canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 15 décembre 1993
sur le recours interjeté par la Commune de Villeneuve , représentée par sa Municipalité,
contre
la décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après le Département), du 16 juin 1993, refusant une patente de café-restaurant pour le réfectoire du Centre régional d'instruction de l'est vaudois pour la protection civile (CRIE), à Villeneuve.
Statuant à huis clos, dans sa séance du 8 novembre 1993,
le Tribunal administratif, composé de :
M. P.-A. Berthoud, président
Mme D. Thalmann, assesseur
M. G. Henriod, assesseur
Greffière : Mme M.-C. Etégny, sbt
constate en fait :
A. Le CRIE est situé sur la Commune de Villeneuve, en zone de construction d'utilité publique, à l'est de la zone industrielle que surplombe l'autoroute. Son entretien et son utilisation font l'objet d'une convention entre la Commune de Villeneuve et dix-neuf autres communes de l'est vaudois. Le CRIE abrite un réfectoire de 110 places qui a fait l'objet d'une autorisation spéciale, accordée par le Département le 15 décembre 1976, permettant le service de la restauration et de boissons alcooliques aux seules personnes fréquentant le CRIE lors d'un cours de formation ou lorsque les locaux sont mis à la disposition d'organismes tels que l'armée, les sapeurs-pompiers, etc. D'éventuels clients de passage sont exclus de l'accès à ce restaurant dès lors que celui-ci n'est pas considéré comme un établissement public permanent. Le 31 décembre 1991, le Département a délivré à Olivier Perrenoud une patente d'autorisation spéciale correspondant à la décision du 15 décembre 1976 : il y est précisé que le réfectoire ne pourra en aucun cas se transformer en un café-restaurant de type courant, son accès étant interdit à la clientèle de passage.
B. Le 1er février 1993, la Municipalité de Villeneuve a déposé auprès de la Police cantonale du commerce une demande visant à obtenir une patente de café-restaurant en lieu et place de l'autorisation spéciale accordée. Elle fait valoir qu'ensuite des restrictions drastiques du budget de la protection civile, imposées par l'Etat, la viabilité du restaurant exploité par Olivier Perrenoud est mise en péril. En effet, pour 1993, 3'599 journées sont prévues au CRIE alors qu'il y en avait eu 10'000 en 1991. Elle expose en outre que le CRIE est situé à l'extrémité de la zone industrielle, de nombreux poids lourds passant à proximité. Un service de restauration publique répondrait d'autant mieux aux clients de passage que les poids lourds pourraient aussi stationner sur le parking.
La Préfecture du district d'Aigle a préavisé favorablement; la Société vaudoise des cafetiers-restaurateurs et hôteliers s'est prononcée négativement.
C. Par décision du 16 juin 1993, le Département, se fondant sur l'art. 32 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB), a refusé la demande déposée par la Municipalité de Villeneuve, celle-ci se voyant par ailleurs octroyer un droit d'antériorité.
C'est contre cette décision que la Municipalité a recouru par pli du 25 juin, complété d'un mémoire du 7 juillet 1993. Elle a en outre déposé un mémoire complémentaire le 8 novembre 1993. En bref, elle fait valoir la violation du droit d'être entendu, de la liberté du commerce et de l'industrie, de l'art. 32 LADB, plus particulièrement du principe de l'égalité de traitement, ainsi que de la violation du principe de la proportionnalité.
Dans ses déterminations du 17 août 1993, le Département conclut au rejet du recours.
L'avance de frais requise, par Frs 1'500.--, a été effectuée dans le délai imparti à cet effet.
D. A l'audience de jugement du 8 novembre 1993, tenue dans les locaux du CRIE, André Jeanneret, municipal de la Commune de Villeneuve, assisté de l'avocat P.-Y. Bétrix, ainsi que Florence Merz, juriste au Département, ont été entendus. Ont été également entendus, à titre de témoins, Jean-Daniel Curchod, administrateur du CRIE et Olivier Perrenoud, gérant du réfectoire.
Avant l'audience, le tribunal a procédé à une inspection locale; il a visité la zone industrielle et la zone de construction d'utilité publique et a fait halte au New Sporting Forest Hill, au magasin "Cash" et au centre "Artevil".
Il est ressorti de l'instruction que la zone industrielle et la zone de construction d'utilité publique où se trouve le CRIE constituent une entité délimitée grosso modo par la voie de chemin de fer et la route d'Arvel. L'autoroute qui la surplombe sépare en quelque sorte cette zone en deux parties : l'une à l'ouest, présente un aspect compact dans ses constructions, orientées vers le centre, l'autre à l'est, dont les biens-fonds sont peu bâtis et où se situe le CRIE. Les bâtiments les plus proches du CRIE, à une centaine de mètres, sont un stand de tir (avec buvette) et un centre de ball-trap. A 700 mètres du CRIE, on trouve le premier café-restaurant dans les locaux du New Sporting Forest Hill (club de tennis) puis, à proximité immédiate, un grand magasin de meubles "Cash" qui abrite aussi un café-restaurant aux heures d'ouverture restreintes. Non loin se situe le centre artisanal "Artevil"; la moitié de l'ensemble projeté est actuellement réalisé. On ignore quand la deuxième partie sera mise en chantier. Le Département a d'ores et déjà délivré le 11 janvier 1990 une autorisation d'y exploiter un café-restaurant avec boissons alcooliques, lequel sera réalisé avec la deuxième partie du projet. Cette autorisation, prolongée selon lettre du 26 février 1993, est encore valable. Il n'y a pas d'autre établissement public dans la zone industrielle ou dans la zone de construction d'utilité publique. Certaines entreprises sises en zone industrielle, comme Miauton SA ou Suter SA, gèrent leurs propres cantines destinées à leurs employés.
La Commune de Villeneuve compte sept hôtels avec cafés-restaurants et dix cafés-restaurants, y compris celui d'"Artevil". A l'exception des trois établissements cités et de celui du complexe touristique "Les Marines", les autres cafés-restaurants se situent au centre de la localité.
S'agissant des poids lourds, on comptait en 1990 environ 800 passages par jour. Ce chiffre a diminué depuis lors en raison de la conjoncture. L'accès à "Artevil" n'est pas aisé en raison de la circulation à sens unique; il n'y a pas de réel parking poids lourds au New Sporting Forest Hill, bien que certains d'entre eux puissent stationner le long de la halle de tennis. La meilleure possibilité pour les poids lourds de se garer à Villeneuve est à la place de la Gare, éloignée de 2-3 kilomètres.
Il est aussi apparu que les problèmes rencontrés par les réfectoires des autres centres de protection civile ayant un gérant indépendant, au bénéfice de la même autorisation spéciale, sont semblables à ceux du CRIE. Par exemple le réfectoire du centre d'Aubonne se trouve désormais tenu par le Département social romand, le gérant indépendant l'ayant quitté. En renonçant à la gérance confiée à Olivier Perrenoud, faute de rentabilité de l'exploitation du restaurant, les autorités communales vont au-devant de difficultés financières, en raison notamment de la perte du loyer perçu auprès du gérant.
et considère en droit :
Déposé en temps utile et selon les formes requises, le recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Selon la recourante, l'autorité de première instance a violé le principe du droit d'être entendu en ne lui offrant pas, ou en n'offrant pas à Olivier Perrenoud, gérant du réfectoire, l'occasion de s'expliquer. Le vice ne serait pas réparable parce que le Tribunal administratif ne peut revoir la question litigieuse sous l'angle de l'opportunité. Ce grief ne peut être retenu pour les motifs suivants.
Le droit d'être entendu comporte en particulier le droit, pour le justiciable, de s'expliquer avant qu'une décision soit prise à son détriment. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il fondait sa jurisprudence sur la situation concrète pour définir le droit d'être entendu tiré de l'art. 4 Cst (ATF non publié du 11 juin 1993 en la cause M. K., c. 2). En l'espèce, la recourante a saisi le Service de la police administrative du Département pour demander une autorisation ordinaire d'exploitation d'un café-restaurant servant des boissons alcooliques. S'agissant d'une requête, il lui appartenait de démontrer qu'elle remplissait les conditions posées par la loi. Au reste, l'autorité intimée s'est prononcée après avoir visité les lieux, sur la base d'éléments objectifs, tenant compte notamment du fait que le CRIE se situe dans un endroit excentrique. Elle était en mesure, sans violer le droit d'être entendu, de statuer sans provoquer encore d'autres explications de la recourante (ATF 111 Ia 103 c. 2b et arrêt précité). Le droit d'être entendu découlant de l'art. 4 Cst ne nécessite d'ailleurs pas que l'intéressée ait la possibilité de faire valoir son point de vue oralement (ATF 108 Ia 191 c. 2a; 103 Ib 195/196; 102 Ib 251 c. 3). Au surplus, l'autorité ne s'est pas fondée sur un motif juridique dont la recourante ne pouvait supputer l'impertinence (ATF 116 Ib 43 c. 4e; 115 Ia 96/97 c. 1b; 114 Ia 99 c. 2a).
Par ailleurs, conformément à l'art. 36 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif peut revoir la cause librement en fait et en droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Dès lors, le tribunal examine tous les éléments propres au cas d'espèce et, ce faisant, tient compte de l'ensemble des circonstances, y compris celles que la recourante n'aurait pas exposées dans sa requête.
"L'autorisation de créer un établissement public et débitant des boissons alcooliques et l'octroi d'une patente en faveur de ces établissements sont subordonnés à l'existence d'un besoin (art. 32 quater Constitution fédérale).
Il en est de même du renouvellement et du transfert de ces patentes. Le besoin est fonction de l'intérêt général et du nombre des établissements publics débitant des boissons alcooliques existant dans une agglomération, une commune, une localité, un hameau ou un quartier.
Sauf lors de circonstances locales particulières, notamment en cas de développement d'un quartier ou du tourisme, aucune nouvelle patente de café-restaurant ne sera accordée lorsqu'il y a déjà un café-restaurant pour :
300 habitants dans les agglomérations jusqu'à 3'000 habitants;
400 habitants dans les agglomérations de 3'001 à 6'000 habitants;
500 habitants dans les agglomérations de plus de 6'000 habitants.
Le fait que ces normes ne sont pas atteintes ne crée pas un droit à l'obtention d'une patente".
Ainsi, lorsque les proportions fixées par l'art. 32, al. 3 LADB sont dépassées, seules des circonstances locales particulières, comme par exemple le développement d'un quartier ou le tourisme, permettent l'octroi d'une autorisation permettant le débit de boissons alcooliques.
b) Au 31 décembre 1992, la Commune de Villeneuve comptait une population de 3'898 habitants. Comme on l'a vu, elle dispose de neuf cafés-restaurants et sept hôtels avec cafés-restaurants, ainsi qu'un café-restaurant dont le principe de la création a été admis ("Artevil"). Aux termes de l'art. 32 LADB, elle n'aurait droit qu'à 10 établissements servant des boissons alcooliques. Le nombre d'établissements prévus est donc nettement dépassé pour la commune. Un tel dépassement trouve vraisemblablement ses origines dans la vocation touristique de la commune et de la région. En d'autres termes, le besoin de la population résidente comme celui de la clientèle de passage a été pris en considération. A cet égard, il convient de relever que le nombre des débits de boissons alcooliques dépassait la norme avant même l'entrée en vigueur de la loi. Les unités supplémentaires accordées sont directement liées à l'activité touristique (complexe des "Marines") ou, pour ce qui est de la zone industrielle et de la zone de construction d'utilité publique, au développement important de cette partie du territoire communal dans les années 1980.
Pour autant, on ne saurait en déduire l'intention manifeste de l'autorité d'accorder librement des autorisations. Prendre en compte la vocation touristique d'une localité ou le développement d'un quartier, comme le permet la loi, n'implique pas encore la volonté et l'intention, de la part de l'autorité intimée, de persister dans une pratique qui serait illégale comme le prétend la recourante. En effet, l'art. 32 LADB se réfère en principe au nombre d'habitants d'une commune, d'une agglomération ou d'un quartier. Ce sont donc bien les circonstances locales particulières qui ont fondé les décisions de l'autorité intimée lorsqu'elle a pris en considération le nombre des travailleurs dans la zone industrielle et l'éloignement des établissements publics existants. Le tribunal doit bien plutôt constater que le grief invoqué de la violation du principe de la légalité n'est pas fondé.
c) Vu la situation du CRIE dans la commune, c'est avec raison que la recourante n'invoque pas les motifs touristiques s'agissant de circonstances locales particulières. Comme on l'a vu plus haut, le CRIE se trouve en bordure est de la zone industrielle de la commune.
aa) Pour apprécier l'existence d'un besoin spécifique lié au développement d'un quartier, le tribunal, reprenant la jurisprudence de Conseil d'Etat, a retenu le critère de la présence d'autres établissements publics situés dans un rayon de 200 mètres autour de l'établissement prévu. Ce critère tient au fait qu'un établissement public demeure aisément accessible pour une personne se déplaçant à pied et qu'il permette ainsi de répondre aux besoins spécifiques de la population du quartier (arrêts TA : GE 91/006 du 25 février 1992, c. 2c; GE 91/032 du 13 mai 1992, c. 2b; GE 92/069 du 23 décembre 1992, c. 2; GE 92/072 du 18 novembre 1992, c. 2b; GE 92/083 du 21 décembre 1992, c. 1b; GE 92/095 du 31 mars 1993, c. 3; GE 93/004 du 14 avril 1993, c. 1b). Par exemple, à Vevey, le tribunal a admis que la création d'un établissement avec alcool répondait aux besoins d'un quartier (quartier de Gilamont) car il n'y avait aucun établissement dans un rayon de 200 mètres et la population du quartier, depuis 1980 avait augmenté de 20% (arrêt TA : GE 91/006 du 25 février 1992).
Le tribunal a également admis l'existence d'un besoin lié au développement d'un quartier dans une vaste zone industrielle, en l'occurrence celle des communes de Crissier, Renens et Prilly, longeant la route cantonale de Cossonay. Cette zone ne comptait qu'un seul café-restaurant de 100 places et un salon de billard visant une toute autre clientèle que celle des employés de la zone industrielle; or, cette zone accueillait plus de 1'000 travailleurs pendant la journée. La création d'un second café-restaurant répondait donc aux besoins spécifiques des travailleurs de ce secteur d'activité. En outre, l'établissement public projeté se situait sur le territoire de la commune de Crissier qui ne comptait, pour une population de 5224 habitants, que huit cafés-restaurants, le contingent autorisé à teneur de l'art. 32 LADB étant de treize (arrêt TA : AC R1 780/91 du 20 février 1992, c. 3).
De même, la seule circonstance de tourisme ou la présence d'importantes surfaces commerciales ne suffisent pas à elles seules à établir l'existence de circonstances locales particulières justifiant l'octroi d'une autorisation de servir des boissons alcooliques (arrêts TA : GE 91/010 du 18 décembre 1991, GE 92/063 du 30 novembre 1993).
Le critère tenant à la présence d'autres établissements publics débitant des boissons alcooliques dans un rayon de 200 mètres ne présente pas un caractère absolu pour décider si le besoin est justifié par le développement d'un quartier. Il convient en effet de tenir compte de l'ensemble des circonstances, notamment des caractéristiques des établissements existants, de leur répartition sur le territoire communal, de leur accessibilité ainsi que des impératifs posés par la lutte contre l'alcoolisme (arrêts TA : GE 93/004 du 14 avril 1993 c. 1b, AC R1 780/91 du 20 février 1992, c. 3b = RDAF 1992 p. 374 ss).
bb) En l'espèce, le développement de la zone industrielle a conduit l'autorité intimée à délivrer une patente de café-restaurant à trois établissements publics de cette zone. Toutefois, le développement envisagé ne s'est en partie pas réalisé puisque le centre "Artevil" n'est qu'à moitié construit et que le restaurant qui devait y prendre place n'existe pas encore.
Dans l'examen des besoins spécifiques propres à justifier la création d'un établissement public, le Département ne saurait sans autre appliquer au nombre de travailleurs, les normes établies par la loi en fonction du nombre d'habitants. Ainsi, à supposer que le nombre de travailleurs augmente encore dans cette zone, cette croissance ne justifierait pas nécessairement à elle seule l'octroi d'une nouvelle patente de café-restaurant.
L'augmentation de la population travailleuse de cette zone n'a pas répondu à la croissance escomptée et, actuellement, dans cette zone comme dans l'ensemble de la commune, le nombre de travailleurs en 1992 a diminué par rapport aux deux années précédentes. Dans ces circonstances, il n'est pas arbitraire de considérer que les deux établissements présentement ouverts suffisent aux besoins actuels du quartier, étant entendu que trois établissements publics sont d'ores et déjà admis avec la construction de la deuxième partie du centre "Artevil" qui générera également d'autres emplois. La création d'emplois suscitée par l'implantation du centre d'"Artevil" a d'ailleurs été prise en compte par le département lors de sa décision d'octroi de patente au café-restaurant d'"Artevil", puisqu'il mentionne 400 à 600 postes attendus qui s'ajouteraient aux 1258 personnes recensées en 1989. Selon la recourante, la zone industrielle accueillait en 1992, 1295 travailleurs, soit 37 de plus qu'en 1989. Cet écart n'est certes pas déterminant pour justifier l'ouverture d'un établissement supplémentaire.
cc) Par ailleurs, le CRIE, implanté en bordure de la zone industrielle, à 700 mètres de celle-ci, en est séparé par des champs. A l'exception du centre de ball-trap et du stand de tir, il n'y a pas d'immeubles construits dans un rayon de 200 mètres autour du CRIE de sorte que les alentours sont pratiquement dépourvus de population. Le critère de l'absence d'établissements publics débitant des boissons alcooliques dans un rayon de 200 mètres perd ici sa signification; en effet il tient au fait que l'on admet qu'à une telle distance, un établissement demeure aisément accessible pour une personne se déplaçant à pied et permet ainsi de répondre aux besoins spécifiques de la population du quartier visé. Au reste, vu l'éloignement des constructions et des personnes, on se déplace au moyen d'un véhicule dans les environs du CRIE.
dd) La recourante fait aussi valoir que l'ouverture au public du café-restaurant du CRIE répondrait aux besoins de la clientèle spécifique constituée par les chauffeurs des poids lourds de l'entreprise Francey et ceux desservant les carrières d'Arvel, dès lors que le parking leur serait accessible. Certes, le trafic poids lourds est particulier à la zone. On ignore toutefois pourquoi le New Sporting Forest Hill n'est actuellement guère en mesure d'accueillir les camions alors que l'autorisation qui lui a été délivrée le 23 mars 1982 mentionnait pour ceux-ci des possibilités de parcage. Quoi qu'il en soit, à l'époque de l'autorisation accordée à Olivier Perrenoud par le Département, en décembre 1991 - et même avant -, l'intensité du trafic était sans doute la même qu'aujourd'hui, sinon plus importante dès lors que la conjoncture a dû entraîner quelque ralentissement. Cet élément n'a cependant pas alors paru de nature à susciter l'ouverture d'un établissement public puisque la demande d'autorisation correspondante n'a été déposée que plus d'une année après.
En réalité, le dépôt de la demande coïncide avec la survenance des restrictions imposées en matière de protection civile. L'extension recherchée par le gérant du restaurant permettrait de maintenir le nombre des autres utilisateurs du CRIE, qui serait complété par une clientèle, moindre, issue des activités de la zone industrielle. L'exigence de rentabilité du restaurant, parfaitement légitime en soi, ne constitue néanmoins pas un élément circonstanciel pertinent au sens de l'art. 32 al. 2 LADB. En effet, si digne de considération qu'il soit, cet intérêt privé ne saurait l'emporter sur la nécessité, correspondant à un intérêt public important, de lutter contre l'alcoolisme, en vertu d'une volonté ancrée dans une disposition légale claire que le Tribunal administratif doit appliquer.
Ainsi, en résumé,la zone industrielle dispose actuellement de deux établissements publics pour une population active de près de 1'300 personnes. L'autorité intimée a considéré que trois établissements publics suffisent aux besoins d'une population qui pourrait varier entre 1'300 et 1'800 personnes en moyenne. Cette appréciation de la situation par l'autorité de première instance ne saurait pour autant être qualifiée d'abusive ou de disproportionnée. Elle répond aux besoins d'une clientèle de jour, dont la quasi totalité se déplace au moyen d'un véhicule à moteur. Au surplus, certaines entreprises gèrent leurs propres cantines. Le fait que l'un des établissements soit à l'état de projet ne permet pas de conclure à la délivrance d'une nouvelle autorisation qui aurait pour effet l'ouverture immédiate au public d'un café-restaurant. Dès lors que l'autorisation accordée pour la création d'un café-restaurant dans le cadre du centre artisanal "Artevil" est toujours valable, l'octroi de l'autorisation requise reviendrait à admettre que le développement du quartier se poursuit. Or, on l'a vu, tel n'est pas le cas. Enfin, l'existence d'un trafic soutenu de poids lourds comme celle d'un parking permettant de les accueillir ne saurait à elles seules conduire à une conclusion différente.
Au demeurant, il y a lieu de rappeler que la décision litigieuse met la Municipalité de Villeneuve au bénéfice d'un droit d'antériorité à l'encontre de quiconque solliciterait, postérieurement au 16 juin 1993, une autorisation semblable pour la région concernée. Ce droit sera périmé si la demande n'est pas renouvelée dans un délai de trois ans. Ainsi, dans l'hypothèse où l'autorisation délivrée pour le café-restaurant d'Artevil deviendrait caduque, la Municipalité pourrait faire valoir ce droit d'antériorité.
Enfin, s'agissant de la prétendue violation de l'art. 31 Cst garantissant la liberté du commerce et de l'industrie, invoquée par la recourante, ce moyen doit être écarté comme manifestement mal fondé. A cet égard, le tribunal se bornera à rappeler la jurisprudence du Tribunal fédéral dans son arrêt Marclaire SA c. Tribunal administratif de Genève du 14 mai 1982 (RDAF 1983, p. 97 ss).
Au vu de ce qui précède, le recours devra dès lors être rejeté, un émolument de Frs 1'500.-- étant mis à la charge de la recourante déboutée (art. 38 et 55 LJPA), montant qui sera compensé par l'avance de frais effectuée.
Vu le sort du recours, il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département du 16 juin 1993 est maintenue.
III. Un émolument de justice de Frs 1'500.-- (mille cinq cents) est mis à la charge de la Commune de Villeneuve.
Lausanne, le 15 décembre 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :