canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 25 février 1994
sur le recours formé conjointement par Noé Graff , à Begnins et Laurent Baechtold , à Luins,
contre
la "décision" du Département de l'agriculture, du l'industrie et du commerce (ci-après : le département) fixant les limites de production pour la vendange 1993.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. Etienne Poltier, président
Etienne Fonjallaz, assesseur
Vincent Pelet, assesseur
A vu en fait :
A. Les différentes professions intéressées au secteur viti-vinicole sont convenues, tout d'abord en 1991, puis en 1992, de consacrer leurs efforts à une limitation de la vendange, sur une base volontaire. C'est ainsi que le 13 avril 1992, la Communauté du vin vaudois, organisme regroupant la Fédération vaudoise des vignerons, l'Union des négociants en vins Vaud-Fribourg, l'Association suisse des vignerons encaveurs, section vaudoise, l'Union vaudoise d'associations vinicoles et enfin la Société des encaveurs de vins suisses, section vaudoise, adressaient à tous les vignerons, négociants et encaveurs un message invitant les vignerons à procéder à un ébourgeonnage sévère et précoce, de manière à diminuer sensiblement le nombre d'heures d'égrappage; cette recommandation s'inscrivait dans la politique commune de limitation de production. En juin 1992, la Communauté du vin vaudois s'est adressée à nouveau aux viticulteurs, propriétaires et exploitants, pour les informer des directives adoptées sur un plan privé par l'interprofession. S'agissant du Chasselas, ces directives comportaient une limitation de 1 litre par m² pour La Côte I et II, respectivement de 0,9 litre par m² pour les appellations Morges et Nyon, ainsi que pour le nord vaudois.
B. L'Arrêté fédéral sur la viticulture, du 19 juin 1992, est entré en vigueur le 1er janvier 1993. Son art. 1er précise tout d'abord que la Confédération encourage la viticulture en :
"b) soutenant la production de qualité et ses appellations;
c) adaptant les récoltes à la situation du marché et à sa capacité d'absorption".
Ces objectifs sont concrétisés notamment par le régime de limitation de la production prévu à l'art. 20 de cet arrêté. Sa teneur est la suivante :
"La production de raisins destinés à l'élaboration de moûts de la catégorie 1 est limitée à l'unité de surface. Les cantons fixent les quantités de production maximales en tenant compte des récoltes de qualité suffisante obtenues au cours des dix années précédentes. Celles-ci ne peuvent être supérieures à 1,4 kg/m² ou 1,12 l/m² pour les raisins blancs et 1,2 kg/m² ou 0,96 l/m² pour des raisins rouges.
Sur proposition des Commissions régionales (art. 22), les cantons peuvent limiter la production de toutes les catégories pour l'ensemble de leur territoire ou pour une partie de celui-ci.
Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons et les Commissions régionales, limiter, le cas échéant, la production de l'ensemble des catégories.
Les cantons édictent les dispositions concernant la limitation de la production et le déclassement et en contrôlent l'application. Ils peuvent appeler les Commissions régionales et les sous-commissions cantonales à y collaborer."
C. Le Service de la viticulture a adressé au mois de janvier 1993 une première circulaire aux propriétaires de vignes du canton de Vaud; elle pose les premiers jalons en vue de la mise en place du contrôle officiel de la vendange, y compris le contrôle quantitatif de celle-ci. Elle invite ainsi les propriétaires à fournir aux communes, à l'intention du Service de la viticulture, les données nécessaires à l'établissement du Registre des vignes de l'ensemble du canton; les données doivent
comporter l'indication des appellations et des cépages. Cette circulaire donne en outre quelques indications sur le système que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après : le département) entendait mettre sur pied pour l'application des règles précitées. Le département a adressé une nouvelle circulaire en date du 6 avril 1993 aux municipalités, ainsi qu'aux organisations professionnelles concernées; elle était également destinée aux vignerons, mais ceux-ci ne l'ont pas reçue directement, le soin de diffuser cette information étant en effet laissé notamment aux municipalités (selon l'autorité intimée, certaines d'entre elles ont procédé par affichage au pilier public). Ce document précise les informations antérieures et ajoute ce qui suit au sujet de la limitation des rendements pour la récolte 1993 :
"Dans le cadre défini par les dispositions du nouvel Arrêté fédéral sur la viticulture et bien qu'il paraisse prématuré d'évoquer ce chapitre, il est à prévoir que les directives qui vous parviendront relatives à la limitation des rendements ne devraient pas être moins sévères que celles émises en 1992, restant entendu que l'interprofession devra préalablement se prononcer à ce sujet".
D. Dans les mois qui ont suivi, le département a précisément procédé à une large consultation des milieux professionnels concernés. Dans ce cadre, les organisations représentatives d'encaveurs et de négociants, faisant valoir une surcharge des marchés, ont suggéré des solutions rigoureuses, en particulier pour les différentes régions de La Côte et du Nord vaudois, spécialement s'agissant des cépages blancs. La Fédération vaudoise des vignerons a adopté une position similaire, (quota de 0,90 pour La Côte III, respectivement de 1,00 pour La Côte I et II). D'autres organisations représentatives de vignerons suggéraient en revanche l'adoption pure et simple des limites de production prévues par l'arrêté fédéral.
E. Le 16 juillet 1993, le Conseil d'Etat a adopté le règlement sur la limitation de la production et le contrôle officiel de la vendange, paru dans la Feuille des avis officiels (ci-après : FAO) du 23 juillet suivant. Ce texte ne fixe pas les quantités de production maximales par m² pour les différents cépages, mais prévoit que le département publie chaque année ses quotas dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (art. 21 du règlement). Le 30 juillet 1993, le département a dès lors procédé à une publication dont la teneur est la suivante :
*"DECISION DU DEPARTEMENT DE L'AGRICULTURE,
DE L'INDUSTRIE ET DU COMMERCE*
En application des articles 18 et 21 du règlement du 16 juillet 1993 sur la limitation de la production et le contrôle officiel de la vendange, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a décidé de fixer les quantités de production maximales de raisins pour l'année 1993 comme suit :
CATEGORIE 1
A) Cépages blancs Litres par mètre carré
Région du Chablais 1, 12
Région de Lavaux 1,12
Région de La Côte
Appellations Féchy, Mont-sur-Rolle
Tartegnin, Coteau de Vincy,
Vinzel, Luins, Aubonne, Perroy, Bursinel,
Begnins 1,00
Appellations Morges, Nyon
Bonvillars, Vully 0,90
B) Cépages rouges
Pinot Noir
Régions du Chablais et de Lavaux 0,96
Régions de La Côte, Côtes de l'Orbe,
Bonvillars, Vully 0,80
Gamay et autres cépages rouges
Toutes les régions du canton 0,96
CATEGORIES 2 ET 3
a) Cépages blancs
Toutes les régions du canton 1,12
b) Cépages rouges
Toutes les régions du canton 0,96
Le Département"
Elle a donné lieu à divers recours déposés par des tiers, non intéressés à la présente procédure.
Par acte du 9 août 1993, adressé au département, Noé Graff et Laurent Baechtold ont eux aussi recouru contre cette "décision" en faisant valoir son caractère tardif; dans leur mémoire du 18 août 1993, ils ajoutent qu'une "décision" de cette nature doit intervenir "avant fleur", soit au plus tard au début juin de chaque année, sans quoi elle oblige le vigneron à se rendre à nouveau dans sa vigne pour réduire sa production, ce qui entraîne une augmentation des coûts pourtant parfaitement évitable.
F. Par décision du 10 septembre 1993, le juge chargé de l'instruction a refusé l'effet suspensif au recours; la Section des recours du Tribunal administratif a confirmé cette solution dans son arrêt du 25 octobre 1993.
G. A la suite des intempéries du mois de septembre, les quantités encavées lors de la vendange 1993 ont généralement été plus réduites que prévu. Interpellés à ce sujet, les recourants ont déclaré, par lettre du 11 novembre, qu'ils avaient encavé des quantités inférieures aux droits de production qui leur avaient été attribués.
H. Les recourants ont encore produit une pétition, qui a recueilli 400 signatures, dont le texte est le suivant :
*"Pétition des vignerons de la région de la Côte adressée au Département de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce
_____________________________________________*
Les soussignés se référent à la décision du Département de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce du 30 juillet 1993 fixant une limitation de récolte pour la catégorie 1 de la région de la côte (Appellations : Féchy, Mont-sur-Rolle, Tartegnin, Coteau de Vincy, Vinzel, Luins, Aubonne, Perroy, Bursinel, Begnins) inférieure à celle que permet l'arrêté fédéral du 19 juin 1992.
Considérant l'état actuel du marché des vins de cette région particulière, ils sollicitent l'annulation de cette décision et l'application, pour 1993, des quantités permises par l'arrêté fédéral du 19 juin 1992."
Au demeurant, le Service de la viticulture a déclaré, dans un recours parallèle (GE 93/093), qu'il espérait pouvoir appliquer - si les stocks au 30 juin 1994 le permettent - les quotas fédéraux de manière uniforme pour la vendange 1994.
Considère en droit :
En règle générale, la recevabilité du recours dépend de l'existence d'un intérêt actuel de l'intéressé à obtenir une modification (annulation, réforme ou autre correction) de la décision attaquée. En l'occurrence, les recourants ont admis que leurs quotas de production n'avaient pas été dépassés lors de la vendange 1993, de sorte qu'il est douteux que ceux-ci bénéficient encore d'un intérêt de cette nature. Il est toutefois possible que cette circonstance résulte du refus de l'effet suspensif et, malgré les souhaits émis par le Service de la viticulture pour la vendange 1994, il n'est pas exclu qu'une situation similaire se produise à nouveau à l'avenir, sans que le Tribunal administratif puisse statuer sur le fond suffisamment rapidement. Dans une telle hypothèse, on doit admettre la recevabilité du recours, par exception à la règle, en présence d'un intérêt virtuel seulement (ATF 109 Ia 169; pour d'autres exemples, v. Pierre Moor, Droit administratif, II 420).
Le présent recours n'en est pas recevable pour autant.
a) On relèvera en effet à titre liminaire que la nature juridique de la "décision" du 30 juillet 1993 est douteuse; on peut hésiter, en particulier, à la qualifier de décision (en l'occurrence collective), au sens que donne généralement de ce terme le droit administratif, ou au contraire de norme générale et abstraite. La loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (ci-après : LJPA) confère en effet compétence au Tribunal administratif (comme aussi au Conseil d'Etat, dans les domaines qui restent de sa compétence, ou aux commissions de recours) pour connaître des recours dirigés contre des décisions administratives, définies à son art. 29 (v. art. premier, 3 et 4; v. aussi l'exception de l'art. 30 LJPA, qui a trait au refus de statuer); ses tâches ne s'étendent donc pas au contrôle abstrait des normes, un recours dirigé contre une disposition légale ou réglementaire, de droit cantonal ou communal, devant dès lors être déclaré irrecevable.
Il faut ajouter que le Tribunal administratif a en revanche l'obligation de procéder au contrôle incident des normes, dans le cadre des recours dont il est saisi; ainsi, le recourant peut-il invoquer, dans le cadre d'une procédure où il conteste une décision déterminée, l'existence d'un vice qui affecterait la norme elle-même (v. à ce sujet, Pierre Moor, Droit administratif, II 116 et références; v. aussi Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zurich 1985, p. 157 ss). En règle générale, il n'en va pas de même s'agissant d'une décision précédente entrée en force; dans ce cas, l'administré ne peut pas obtenir, dans le cadre d'un recours dirigé contre la décision d'exécution, le contrôle incident de la régularité de la décision antérieure. La jurisprudence apporte toutefois une exception à ce principe s'agissant des décisions collectives (ou Allgemeinverfügungen; ATF 112 I b 249 cons. 2 b; v. aussi, Pierre Moor, op. cit. II 118; Tobias Jaag, op. cit. p. 158; le même, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 1984, 433 ss). Ce dernier auteur va même jusqu'à suggérer que le recours direct contre les "Allgemeinverfügungen" devrait être exclu (p. 159); il en découlerait que le recours serait irrecevable sans qu'il soit nécessaire de dire si la "décision" du 30 juillet 1993 constitue une décision collective ou au contraire une norme générale et abstraite. Mais cette solution ne peut guère être retenue en droit positif, en particulier dans le cadre de l'art. 29 LJPA.
b) Echappent dès lors au contrôle par la voie d'un recours direct au Tribunal administratif les lois au sens matériel de ce terme; cette exclusion vise toutes les règles de droit, qu'elles figurent dans des lois au sens formel, des règlements cantonaux ou communaux. Par règle de droit, il faut comprendre les normes qui fixent un régime juridique général et abstrait et qui s'appliquent dès lors à un cercle indéterminé de personnes, respectivement à un nombre indéterminé de situations. On y oppose la décision, qui arrête un régime juridique individuel et concret (par exemple, une taxation fiscale); constituent toutefois également des décisions les actes qui ont une portée collective, mais se rapportent à une situation concrète (une signalisation routière, une interdiction de manifestation, par exemple; sur l'ensemble du problème, v. Jaag, op. cit., p. 111, ainsi que l'article publié par le même auteur cité plus haut; v. aussi Moor, op. cit. II, 115 ss).
La frontière entre la règle de droit matériel et la décision collective est parfois difficile à tracer, comme le montre le présent cas.
c) Le régime juridique résultant de la "décision" litigieuse peut être résumé ainsi :
"Les quantités de production maximales de raisins pour l'année 1993 sont fixées comme suit :
CATEGORIE 1
A) Cépages blancs Litres par mètre carré
[...]
Région de Lavaux 1,12
Région de La Côte 1,00
(sauf les appellations Morges et Nyon)
[...]
CATEGORIES 2 ET 3
a) Cépages blancs
Toutes les régions du canton 1,12
[...]".
Dans sa formulation générale et abstraite, cet acte présente toutes les caractéristiques d'une règle de droit. Le régime juridique qu'il instaure s'applique à un cercle de personnes indéterminé, soit pour certains de ses éléments à l'ensemble des producteurs du canton, qui sont plus de 6'000. Il règle également un nombre de situations indéterminées, fonction de l'encépagement des différentes parcelles viticoles du canton, des sondages réalisés au moment de la vendange, voire même des options prises par les producteurs en cours d'année. L'acte attaqué présente par ailleurs une forte similitude avec certaines dispositions réglementaires, notamment l'art. 1er du règlement du 5 septembre 1986 sur la qualité des vins vaudois,
comme aussi avec les dispositions arrêtées par d'autres cantons (v. notamment art. 6 de l'arrêté du 7 juillet 1993 sur les appellations des vins du Valais, art. 28, 36, 42 et 46 du règlement du 14 juillet 1993 sur les vins genevois; v. aussi art. 6 de l'arrêté du 31 mars 1993 sur les appellations de vins de Neuchâtel).
aa) La seule différence réside dans le caractère limité dans le temps de la "décision" du 30 juillet 1993. Sous cet aspect, celle-ci se rapproche encore des "Décisions" du 11 juin 1993, du même département sur la chasse en 1993-1994 (v. sur ce point, FAO 1993, 2263). Les "Décisions" précitées reposent, quant à elles, sur l'art. 27 de la loi du 28 février 1989 sur la faune et constituent en réalité des "prescriptions" (pour reprendre la formule de la note marginale de cette disposition) sur l'exercice de la chasse pour une saison déterminée, par quoi l'on peut comprendre qu'il s'agit là de règles générales et abstraites, malgré la dénomination utilisée.
On retient parfois le critère de la validité limitée dans le temps d'un régime juridique pour conclure à son caractère concret; à tort. Cette solution contredit en effet les textes légaux qui permettent l'adoption de règles de droit limitées dans le temps dans le cadre des arrêtés fédéraux de portée générale (v. art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils, RS 171.11; le droit vaudois ne contient pas de règle analogue; v. cependant art. 102a de la loi du 17 novembre 1948 sur l'exercice des droits politiques, aujourd'hui abrogée, qui prévoyait que la loi était promulguée pour un temps illimité, sans dire expressément que la forme du décret pouvait être adoptée pour les règles de droit de validité limitée; v. sur ce point, qui s'inscrit plutôt dans le cadre de la problématique des droits politiques que du contrôle juridictionnel, Etienne Poltier, La loi en droit vaudois, in : Auer/Kälin, La loi en droit public cantonal, Zürich 1991, p. 313 ss). En réalité, la limitation dans le temps de la validité d'un régime juridique constitue seulement un mode de détermination du champ d'application de celui-ci, sans que sa nature ne change; cette conclusion apparaît assez clairement dans l'exemple de la loi annuelle d'impôt ou des arrêtés (souvent bisannuels) d'imposition communaux (dans ce sens, Jaag, op. cit., p. 97 ss; voir aussi p. 76 où cet auteur qualifie de règle de droit l'acte par lequel l'autorité communale compétente énonce une interdiction d'arrosage des jardins durant une période de sécheresse; v. également p. 99 : n'est pas concrète selon lui la réglementation fixant le prix de prise en charge de certains produits - v. JAAC 33,7 - pour une récolte donnée). Sans doute, la limitation dans le temps de la "décision" attaquée rend-elle vraisemblablement déterminable dans une large mesure, non sans difficulté, le cercle de ses destinataires directs (il n'est cependant pas exclu que la composition de ce cercle varie quelque peu entre la date de la "décision" et la vendange, respectivement l'encavage); mais l'on ne devrait pas attacher une importance décisive à cette circonstance (dans ce sens, Jaag, p. 60 ss, 65), alors même que les situations que tente de régir l'acte attaqué ne peuvent que rester indéterminées. Autrement dit, ce n'est que si une réglementation a pour objet une situation donnée, définie par exemple dans le temps (ou l'espace), que le régime ainsi créé pourra être qualifié de concret (Jaag, p. 95 et 99).
bb) La "décision" du 30 juillet 1993 prévoit en outre des régimes juridiques différenciés par cépages et par régions viticoles. Là encore, il ne s'agit que de délimiter le champ d'application d'une règle de droit, sans que celle-ci ne perde sa nature (dans ce sens, Jaag, p. 90 ss; pour un exemple similaire, v. ATF 119 Ia 151, qui laisse la question ouverte et 197, qui concerne les mêmes règles d'un décret bernois, mais ne la soulève pas). La portée de l'acte attaqué n'est à cet égard pas différente de celle de dispositions réglementaires communales applicables à certaines zones déterminées, de celle du règlement du 14 décembre 1984 sur les réserves de chasse et de protection de la faune du Canton de Vaud ou encore du règlement du 7 juin 1985 sur la pêche dans les lacs de Joux, Brenet et Ter.
cc) Il résulte en définitive de l'examen qui précède que c'est à tort que le département a qualifié l'acte du 30 juillet 1993 de décision, celui-ci contenant en réalité de véritables règles de droit, certes applicables à l'année 1993 seulement; les recourants l'ont d'ailleurs eux-mêmes pressenti dans une certaine mesure, eux qui parlent des "instructions" du département à propos de la "décision" du 30 juillet 1993. Au demeurant, ni l'art. 18, ni l'art. 21 du règlement n'exigent la forme d'une décision; ce dernier prescrit seulement une publication, ce qui constitue plutôt un indice du caractère général et abstrait du régime instauré, la publication constituant en effet le seul mode approprié de "notification" des lois matérielles.
Force est dès lors d'en conclure que le recours, en tant qu'il est dirigé contre un ensemble de normes générales et abstraites, n'est pas recevable au Tribunal administratif, seule la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral étant ouverte.
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument.
Lausanne, le 25 février 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :