; elle a estimé que la décision du 15 janvier 1993 portait atteinte aux compétences énoncées à l'art. 10 de la loi fédérale sur la protection civile du 23 mars 1962 (LPCi). En outre, la décision empêchait les communes d'exécuter leur tâche d'instruction des personnes astreintes, qui ressortait clairement des art. 52 et suivants LPCi. Elle a fait valoir que l'art. 52 LPCi réservait à la Confédération seulement le droit d'émettre des prescriptions en matière de cours, d'exercices et de rapports; elle a estimé que les éventuelles prescriptions cantonales réservées par l'art. 54 LPCi ne pouvaient être contraires à l'art. 52 LPCi. Sans remettre en cause la décision du Grand Conseil, elle relevait aussi que le Parlement n'avait pas décidé de supprimer une partie des services d'instruction; le problème pouvait être résolu à son avis par l'application de l'art. 6 al. 2 de la loi vaudoise du 28 mai 1985 d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile (LvPCi). Elle a considéré que l'octroi des subventions légales était un droit acquis et intangible; l'art. 69 a LPCi fixait le droit à la subvention fédérale et l'art. 6 al. 1 de la loi vaudoise d'exécution garantissait la subvention cantonale dès lors qu'il existait un droit à la subvention fédérale.
Par lettre du 25 mai 1993, le département a répondu que l'exercice en question ne constituait pas un exercice ou un cours obligatoire en relevant que selon l'art. 54 ch. 1 LPCi, les personnes incorporées dans l'organisation de protection civile d'une commune "peuvent être convoquées" chaque année. En outre, il a estimé que l'art. 6 al. 2 LvPCi ne pouvait être respecté que dans la mesure où les crédits sont ouverts pour le dû restant à payer en 1992 et pour les années futures, ce qui n'était pas le cas. Il a encore rappelé que l'organisation de cours était soumise à l'approbation du Service cantonal de la protection civile.
Par courrier du 14 octobre 1993, la Commission intercommunale a demandé auprès du Service cantonal de la protection civile l'autorisations d'effectuer les services d'instructions envisagés et l'octroi de subventions cantonales.
B. Par décision du 19 octobre 1993, le Service cantonal de la protection civile a refusé l'octroi des subventions cantonales pour l'exercice de protection civile prévu du 26 au 28 octobre 1993 à Ecublens. Il a informé la Commission intercommunale que l'autorisation écrite pour l'organisation du rapport préparatoire sans subvention cantonale lui serait délivrée si elle confirmait qu'elle renonçait à la subvention. Il a précisé qu'il ne pouvait aller à l'encontre des directives du département, d'autant plus qu'il avait du retard dans le paiement des subventions.
La Commission intercommunale n'a pas déclaré renoncer à la subvention et le service d'instruction a eu lieu du 26 au 28 octobre 1993, sans l'autorisation de l'autorité cantonale.
C. Par acte du 26 octobre 1993, la Commission intercommunale a recouru contre la décision du 19 octobre 1993 du Service cantonal de la protection civile auprès du Tribunal administratif. Elle a invoqué l'art. 10 de la LPCi, qui désigne les communes comme principales responsables de la protection civile, et l'art. 54 LPCi; elle a considéré qu'en conséquence, les communes avaient droit à la subvention fédérale, aux prestations du régime de l'allocation pour perte de gain et de l'assurance militaire; en outre, les communes avaient droit aux subventions cantonales en vertu de l'art. 6 al. 1 LvPCi, dans la mesure où le droit aux subventions fédérales était ouvert. Ainsi, seule l'exclusion du droit aux subventions fédérales pouvait autoriser le canton à refuser l'octroi des subventions cantonales; la décision litigieuse violait donc le principe de la légalité. Elle a encore fait valoir que l'art. 6 LvPCi permettait de différer le versement des subventions. Elle a estimé que le département avait interprété l'art. 54 LPCi d'une manière erronée, que le canton violait son devoir de surveillance dans l'application de la législation fédérale et qu'il compromettait la capacité des organismes de la protection civile à remplir leurs tâches, car l'état de préparation à l'intervention était très largement subordonné au maintien du niveau d'instruction. Elle conclut à l'admission du recours, subsidiairement, à ce que la décision litigieuse soit rapportée.
D. Par lettre du 30 novembre 1993, le Centre cantonal d'instruction a retourné la comptabilité du service d'instruction à la Commission intercommunale et il l'a informée qu'en raison de la décision du département, il ne pouvait donner suite à sa requête. Le 10 décembre 1993, la Commission intercommunale a contesté cet acte auprès du Tribunal administratif, par un nouveau recours en complément à celui interjeté le 26 octobre 1993.
E. Le 11 janvier 1994, le Service cantonal de la protection civile s'est déterminé sur le recours du 26 octobre 1993. En premier lieu, il a fait valoir que la Commission intercommunale n'avait pas qualité pour agir en justice, faute d'avoir la personnalité juridique ou l'autorisation du conseil communal ou général des communes concernées; de plus, il a estimé qu'elle ne pouvait se prévaloir d'aucun intérêt juridiquement protégé parce qu'il n'y avait aucune obligation d'organiser le cours litigieux, ce qui rendait le recours de toute manière irrecevable. Sur le fond, il a précisé que l'art. 52 LPCi stipulait que des cours, des exercices et des rapports sont organisés conformément aux prescriptions fédérales pour instruire les membres de l'organisation de protection civile de la commune et les maintenir en état d'accomplir leurs tâches; l'Office fédéral de la protection civile avait édicté diverses prescriptions et directives sur cette base. Parmi celles-ci figuraient les "directives pour la préparation et le déroulement des services d'instruction mis sur pied par les organisations de protection civile des communes selon l'art. 54 LPCi"; l'art. 2.2 de ces directives précisait que la commune était responsable des services que devait organiser son organisation de protection civile, mais dans les limites des prescriptions cantonales. Ainsi, les cantons devaient organiser, planifier et coordonner la protection civile sur leur territoire; il a fait valoir que le droit fédéral et le droit cantonal applicables n'obligeaient pas les cantons à subventionner tous les cours proposés par les communes et que les cantons pouvaient refuser de financer un cours ou un exercice ainsi que s'opposer à son organisation. Il a encore expliqué que le canton de Vaud avait élaboré sa planification pour l'année 1993; elle avait été modifiée à la suite de la décision du Grand Conseil de décembre 1992 et le cours litigieux avait été supprimé. Il a estimé qu'il n'avait violé ni le droit fédéral ni le droit cantonal qui n'obligeaient pas les cantons à subventionner tous les cours proposés par les communes. Il a encore ajouté que sa décision était donc conforme au principe de la légalité et qu'il avait de plus agi conformément au principe de la bonne foi; il avait en effet clairement informé la recourante de cette situation avant la date prévue pour l'exercice. Quant au "recours complémentaire" déposé le 10 décembre 1993, il a estimé que celui-ci ne concernait pas une décision distincte de celle du 19 octobre 1993 et qu'il était irrecevable. Il a ainsi conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement au rejet du recours.
Le 7 avril 1994, la Commission intercommunale a déposé un mémoire complémentaire au recours déposé le 26 octobre 1993. Elle a estimé que les déterminations du Service cantonal de la protection civile au sujet de la qualité pour agir relevaient d'un formalisme excessif et que la procédure décrite aurait concrètement pour effet d'empêcher purement et simplement les communes de recourir. Bien qu'elle n'était pas dotée de la personnalité juridique, elle agissait sur délégation des communes et sur la base de la convention intercommunale; le règlement interne donnait notamment pour compétences à la Commission intercommunale de diriger l'organisme, de le gérer financièrement et administrativement (art. 2 règlement interne). Par ailleurs, le cours avait effectivement eu lieu et le préjudice financier subi par l'organisme s'élevait à 2'325 fr. 55. Elle a estimé que l'autorisation de mettre sur pied l'exercice litigieux sans droit aux subventions légales était juridiquement indéfendable et que la restriction budgétaire décidée par le Grand Conseil ne constituait qu'une difficulté pratique de mise en oeuvre et non un motif légitime d'inapplication du droit. En outre, elle a relevé que les "Directives pour la préparation et le déroulement des services d'instruction mis sur pied par les organisations de protection civile des communes selon l'art. 54 de la LPCi" avaient un poids juridique inférieur aux prescriptions en droit fédéral. La Commission intercommunale a encore fait valoir qu'il n'existait aucune disposition légale autorisant le canton à s'opposer à l'organisation d'un service d'instruction communal dans la mesure où celui-ci était conforme aux principes et à la doctrine de la protection civile.
Considérant en droit:
En l'espèce, l'acte du 19 octobre 1993 rejette une demande d'octroi de subvention qui tend à constater l'existence d'un droit au subventionnement; il s'agit donc d'une décision au sens de l'art. 29 al. 2 LJPA qui peut faire l'objet d'un recours. En revanche, la lettre du 30 novembre 1995 est une mesure d'exécution de la première décision du 19 octobre 1993; le recours du 10 décembre 1993 formé par la Commission intercommunale contre l'acte du 30 novembre 1993 n'est en conséquence pas recevable.
b) Selon l'art. 37 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. L'art. 109 la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC) stipule que deux ou plusieurs communes peuvent s'entendre pour exploiter en commun un service public sans personnalité juridique, ou pour utiliser en commun un bien mobilier ou immobilier affecté à un service public et propriété personnelle d'une des communes ou propriété collective de ces communes ou de certaines d'entre elles. L'art. 110 al. 1 de cette loi précise que l'entente prévue notamment à l'art. 109 doit délimiter d'une manière précise les compétences et les responsabilités réciproques de l'administration du service commun et celles des administrations communales intéressées et prévoir une faculté de résiliation.
c) En l'espèce, l'organisme de protection civile formé par les communes de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens est une entente au sens de l'art. 109 LC; il n'est donc pas une personne morale et n'a pas qualité pour agir.
Cependant, il y a lieu d'examiner si la Commission intercommunale a un pouvoir de représentation des communes lui permettant d'agir pour faire valoir leur droit aux subventions. Selon l'art. 2 de la convention du 27 avril 1967 relative à la création de l'organisme en question, celui-ci est placé sous la direction d'une Commission intercommunale formée de trois délégués par commune, désignés par les municipalités; l'art. 3 de la convention précise que les attributions et compétences de la Commission intercommunale sont régies par un règlement interne approuvé par les municipalités. Par ailleurs, la convention stipule à son art. 7 qu'il appartient à chaque commune de faire les démarches nécessaires pour obtenir les subventions auxquelles elle a droit, par l'intermédiaire de la Commission intercommunale. Parmi les compétences données à la Commission intercommunale par l'art. 2 du règlement interne, figurent la direction et la surveillance de l'office de la protection civile ainsi que la gestion administrative et financière. La Commission intercommunale est également compétente pour les dépenses prévues au budget ordinaire (art. 15); elle fonctionne en outre comme intermédiaire entre les municipalités et les commissions de gestion des conseils communaux pour tout contrôle de celles-ci au sein de l'organisme (art. 36). Le règlement a été approuvé par les municipalités concernées, qui bénéficient de l'autorisation générale de plaider au sens de l'art. 4 al. 2 LC. La Commission intercommunale ne bénéficie pas d'une autorisation expresse de plaider, mais on peut déduire de l'art. 7 de la convention qu'elle peut valablement intervenir en qualité de représentante des communes faisant partie de l'organisme intercommunal pour faire valoir leur droit aux subventions, également dans le cadre de la procédure de recours en cas de refus.
Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence fédérale qu'il existe un droit à l'octroi de subventions fédérales en matière de protection civile (voir ATF 99 Ib 62). S'agissant des subventions cantonales, la législation vaudoise prévoit - dans le cas où la législation fédérale accorde une subvention - une subvention égale à la moitié de la dépense admise, après déduction de la subvention fédérale. Comme le droit fédéral, cette disposition introduit en faveur des communes un droit au subventionnement lorsque les conditions requises sont remplies. Ainsi, les communes que représente la Commission intercommunale peuvent se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé. Au demeurant, la question de savoir si l'autorité intimée était tenue ou non de subventionner l'exercice en cause relève de l'examen au fond du recours.
b) Selon la jurisprudence fédérale, la validité d'une décision doit en principe être examinée selon le droit applicable au moment où elle a été prise (ATF 119 Ib 177). Le nouveau droit est appliqué aux procédures en cours lors de son adoption lorsqu'un motif d'ordre public le commande. Le Tribunal fédéral a précisé que constituait un besoin de l'ordre public notamment la protection du milieu vital de l'homme; ainsi, il a considéré que la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux contre la pollution, de même que la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 tendaient à un renforcement des mesures de protection et à une réduction aussi rapide que possible de la pollution des eaux et qu'il se justifiait dès lors d'appliquer les nouvelles dispositions à toutes les procédures pendantes dès leur entrée en vigueur; en revanche, il a jugé que la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 n'avait pas renforcé des mesures provisoires prises antérieurement et qu'il n'y avait pas de motif d'ordre public justifiant l'application des nouvelles dispositions aux procédures en cours (ATF 119 Ib 177 consid.3; ATF 112 Ib 42 consid.1c; ATF 107 Ib 112 ss; ATF 99 Ia consid.9).
c) En l'espèce, la révision de la loi fédérale sur la protection civile a pour objectifs de préciser la mission de la protection civile à la lumière des nouveaux dangers qui menacent la population, de mettre sur un pied d'égalité l'aide en cas de catastrophes et des secours urgents avec la protection de la population face aux conflits armés, d'intégrer systématiquement la protection des biens culturels dans les structures des organisations de protection civile des communes et de promouvoir la coopération transfrontalière en matière de secours urgents (Message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi fédérale sur la protection civile, FF 1993 III 785). Il découle des buts de la révision que ceux-ci ne commandent pas l'application des nouvelles dispositions du 17 juin 1994 aux procédures concernant le subventionnement de cours, faute de motif d'ordre public suffisant; la validité de la décison litigieuse doit en conséquence être examinée à la lumière des dispositions de l'ancienne loi fédérale de 1962 et de l'ancienne loi cantonale de 1985. Il y a lieu de relever que la solution du litige ne serait de toute manière pas différente, comme on le verra ci-dessous, si la loi révisée lui était appliquée.
b) Selon l'art. 52 al. 1 première phrase aLPCi, des cours, des exercices et des rapports seront organisés conformément aux prescriptions fédérales pour instruire les membres de l'organisation de protection civile de la commune et les maintenir en l'état d'accomplir leur tâche. L'art. 54 al. 1 aLPCi prévoit des exercices annuels en ces termes: "les personnes incorporées dans l'organisation de protection civile d'une commune peuvent être convoquées chaque année, selon les prescriptions de la Confédération et du canton, à des exercices et rapports d'une durée totale de deux jours au plus". Ainsi, l'objectif défini par l'art. 52 al. 1 aLPCi est de maintenir les membres de l'organisation de protection civile de la commune en l'état d'accomplir leur tâche; les exercices prévus à l'art. 54 aLPCi doivent donc être organisés dans la mesure où ils sont nécessaires à ce but. Les "directives pour la préparation et le déroulement des services d'instruction mis sur pied par les organisations de protection civile des communes selon l'art. 54 de la loi sur la protection civile" ont été édictées par l'Office fédéral de la protection civile le 31 décembre 1984. Selon l'art. 2.1 de ces directives, les cantons fixent l'étendue, les thèmes ainsi que les buts des services d'instruction mis sur pied par les organisations de protection civile des communes selon l'art. 54 aLPCi; ils édictent en outre leurs propres directives quant à leur préparation et déroulement et surveillent l'exécution. L'art. 2.2 dispose que dans les limites cantonales, c'est la commune qui est responsable des services (y compris les organismes de protection d'établissement) que doit organiser son organisation de protection civile. Ces directives ont été adoptées en application de l'art. 73 al. 1 de l'ordonnance sur la protection civile, qui délègue à l'office fédéral la compétence d'édicter les prescriptions s'appliquant aux services de l'instruction (cours, exercices et rapports) organisés par la Confédération, les cantons, communes et établissements. De telles directives administratives s'adressent aux organes de l'administration au sens large. Elles ont des effets internes; elles ne confèrent donc pas de droits aux personnes étrangères à l'administration ni ne créent des obligations à leur charge (voir André Grisel, Traité de droit administratif I, p. 89). Elles précisent cependant de manière suffisamment détaillée la répartition des compétences entre le canton et les communes dans l'organisation des cours et des exercices de protection civile.
c) Il en résulte que les communes sont responsables au premier chef des exercices de protection civile qu'elles doivent mettre sur pied en fixant le but annuel à atteindre, la durée, les dates des exercices ainsi que les participants. Quant aux cantons, ils fixent l'étendue, les thèmes et les buts des services au sens de l'art. 54 aLPCi; ils ont donc un pouvoir d'organisation, de planification et de coordination dans la mise sur pied des cours et exercices nécessaires à l'instruction et au maintien de l'état de préparation. Ainsi, c'est la commune qui a la compétence de décider de l'organisation de l'exercice, mais dans les limites fixées par les prescriptions cantonales. Il convient donc de déterminer si le canton est en droit de refuser le subventionnement d'un exercice de protection civile organisé par les communes en cause conformément aux thèmes et buts d'instructions fixés par le canton et pouvant bénéficier de subventions fédérales.
b) Ainsi, les coûts engendrés par la protection civile sont supportés par la Confédération, le canton, les communes, les établissements et les particuliers pour les abris privés. En règle générale, la Confédération verse les subventions pour les mesures qu'elle prescrit. Le droit fédéral règle en détail le régime financier de chaque dépense et prévoit un pourcentage minimum et maximum des subventions; celles-ci sont à la fois fonction de la nature de la dépense prévue et de la capacité contributive du canton (BGC Printemps 1985, p. 761). Edicté en application de l'art. 72 aLPCi, l'art. 6 aLvCPi dispose que dans le cas où la législation fédérale prévoit une subvention, le canton alloue une subvention égale à la moitié de la dépense admise, après déduction de la subvention fédérale; la subvention cantonale est du quart de la dépense admise si elle est destinée à un organisme de protection d'établissement (al. 1); le versement des subventions cantonales accordées peut être échelonné dans les limites des crédits annuels ouverts à cet effet (al. 2). Il ressort de cette disposition que le canton peut refuser des subventions qui dépasseraient les limites des crédits accordés par le Grand Conseil, même si une subvention fédérale était accordée; cette clause a été introduite afin de permettre le maintien de l'équilibre des finances cantonales (voir BGC Printemps 1985, p. 762). Ainsi, dans le canton de Vaud, l'art. 6 aLvPCi introduit l'obligation de subventionner les exercices pouvant bénéficier de l'aide fédérale mais fixe des limites en ce sens que seule la moitié de la dépense admise est subventionnée et dans la mesure où les crédits ouverts à cet effet le permettent.
c) En l'espèce, le cours litigieux entre dans la catégorie des exercices prévus à l'art. 54 al. 1 aLPCi; il n'a donc un caractère obligatoire que dans la mesure où il est nécessaire au maintien de la formation. Le droit à la subvention fédérale n'oblige pas le canton à accorder la subvention cantonale; celui-ci peut en effet refuser l'octroi d'une subvention dès lors qu'il estime qu'un exercice ne constitue pas une mesure nécessaire au maintien de la formation au sens de l'art. 52 aLPCi et que la dépense n'entre pas dans les limites de crédits fixées par le Grand Conseil. Suite à la réduction budgétaire, le Département de la prévoyance sociale et des assurances, en vertu de son pouvoir d'organisation (art. 4 aLvPCi), a dû opérer des choix et des priorités dont l'opportunité ne peut être revue par le tribunal, compte tenu de son pouvoir d'examen limité à la légalité (art. 36 LJPA); ainsi, il a valablement décidé de ne pas subventionner l'exercice en question. En conséquence, dès lors que le refus de la subvention concerne un exercice non obligatoire au sens de l'art. 52 aLPCi et qu'il est dicté par des contraintes budgétaires, il ne met pas en cause l'exécution d'une tâche essentielle en matière de protection civile et ne viole pas l'art. 6 aLvPCi. Les mesures commandées par le département sont donc justifiées et la décision du Service cantonal de protection civile est dès lors fondée.
S'agissant des subventions, l'art. 55 al. 1 lettre a de la loi révisée maintient également l'octroi de subventions fédérales couvrant 30 à 40 % des frais relatifs aux services d'instruction, et les subventions que le canton verse aux communes demeurent fixées par le droit cantonal (art. 56 al.3 LPCi). La loi révisée n'oblige donc pas non plus les cantons à subventionner les exercices de protection civile en leur laissant la compétence de régler cette question. Sur ce point, la nouvelle loi vaudoise a repris à son art. 19 le même principe que celui de l'art. 6 aLvCPi dans les termes suivants: lorsque la législation fédérale prévoit des subventions en faveur des mesures prises par les communes en matière de protection civile, le canton verse une subvention au moins égale à la moitié du solde après déduction des subventions fédérales (al.1); les subventions cantonales sont versées dans les limites des crédits ouverts (al.2). Ainsi, avec le nouveau droit en vigueur, le refus de la subvention reste justifié par des contraintes budgétaires et concerne toujours un exercice non obligatoire au sens de l' art. 36 al.1 LPCi. Il est donc conforme à l'art. 19 al. 2 LvPCi et ne met pas en cause l'exécution d'une tâche essentielle en matière de protection civile. Ainsi, la décision attaquée devrait également être confirmée sous l'empire du nouveau droit.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours du 30 novembre 1993 est irrecevable.
II. Le recours du 19 octobre 1993 est rejeté.
III. La décision du Service de la protection civile du 19 octobre 1993 est confirmée.
IV. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des communes recourantes, solidairement entre elles.
Lausanne, le 16 avril 1996/fc/gz
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)