canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 11 mars 1994
sur le recours interjeté par Véra JUILLARD (représentée par l'avocat Henri Bercher, à Nyon),
contre
la décision de la Municipalité d'Aigle (représentée par l'avocat Jean Anex, à Aigle), du 9 juin 1993, lui refusant l'autorisation d'ouvrir un salon de coiffure.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
M. P.-A. Marmier, président
Mme V. Jaccottet Sherif, assesseur
M. R. Wahl, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait :
A. M. et Mme Rocafi exploitent, à Aigle, l'Hôtel Suisse. Sis à la rue de la Gare no 28, ce bâtiment comprend au rez-de-chaussée le café-restaurant, au premier étage des chambres d'hôtes et au deuxième étage deux logements distincts; la cage d'escalier menant aux niveaux supérieurs est accessible soit en traversant le café-restaurant, soit en empruntant une porte latérale donnant directement sur la rue.
L'un des logements du deuxième étage comprend une chambre, un séjour, une cuisine et des locaux sanitaires (cabinet de douche et WC). C'est de cet appartement qu'il sera question plus loin.
B. Après avoir cherché un preneur par voie d'annonce, M. et Mme Rocafi ont loué le logement en cause à M. et Mme Juillard, domiciliés à Champéry; daté du 20 avril 1993, le bail prévoit que le logement est loué à M. et Mme Juillard pour être utilisé comme "salon de coiffure exotique". M. et Mme Juillard ont alors fait aménager le salon de coiffure dont cette dernière envisageait l'exploitation. C'est la pièce centrale qui abrite l'essentiel du matériel de coiffure proprement dit : Véra Juillard entend se spécialiser dans la pose de tressages (travail qui nécessite une dizaine d'heures par cliente), à raison de trois à quatre clientes par semaine.
Le 3 mai 1993, Véra Juillard a sollicité une autorisation municipale. M. Kaehr, chef du service technique communal, s'est alors rendu sur place; il a déclaré à Véra Juillard que, moyennant trois adaptations mineures (branchement du lave-têtes sur une canalisation d'égout; pose de novilon en lieu et place de la moquette existante; et achat d'un appareil à stériliser), il donnerait un préavis favorable à la municipalité, dont il a toutefois réservé la décision.
Datée du 9 juin 1993, la décision municipale est libellée comme suit :
"Suite à votre requête du 3 juin (recte : 3 mai) 1993 et à l'entretien verbal que nous avons eu en présence de vous-même, de votre époux, du secrétaire et du syndic soussigné, la Municipalité ne peut que vous confirmer la décision qu'elle avait envisagée dans sa séance du 10 mai 1993 et ratifiée le 7 juin 1993.
En application de l'art. 31, dernier alinéa de la loi sur les auberges et les débits de boissons "tous les locaux d'un établissement public à créer doivent former un ensemble et être reliés entre eux par des liaisons internes indépendantes des autres communications de l'immeuble où ils se trouvent."
Précisons que les liaisons internes que vous utiliserez desservent le restaurant, les chambres de l'hôtel, ceci avant d'atteindre l'appartement sis sous le faîte du toit.
Nous avons également attiré votre attention sur l'application du règlement des heures et jours d'ouverture et de fermeture des magasins soit les articles :
***Chapitre II
Ouvertures et fermetures
Ouvertures***
Art. 4 - Les magasins ne peuvent être ouverts avant 06h00.
Fermetures jours ouvrables
Art. 5 - Les magasins doivent être fermés au plus tard à :
a) 17h00 le samedi et les veilles de jours de repos public.
b) 18h30 les autres jours ouvrables ainsi que les veilles de Vendredi-Saint et l'Ascension.
c) 19h30 pour les kiosques.
ainsi que la lettre e) de l'article 8
e) Coiffeurs (approbations du Conseil d'Etat du 22 décembre 1945): fermeture obligatoire des salons de coiffure le lundi à 12h00 de chaque semaine, exception faite des lundis tombant sur une semaine où il existe un jour férié.
Au vu de ces explications, vous nous avez précisé qu'il serait très difficile pour vous de respecter surtout les heures de fermeture, et qu'il vous avait paru judicieux d'installer votre salon dans un complexe hôtelier où il se trouvait des chambres ce qui pourrait faciliter votre future clientèle, du moins celle éloignée, (Zurich, Bâle, etc...).
Vous admettrez donc qu'il sera impossible à notre police municipale de contrôler au premier abord vos heures de fermeture, puisqu'aucune vitrine ne donne sur la rue.
Après avoir analysé votre demande sous tous les angles, nous sommes au regret de vous répondre négativement et de ne pas autoriser l'ouverture du salon requis dans le bâtiment de l'Hôtel Suisse".
Suivait l'indication des voie et délais de recours au Tribunal administratif.
C. Par actes des 21/29 juin 1993, Véra Juillard a saisi le Tribunal administratif : elle demande, avec suite de frais et dépens, l'annulation de la décision municipale du 9 juin 1993. L'effet suspensif a été accordé au pourvoi le 9 juillet 1993. La municipalité propose le rejet du recours. Le Service de la police administrative du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : département) a déposé des déterminations, sans toutefois prendre de conclusions formelles.
Le tribunal a tenu séance le 3 novembre 1993 à Aigle; à cette occasion, il a procédé à une visite des lieux. La recourante n'ayant pas comparu personnel-lement, une nouvelle audience a eu lieu le 14 janvier 1994 : à cette occasion, la municipalité a pris des conclusions complémentaires en rétablissement de l'état antérieur.
Considère en droit :
Aux termes de l'art. 3 LJPA, le Conseil d'Etat statue sur les recours interjetés contre les décisions prises par une autorité cantonale ou communale dans les cas expressément prévus par les lois spéciales; par loi spéciale, il faut entendre une loi cantonale au sens formel de ce terme, et non pas un texte de rang communal (voir, dans ce sens, RDAF 1989, 295). Seule loi spéciale à entrer en ligne de compte ici à lire son art. 43 ch. 6 lit. d, la loi du 28 février 1956 sur les communes (ci-après LC) a été modifiée avec effet au 1er juillet 1991, dans le cadre des mesures de coordination nécessitées par l'entrée en vigueur de la LJPA : or, l'art. 145 LC, qui auparavant posait le principe que toute décision prise par une autorit¿communale en vertu de ses attributions de droit public pouvait faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat, n'a laissé dans la compétence de ce dernier que les recours contre les décisions prises par un conseil communal ou général. C'est dès lors l'art. 4 al. 1er LJPA qui trouve application : à teneur de ce texte, le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
C'est donc bien au Tribunal administratif - et non plus au Conseil d'Etat - qu'il appartient d'entrer en matière sur un recours contre une décision municipale prise en application du RC. Autrement dit, les voies de droit indiquées par la municipalité au pied de sa décision sont correctes.
Se prévalant des prétendues assurances que lui aurait prodiguées M. Kaehr, la recourante invoque la protection de sa bonne foi. Toutefois, vu le sort du pourvoi, point n'est besoin de s'attarder sur cet argument; sinon pour dire que, supposé décisif, il n'eût certainement pas convaincu le tribunal.
Garantie par l'art. 31 de la constitution fédérale, la liberté du commerce et de l'industrie n'est pas absolue : en particulier, des restrictions de police peuvent limiter le choix ou l'exercice d'une activité. Ainsi, le choix d'une activité est souvent soumis à un régime d'autorisation, de patente ou de permis préalables (voir, par exemple, la loi du 27 novembre 1963 sur le cinéma; ou encore la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons, ci-après LADB); l'exercice d'une activité peut lui aussi être assujetti à un contrôle préventif, doublé d'un système de répression des contraventions.
a) Le RC soumet les magasins à différentes règles concernant leurs modalités d'exploitation dans le temps (art. 4 à 10); son application aux salons de coiffure ne fait aucun doute (voir art. 8 lit. e). Une telle réglementation est en vérité courante; elle tend tout à la fois à protéger la tranquillité publique contre le tapage et la santé des employés contre le surmenage (voir J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, 1967, no 1896).
Dans la mesure où la municipalité est habilitée à prendre les mesures d'application du RC (art. 12), on pourrait éventuellement concevoir que, après avoir sanctionné des violations répétées du RC (art. 14), elle soit fondée, dans des cas extrêmes, à aller jusqu'à ordonner la fermeture d'un magasin. En revanche, on cherche en vain dans le RC une disposition autorisant la municipalité à prohiber à titre préventif l'ouverture d'un salon de coiffure; au demeurant, le motif invoqué ici par l'autorité intimée, à savoir la crainte que la configuration des lieux n'empêche la police de contrôler efficacement le respect du RC, est loin d'emporter la conviction. Quoi qu'il en soit sur ce dernier point, on se trouve en présence d'un acte violant non pas le principe de la proportionnalité comme le soutient la recourante, mais bien celui de la légalité.
b) Le règlement cantonal du 1er mai 1959 subordonne l'exploitation des salons de coiffure à toute une série de règles d'hygiène (art. 2); quiconque se propose d'ouvrir, de transformer ou d'agrandir un salon de coiffure en informe la municipalité, qui contrôle si les conditions du règlement sont remplies. Dans le cas particulier, l'autorité intimée a invoqué - non pas à l'appui de sa décision, mais en cours de procédure - une violation de l'art. 2 ch. 9 du règlement précité : cette disposition prévoit que lorsqu'un salon de coiffure est installé dans un appartement, il doit être complètement séparé des pièces servant à l'habitation et avoir une entrée distincte.
Aux dires de la recourante, la chambre attenante à la pièce centrale ne servira qu'au rangement et occasionnellement au repos, mais exclusivement durant les heures d'ouverture du salon. Visite des lieux faite, ces affirmations paraissent crédibles; ce d'autant que le salon sera fermé en l'absence de la recourante, qui conservera son domicile à Champéry. Il n'y aura donc aucune pièce vouée à l'habitation, en sorte qu'on ne se trouvera pas dans l'hypothèse visée par la disposition en cause.
c) A ce stade, force est donc de constater que la municipalité ne pouvait opposer à l'ouverture du salon de coiffure litigieux aucun motif valable de refus d'autorisation à titre préventif.
La recourante et le département ont raison : seuls en effet tombent sous le coup de la LPC les commerces au sens strict du terme, à savoir les points de vente de marchandises ou de biens de consommation. Sur ce point, les travaux préparatoires expriment clairement la volonté du législateur de 1935 : Comme la loi actuelle, le projet ne touche que la police du commerce proprement dit. Il ne tend pas à réglementer les industries, l'artisanat, les professions ou métiers quelconques (BGC printemps 1935, p. 489).
Or, l'activité de la recourante, qui combine la prestation de services et l'artisanat, échappe manifestement à la notion de commerce. Quant aux quelques produits cosmétiques et articles divers exposés dans son salon de coiffure, la recourante a catégoriquement affirmé qu'ils n'étaient pas destinés à être mis en vente, ce dont le tribunal n'a pas de raison de douter.
Dans ces conditions, le tribunal parvient à la conclusion, avec la recourante et le département, que la LPC ne trouve pas application ici.
A priori, la thèse de la municipalité apparaît peu convaincante : en effet, on voit mal en quoi la conversion d'un appartement préexistant en salon de coiffure aurait en soi rendu le bâtiment de l'Hôtel Suisse non conforme aux exigences de l'art. 31 al. 2 LADB. Quoi qu'il en soit en définitive, il suffit de constater que, en tant qu'elle a invoqué cette disposition à l'appui de sa décision, la municipalité a outrepassé ses compétences : en effet, à quelques exceptions près non réalisées ici, l'autorité d'exécution de la législation sur les auberges et débits de boissons est le département. Dans cette mesure, la décision municipale est donc nulle (voir A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, volume I, p. 423 et ss; voir aussi RDAF 1973, 45).
Il est vrai que la municipalité aurait pu exiger que les aménagements litigieux - entrepris prématurément - lui soient préalablement soumis en application de la législation sur la police des constructions, au titre de changement d'affectation. Mais l'empressement de la recourante n'a guère porté à conséquence à cet égard : admettant qu'un salon de coiffure est conforme à la destination de la zone, la municipalité a déclaré qu'elle aurait délivré le permis nécessaire.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du pourvoi. La municipalité ayant agi en qualité de détentrice de la puissance publique, il n'y a pas lieu de mettre à sa charge un émolument de justice. En revanche, la commune versera un montant de Fr. 1'200.-- à titre de dépens à la recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un homme de loi.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Aigle, du 9 juin 1993, est annulée.
III. La Commune d'Aigle est la débitrice de la recourante Véra Juillard d'un montant de Fr. 1'200.-- (mille deux cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 11 mars 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :