canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 23 juin 1993
sur le recours interjeté par la SA d'exploitation du Casino de Montreux, représentée par son conseil Me Jacques-H. Wanner, avocat à Lausanne,
contre
la décision du 2 juin 1993 de la Municipalité de la Commune de Montreux, représentée par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey, interdisant l'organisation d'un festival "Dance" du 2 au 17 juillet 1993.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. J.-C. de Haller, président
J.-D. Henchoz, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
constate en fait :
A. La recourante, SA d'exploitation du Casino de Montreux, est une société anonyme ayant son siège à Montreux, dont l'activité consiste à assurer le service de restauration et d'animation des locaux exploités à l'enseigne du Casino de Montreux, et qui est distincte de celle qui exploite les jeux dans le même casino. Cette société est au bénéfice de deux patentes permettant l'exploitation d'établissements publics, datées toutes deux du 21 janvier 1993 et accordées à M. Erwan Schilstra, et permettent l'exploitation d'un café-restaurant et d'un dancing. Le café-restaurant comprend différents locaux répartis sur trois niveaux, dont une salle polyvalente de
2'300 places. Le dancing comprend quant à lui une discothèque "Platinum" de 250 places, et un night-club "Cabaret" de 100 places.
B. Depuis 25 ans environ, la recourante organise au cours de la saison différentes manifestations, et notamment, dans la première moitié du mois de juillet, un festival de jazz connu sous l'appellation de "Montreux Jazz Festival". Celui-ci a été organisé pour la dernière fois en 1992 dans les locaux du Casino, la manifestation de 1993 devant avoir lieu dans la nouvelle salle du Centre des Congrès à Montreux inaugurée au printemps 1993.
De manière à compenser la perte de recettes que comportaient pour elle les nouvelles dispositions prises ainsi par les organisateurs du "Montreux Jazz Festival", la recourante a pris la décision d'organiser un "Dance Festival", soit une succession de nuits de danse de type "house" ou "space" comme elle l'avait déjà fait à plusieurs reprises auparavant, depuis 1990. Ces soirées sont d'un type nouveau, correspondant à une nouvelle tendance de la musique. Elles sont destinées à un public nombreux (plusieurs centaines de participants, parfois jusqu'à 3'000 personnes) dont la moyenne d'âge est très basse, le nombre de mineurs de moins de 16 ans étant en particulier élevé. Lors de manifestations de ce genre, la police cantonale et la police de Montreux ont constaté que de nombreux spectateurs consommaient des produits stupéfiants (cannabis, ecstasie, cocaïne), que des jeunes femmes et même des jeunes filles y participaient dans une tenue extrêmement légère (sous-vêtements, bas résille). La musique y est diffusée électroniquement, avec une très grande densité (lors d'une soirée du 8 décembre 1990, la police a pu mesurer une intensité moyenne de 105 décibels et des pointes allant jusqu'à 136 décibels), des jeux de lumière au moyen d'appareils "laser" étant également prévus. Enfin, l'habitude paraît avoir été prise de prolonger ces soirées par des "after parties" regroupant dans divers lieux les participants invités, à la fermeture des locaux au petit matin, à poursuivre ainsi la manifestation.
Il résulte également de l'instruction que la sortie des participants au petit matin occasionne dans le voisinage de nombreuses déprédations et dégâts, et que les contrôles faits par la police quant à l'état des participants rentrant chez eux au moyen de véhicules automobiles ont révélé que de nombreux conducteurs étaient sous l'emprise de boissons ou de stupéfiants (le cas échéant des deux).
C. Différents incidents ayant lieu au cours de manifestations ainsi mises sur pied au Casino de Montreux en 1992, non pas par la recourante elle-même mais par des organisateurs privés, les autorités municipales de Montreux ont eu des contacts avec les dirigeants de la société recourante. Ces derniers ont écrit au greffe municipal, avec copie au commandant de police, une lettre du 25 juin 1992 dont on peut extraire le passage suivant :
"Pour faire suite à notre réunion du 23 courant, nous vous confirmons, par le présent courrier que dorénavant, plus aucune soirée "House" ou "Space" ne sera mise sur pied par des organisateurs extérieurs au Casino de Montreux et que dans l'éventualité où le Casino organise lui-même une de ces soirées, notre entière responsabilité sera engagée.
Nous mettons tout en oeuvre pour envisager d'autres divertissements au sein des Grandes Salles et n'hésiterons pas à vous présenter la demande d'autorisation en tout premier lieu."
D. Le 1er février 1993, la recourante s'est adressée à la direction de police de la Commune de Montreux pour l'informer qu'elle envisageait d'organiser divers soirées sur la base d'un concept de "Danse", avec participation de groupes "Live", orchestres, défilés de mode, etc. Elle indiquait différentes dates prévues, et notamment son intention de le faire "... au mois de juillet et à tout le moins en parallèle et en complément de Jazz Festival qui comme vous le savez se déroulera à la nouvelle maison des Congrès".
La recourante demandait un accord de principe quant à l'organisation de ces différentes manifestations. Le 22 février 1993, la direction de police a répondu en substance que l'heure de fermeture ne pourrait pas aller au-delà de 05h.00 du matin, et que pour le reste elle souhaitait pouvoir se déterminer pour chacune des manifestations prévues séparément, tout en faisant part d'un "... accord de principe pour l'ensemble des manifestations prévues". Dans cette lettre, la direction de police autorisait d'ores et déjà la soirée du 6 mars, et déclarait vouloir attendre de plus amples précisions pour les manifestations suivantes.
E. Le 19 mars 1993, la recourante a demandé l'autorisation de pouvoir organiser une soirée "Dance Concept" le dimanche 11 avril 1993. Elle s'est heurtée à un refus, daté du 29 mars 1993, la municipalité se référant à la décision prise d'entente avec les représentants de la recourante de ne plus laisser s'organiser à l'avenir des soirées du type "space" ou "house". La recourante étant toutefois revenue à la charge, la soirée du 11 avril a finalement été autorisée par le Syndic de Montreux. A cette occasion, les contrôles de police effectués ont révélé que de
nombreux participants avaient consommé, respectivement trafiqué, des produits stupéfiants, notamment du haschich, de l'héroïne, du cannabis et de l'ecstasie. Aussi, la Municipalité de Montreux a-t-elle pris la décision de principe, dans sa séance du 7 mai 1993, de ne plus autoriser des soirées du type "space". Elle a ainsi notamment refusé l'autorisation pour une soirée que la recourante souhaitait organiser le 8 mai. La recourante ayant passé outre ce refus et mis sur pied la manifestation interdite, la municipalité a décidé de consacrer une séance spéciale à ce problème. Elle a ensuite refusé le 17 mai 1993 à la recourante l'autorisation d'organiser une nouvelle manifestation de ce type prévue pour le 30 mai. La recourante a pris acte de ce refus, par lettre du 20 mai 1993, attirant l'attention de l'autorité municipale sur les conséquences économiques que l'impossibilité d'organiser de telles manifestations entraînait pour la société d'exploitation du Casino.
F. A la fin du mois de mai 1993, la Municipalité de la Commune de Montreux a appris, par la voie de la presse, l'existence d'un projet de la recourante d'organiser un "Montreux Dance Sensation" du 2 au 17 juillet 1993. Par lettre recommandée du 2 juin 1993, elle a informé les responsables qu'elle s'en tenait à sa décision de principe et qu'elle refusait par conséquent toute autorisation, invoquant notamment le fait qu'il n'était pas possible d'autoriser simultanément deux manifestations d'envergure (l'autre étant le Jazz Festival) en raison des problèmes de service d'ordre et de parcage devant être résolus.
C'est contre cette décision, confirmée le 15 juin à la suite d'une protestation de la recourante qu'est dirigé le présent recours, déposé par un acte du 14 juin 1993 complété par un mémoire du 15 juin 1993.
En raison de l'urgence - invoquée par la recourante elle-même qui avait besoin d'être fixée très rapidement pour pouvoir le cas échéant dénoncer des contrats conclus en vue des manifestations litigieuses - le juge instructeur a renoncé à organiser une procédure écrite. Les parties ont été entendues par le tribunal à une audience du 17 juin 1993, au cours de laquelle elles ont produit leurs pièces, exposé leurs arguments et pris leurs conclusions. La Municipalité de Montreux a réaffirmé à cette occasion que sa position était de principe, les soirées type "space" ne devant plus à l'avenir recevoir d'autorisation.
Le tribunal a complété l'instruction par l'audition à cette séance de représentants de la police cantonale, de la police cantonale du commerce et de la police municipale de Montreux.
et considère en droit :
L'autorité intimée insiste au contraire sur les motifs de pure police tenant à la nécessité de protéger l'ordre public, la tranquillité publique, la santé publique contre les risques d'atteinte intolérables que comportent à cet égard ces manifestations. Elle se plaint également du manque de collaboration de la recourante, qui a passé outre à une interdiction au printemps 1993 et qui n'a pas présenté en temps utile de demande d'autorisation, alors qu'elle savait que l'autorité municipale était opposée, par principe, aux spectacles dont elle envisageait l'organisation.
2.2 Il n'est pas contestable que la recourante, qui tire une partie de ses recettes de l'organisation de manifestations du genre de celle qui est incriminée dans la présente procédure peut se prévaloir de la protection fournie par l'art. 31 CF, qui s'étend à toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 118 Ib 362 consid. 4c; 117 Ia 440 = JdT 1993 I 198 consid. 2, et les références citées).
Il est vrai que l'art. 31 al. 2 CF réserve les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie. Ces restrictions doivent toutefois, selon la jurisprudence, reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (ATF 117 Ia 440 = JdT 1993 I 198; ATF 116 Ia 121 = JdT 1992 I 18; ATF 112 Ia 34 = JdT 1987 I 158). Sont inadmissibles les mesures de politique économique ou de protection d'un profession empêchant la libre concurrence ou ayant pour but de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation. En revanche, les atteintes justifiées par des motifs de police sont possibles, notamment celles qui visent à protéger la santé publique (ATF 117 Ia 440 = JdT 1993 I 198, déjà cité).
2.3 La recourante a initialement semblé vouloir contester l'existence d'une base légale donnant à la Municipalité de Montreux la compétence de prononcer l'interdiction contestée. Elle a toutefois modifié ses conclusions à l'audience du 17 juin, renonçant à juste titre à ce moyen.
Comme l'a fait remarquer avec pertinence l'autorité intimée, cette dernière peut invoquer, outre l'art. 23 du règlement de police de la Commune de Montreux, approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 28 mars 1984, l'art. 57 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB, RSV 8.6), mais encore les règles générales attribuant aux autorités communales, et à la municipalité en particulier, la responsabilité d'assurer la sécurité, la tranquillité et l'ordre public (art. 92 de la Constitution vaudoise; art. 2 al. 2 lit. d et 43 de la loi du 28 février 1966 sur les communes (LC RSV 1.8). L'exigence de la base légale est donc largement satisfaite en l'espèce.
2.4 Il en va de même en ce qui concerne l'intérêt public. Organiser, en l'espace de 15 jours, pratiquement au rythme d'une par jour, une quinzaine de manifestations réunissant des centaines de jeunes gens, dont une bonne partie de mineurs, voire de mineurs de moins de 16 ans, est de nature à favoriser des situations mettant en cause aussi bien la moralité publique, que la tranquillité, la sécurité et l'ordre public (probabilité de trafic de stupéfiants, déprédations diverses, bruit pour le voisinage, etc). Il existe un intérêt public important à ce que des mesures de prévention soient prises contre d'éventuelles - en l'espèce plus que probables - perturbations de l'ordre public pris dans son sens large, c'est-à-dire comprenant les
biens de police traditionnels que sont la santé, la sécurité, la tranquillité et la moralité publiques. L'existence d'un intérêt public n'a du reste pas été contesté par la recourante en l'espèce.
2.5 Cette dernière reproche en revanche expressément à la Municipalité de Montreux de ne pas respecter les principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité, que les autorités doivent respecter lorsqu'elles prennent des mesures destinées à protéger l'ordre public au terme d'une pesée sérieuse et objective des intérêts en présence (outre les arrêts ci-dessus, voir ATF 111 Ia 248 consid. 3a).
2.5.1 Selon la jurisprudence, il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à un traitement juridique différent; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 117 Ia 259 consid. 3b, ATF 116 Ia 115 consid. 2a; ATF 112 Ia 258 consid. 4b).
En l'espèce, la recourante se réfère expressément au Montreux Jazz Festival, encore que sa comparaison tende plutôt à dénoncer une démarche discriminatoire sur le plan économique. Mais elle consacre une partie importante de son mémoire de recours à démontrer que les manifestations qu'elle entend mettre sur pied n'ont rien à voir avec celles qui sont intégrées dans le Festival de Jazz. Au Festival Dance, le public est attiré par la possibilité de danser, précisément, au son d'une musique qui est enregistrée. Au Jazz Festival, il s'agit d'écouter des concerts donnés par des orchestres qui sont présents dans la salle. Ces spectacles se terminent beaucoup plus tôt que les soirées de "space", attirent un public différent et ne sont dès lors pas comparables, ce qui justifie le cas échéant un traitement différencié.
Pour le reste, la recourante n'a fait état d'aucune autre manifestation comparable à la sienne et qui aurait été autorisée par l'autorité montreusienne depuis la décision prise d'interdire ce genre de spectacles. On ne saurait reprocher à cette dernière une violation du principe de l'égalité de traitement.
2.5.2 C'est sur le plan du principe de la proportionnalité que se place essentiellement la recourante pour contester la décision entreprise. Selon elle, celle-ci
va au-delà de ce qu'exige la protection de l'ordre public, les effets "secondaires" de telles soirées (rassemblements de foules, consommation et trafic de stupéfiants, déprédations, alcoolisme au volant, etc) étant inhérents pratiquement à chaque manifestation rassemblant un grand nombre de jeunes et pouvant par ailleurs être contrés de manière efficace par des dispositions de surveillance. La recourante explique ainsi avoir prévu un service d'ordre privé en recourant aux services de la société CNC de manière à contrôler aussi bien l'intérieur que l'extérieur et les accès du casino et à procéder à un filtrage des participants comprenant notamment la fouille de chaque personne et le contrôle de l'âge et de la tenue vestimentaire (mémoire du 15 juin 1993, p. 6). La recourante soutient dès lors qu'elle est parfaitement à même d'éviter des atteintes excessives à l'ordre public et que dans ces conditions, dès lors que la mesure d'interdiction litigieuse lui cause un préjudice financier considérable (mémoire du 15 juin 1993 p. 8), l'interdiction pure et simple ne tient pas correctement compte des intérêts en présence et va au-delà de ce qui est nécessaire.
En vertu du principe de la proportionnalité, l'autorité ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés, elle doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est au regard de cette double exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et les intérêts compromis (ATF 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c) que l'interdiction de la Municipalité de Montreux doit être examinée.
2.5.2.1 S'agissant de la pesée des intérêts, il est certain que les motifs qui ont guidé la municipalité de Montreux sont particulièrement dignes de considération. Il est essentiel de protéger des jeunes gens, voire de très jeunes gens, dans la mesure où sont aussi concernés des mineurs de moins de 16 ans, contre des atteintes portées à leur santé (musique allant au-delà des limites de bruit acceptables, mise en contact direct avec la consommation et le trafic de stupéfiants), à leur moralité (présence de participants à la tenue indécente). Les risques que comportent pour la sécurité et l'ordre public en général (déprédations, ivresse au volant) ce genre de manifestations sont également dignes de considération, encore qu'il faille admettre à cet égard, avec la recourante, qu'ils ne sont pas nécessairement plus élevés dans de telles circonstances qu'à l'occasion d'autres manifestations plus traditionnelles (concerts de jazz, soirées de sociétés, bals, etc). On ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir
estimé que les intérêts publics rappelés ci-dessus l'emportaient nettement sur les considérations d'ordre économique invoquées par la recourante. Il est probable que, comme l'allègue cette dernière, l'interdiction formulée à son endroit soit de nature à lui causer un préjudice financier considérable. Mais, de toute manière, des considérations d'ordre patrimonial ne peuvent pas l'emporter, dans la pesée des intérêts à effectuer, sur des exigences aussi importantes que celles relatives à la sécurité et à la santé d'un nombre considérable de jeunes gens.
A cela s'ajoute que, dans le cas particulier, le dommage dont se plaint la recourante résulte d'une part de l'impossibilité pour elle d'organiser en juillet 1993 des spectacles lui procurant des recettes, et d'autre part de la nécessité dans laquelle elle se trouve désormais, d'annuler des contrats et de payer des dédites. Or, il s'agit là d'une situation dont elle est très largement responsable. Alors qu'elle connaissait parfaitement la position des autorités montreusiennes, qui lui avait été communiquée en 1992 déjà et répétée au printemps 1993, elle a décidé d'organiser de telles manifestations sans demander d'autorisation préalable créant en tout cas une apparence de fait accompli, "oubliant" qu'elle avait promis de requérir en temps utile les autorisations nécessaires (lettre du 25 juin 1992). On ne saurait dans ces conditions reprocher à la Municipalité de Montreux d'avoir fait prévaloir la nécessité d'assurer l'ordre public, au sens large.
2.5.2.2 Autre chose est de savoir si une mesure d'interdiction est adaptée aux buts poursuivis, autrement dit si elle ne va pas au-delà de ce qui était indispensable pour la réalisation des objectifs recherchés par l'autorité municipale. La recourante l'affirme, en relevant en substance que ces spectacles ne créent pas un danger particulièrement important en comparaison avec d'autres manifestations, et que de toute manière des dispositions avaient été prises pour limiter ces risques au maximum. Elle rappelle qu'elle était prête à se soumettre à d'autres conditions de nature policière, et à collaborer avec les autorités pour assurer le service d'ordre le plus efficace possible.
Cette argumentation ne saurait être retenue. Il résulte en effet de l'instruction, et notamment de l'audition des responsables de la police de Montreux et de la police cantonale, que des manifestations réunissant un aussi grand nombre de participants que ces soirées "space" sont très difficilement contrôlables. Il n'est en effet pas possible, matériellement, de contrôler l'âge de toutes les personnes se
présentant à l'entrée, parce qu'il faudrait pouvoir vérifier, en l'espace de très peu de temps, l'identité de 1'500 ou 2'000 personnes qui ne supporteraient vraisemblablement pas sans réagir le temps d'attente considérable que cela comporterait à l'entrée de la manifestation. Il en va de même des contrôles que nécessiterait une lutte efficace contre la consommation et le trafic de stupéfiants, la fouille des participants, à laquelle se réfère la recourante, étant extrêmement sommaire et, de l'avis des responsables de la police, presque totalement inefficace. Quant aux problèmes provoqués à l'intérieur des locaux eux-mêmes par des tenues ou des spectacles mettant en cause la décence, on ne voit pas quelles interventions policières seraient possibles, sauf à interrompre la manifestation et à faire évacuer les lieux, avec tous les risques de troubles et de désordre qu'une telle mesure comporterait. On ne voit pas dès lors quelle autre mesure qu'une interdiction pure et simple la Municipalité de Montreux aurait pu prendre, surtout si on tient compte du fait qu'elle était pratiquement mise devant le fait accompli, qu'elle disposait ainsi de très peu de temps pour s'organiser, et qu'elle devait prendre en compte l'organisation à la même époque d'une manifestation aussi importante que le Montreux Jazz Festival.
2.6 Le dernier grief formulé par la recourante consiste à reprocher à la Municipalité de Montreux de vouloir favoriser le Festival de Jazz, en interdisant une manifestation susceptible de lui faire concurrence. En d'autres termes, la mesure incriminée ne tiendrait pas à de purs motifs de police, mais relèverait de la politique économique. Mais, en dehors de deux correspondances émanant du directeur du Montreux Jazz Festival, et qui n'expriment par conséquent par l'avis de la municipalité ou de certains membres de celle-ci, la recourante n'as pas apporté d'éléments concrets à l'appui de sa thèse au cours de l'instruction, il est vrai très brève. Il résulte au contraire du dossier que l'opposition de l'autorité municipale est de principe, qu'elle tient à la nature même des spectacles "space", en raison des risques inhérents à leur organisation, enfin qu'elle remonte à 1992, c'est-à-dire bien avant que la recourante n'ait manifesté l'intention de mettre sur pied sa quinzaine de Festival Dance. Le reproche formulé à l'encontre des autorités montreusiennes de faire de la politique économique et du protectionisme n'est donc étayé par aucun élément concret, ni même rendu vraisemblable.
adapté pour tenir compte d'une instruction menée extrêmement rapidement, sans procédure écrite. Il ne sera pas alloué de dépens à l'autorité intimée, organe d'une collectivité importante disposant d'une infrastructure administrative lui permettant de faire face aux exigences de la procédure, conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif (voir notamment arrêts AC 91/139 du 1.6.1992; AC 92/136, du 11 mai 1993; GE 92/100 du 8 mars 1993).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante, la SA d'exploitation du Casino de Montreux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 juin 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :