canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 17 décembre 1993
sur le recours interjeté par X.________ , à 1********, représenté par son conseil Me Pierre Charpié, avocat, place de la Palud 13 à 1002 Lausanne,
contre
la décision du 21 mai 1993 de la Municipalité de Nyon retirant une autorisation d'amarrage dans le port de Nyon.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. J.-C. de Haller, président
C. Jaques, assesseur
J.-D. Henchoz, assesseur
constate en fait :
A. Le recourant X.________, restaurateur à 1********, est propriétaire d'un bateau à moteur (immatriculé définitivement VD 2******** le 15 octobre 1992). Ce bateau étant resté amarré dans le port de Nyon, sur une place "visiteurs", dans le courant de l'été 1990, la Direction des travaux de la ville de Nyon l'a invité, par lettre du 28 juin 1990, à mettre fin à cette occupation. Il s'est vu également mettre à charge les frais de réparation d'une bouée endommagée lors de cette occupation.
B. Le 4 octobre 1990, le recourant a déposé une demande pour une place d'amarrage, dont la Direction des travaux a accusé réception le 26 novembre 1990 en lui indiquant qu'il existait une liste d'attente et en lui demandant de ne pas faire stationner son embarcation dans le port avant d'avoir reçu une attribution pour un emplacement.
C. Par lettre du 19 mai 1992, le Service des travaux a proposé une place d'amarrage à X.________, située le long de la digue centrale du port, côté Genève, en attirant son attention sur le fait que l'utilisation de cette place supposait le battage de deux pieux. Par décision du 3 septembre 1992, la Municipalité de Nyon a attribué cet emplacement au recourant par une lettre précisant les conditions auxquelles était soumise cette attribution. En particulier, il était fixé que la place d'amarrage était louée à bien plaire, et que le bénéficiaire devait faire procéder au battage de deux pieux à ses frais. Cette lettre, reçue par le recourant le 7 septembre 1992 mais qu'il n'a signée pour accord que le 20 janvier 1993, était accompagnée d'une facture l'invitant à régler la taxe d'amarrage pour 1992. Le 9 décembre 1992, cette facture a été remplacée par une autre, fixant la taxe d'amarrage 1992 à Frs 861.-- (payée le 20 janvier 1993).
D. En automne 1992, le Service des travaux de la ville de Nyon a fait procéder à divers travaux dans le port de Nyon, par l'intermédiaire de l'entreprise Y.________ SA à Vevey. Le recourant en a profité pour faire battre les deux pieux que nécessitait l'aménagement de sa place d'amarrage, travail qui a été effectué environ à la mi-décembre et qui a fait l'objet d'une facture de Frs 3'500.--.
E. Le 24 février 1993, le Service des travaux a établi la facture pour la taxe d'amarrage 1993, et l'a communiquée au recourant. Cette facture, d'un montant de Frs 1'705.-- a été réglée le 24 mai 1993, après un rappel du 6 mai 1993 et postérieurement à la décision qui fait l'objet de la présente procédure.
F. A la suite d'une demande présentée le 20 janvier 1993 par le recourant, le Service des travaux a autorisé ce dernier à faire poser à ses frais une prise pour électricité avec compteur ainsi qu'une prise d'eau, avec compteur également. Cette autorisation, du 21 janvier 1993, précisait que les travaux devaient être effectués par un concessionnaire agréé par la Commune de Nyon et que le projet devait être préalablement soumis à l'approbation du Service des travaux.
G. Le recourant a fait établir le 19 mai 1993 par l'entreprise Z.________ et Fils à Nyon un devis, selon lequel le coût des travaux imposés pour des compteurs d'eau et d'électricité s'élevait à environ Frs 6'200.--. En raison de ce coût élevé, et compte tenu du fait qu'il ne disposait que d'une place d'amarrage à bien plaire, le recourant paraît avoir renoncé à faire poser ces compteurs. Il a simplement réalisé lui-même le raccordement en électricité de son bateau au moyen d'un câble posé au fond de l'eau et branché sur une fiche électrique d'une borne de distribution du port de Nyon.
H. Par décision du 21 mai 1993, la Municipalité de Nyon invoquant en substance la non observation des conditions imposées par son autorisation du 3 septembre 1992 ainsi que le défaut de paiement de la taxe d'amarrage 1993, a retiré cette autorisation avec effet immédiat, le bateau du recourant devant être évacué au plus tard le 15 juin 1993. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 3 juin 1993 auprès du Conseil d'Etat et transmis au Tribunal administratif par cette autorité le 7 juin 1993.
La Municipalité de la commune de Nyon s'est déterminée le 22 juillet 1993 en concluant au rejet du recours. Les parties ont encore échangé réplique et duplique, respectivement les 14 septembre et 29 octobre 1993.
Par décision du 21 juin 1993, précisée le 22 septembre 1993, le juge instructeur a ordonné l'effet suspensif permettant au recourant de conserver l'utilisation de sa place d'amarrage pour la durée de la procédure cantonale, cette autorisation ne comportant pas le droit de se brancher sur les installations électriques du port.
en droit :
Municipalité de Nyon s'est vu déléguer la compétence de réglementer l'usage du port de cette localité et de conférer aux particuliers le droit d'en user conformément à la réglementation (sur tous ces points, voir une décision du Conseil d'Etat du 21 août 1991 dans la cause V. contre Municipalité de Nyon, R9 1129/91). Conformément à la jurisprudence, les conventions passées entre une commune et des particuliers dans ce domaine sont régies exclusivement par le droit public (Tribunal neutre, arrêt du 19 décembre 1985, JT 1986 III 34). La compétence du TA pour en connaître en cas de contentieux résulte de l'art. 4 LJPA.
La Commune de Nyon a adopté un règlement du 8 décembre 1975, approuvé par le Conseil d'Etat le 7 janvier 1976 et entré en vigueur le lendemain 8 janvier 1976. A forme de l'art. 7 du règlement, les places d'amarrage sont attribuées à bien plaire et sans engagement quant au maintien de l'emplacement et quant à la durée de location au-delà d'une année. La mise à disposition d'une place d'amarrage est valable pour l'année civile (art. 29) et donne lieu à la perception d'une taxe (art. 28) qui doit être payée dans le délai de 30 jours dès la facturation (art. 29 al. 2).
La décision entreprise est fondée sur l'art. 33 du règlement. En substance, l'autorité communale reproche au recourant d'une part un défaut de ponctualité dans le règlement des taxes, et d'autre part une inobservation des conditions auxquelles était soumise l'autorisation d'amarrage (pieux plantés sans autorisation, branchement électrique réalisé par la simple immersion d'un câble non conforme aux conditions imposées).
3.1 Sur le premier point, il résulte du dossier que la taxe d'amarrage pour 1992 a été réclamée par une facture du 3 septembre 1992, remplacée par une facture ultérieure du 9 décembre 1992, prévoyant une réduction de 50% du tarif. Cette facture a été payée le 20 janvier 1993 par le recourant, apparemment en même temps qu'il remettait enfin à l'autorité communale le document signé que celle-ci lui réclamait depuis plusieurs mois. S'il est ainsi vrai que le délai de trente jours prévu par le règlement n'a pas été respecté en l'espèce, force est de constater que le retard n'est que de quelques jours, et que le paiement est en tout cas intervenu avant tout rappel. Aucun grief ne peut dès lors être formulé à cet égard au recourant.
3.2 Il en va différemment du paiement de la taxe pour 1993. Réclamée par facture du 24 février 1993, objet d'un rappel en date du 6 mai 1993, cette taxe n'a été réglée que le 24 mai 1993, c'est-à-dire exactement deux mois après son échéance. Il est d'ailleurs vraisemblable que, comme l'allègue, l'autorité communale, ce n'est qu'en recevant le pli postal contenant la décision entreprise (du 21 mai 1993) que le recourant s'est décidé à acquitter son dû. En tout état de cause, force est de constater sur ce point que X.________ n'a pas respecté les conditions fixées par le règlement pour le paiement de la taxe. L'explication qu'il donne à cet égard (venant d'acquitter la taxe 1992 il se serait cru en droit de différer le paiement de celle de 1993) est sans pertinence. Le fait d'être taxé à la fin d'une année (après avoir bénéficié depuis l'été d'une place d'amarrage) ne saurait autoriser un utilisateur du port à différer sans autre le paiement de la taxe pour l'année suivante. A tout le moins le recourant devait-il demander immédiatement un délai de paiement, à réception de la facture du 24 février 1993, si le règlement de celle-ci dans les délais réglementaires était de nature à lui causer des problèmes sur le plan financier.
3.4 L'autorité communale invoque ensuite l'inobservation des conditions auxquelles était soumise l'autorisation d'amarrage. Plus précisément, il est reproché au recourant d'avoir battu des pieux sans autorisation et d'avoir opéré un raccordement électrique de son bateau sans respecter les conditions auxquelles le service des travaux avait subordonné l'installation de prises avec compteurs pour l'eau et l'électricité (lettre du 21 janvier 1993).
Sur le premier point, le grief est mal fondé. Le recourant expose avec pertinence qu'il a profité du passage de l'entreprise Y.________ pour faire procéder au battage des deux pieux dont l'installation lui avait été imposée. On ne voit pas pourquoi il aurait dû requérir une autorisation préalable, que ne réservait nullement l'autorisation de 3 septembre 1992. Les reproches formulés à cet égard à X.________ sont donc sans consistance.
En revanche, c'est en violation caractérisée et délibérée des instructions qui lui avaient été données le 21 janvier 1993 que le recourant s'est cru autorisé à brancher son bateau sur une borne de distribution d'électricité du port de Nyon au moyen d'un simple câble immergé. Il savait en effet que l'autorité communale n'autorisait un raccordement qu'à condition qu'un compteur soit installé, tant pour l'eau que pour l'électricité, et il avait été avisé que la réalisation d'une telle installation devait être préalablement approuvée par la Direction des travaux de la ville de Nyon. De telles conditions sont parfaitement raisonnables, dans la mesure où il est normal que l'on s'assure que le locataire assume lui-même le coût de sa propre consommation. En tout état de cause, ce n'est pas parce que le coût de cette installation (Frs 6'200.-- selon le devis de l'entreprise Z.________ et Fils) lui paraissait excessif au regard du caractère aléatoire de sa place d'amarrage, que X.________ pouvait se croire autorisé à effectuer un raccordement clandestin. Le règlement du port ne confère en effet aux titulaires des places d'amarrage aucun droit subjectif à l'alimentation des embarcations en eau et en électricité. Dès lors qu'il avait requis et obtenu l'autorisation de principe nécessaire, le recourant ne pouvait pas ignorer sans autre forme de procès les conditions qui lui étaient imposées. A supposer qu'il les considère comme exagérées, notamment en raison des conséquences financières qu'elles comportaient, il lui incombait d'intervenir auprès de l'autorité communale pour en obtenir le réexamen. Sa manière d'agir, en cette circonstance, témoigne non seulement d'une extrême désinvolture mais encore d'une méconnaissance complète des devoirs que doit observer un administré dans ses relations avec l'autorité, conformément aux exigences du principe de la bonne foi selon lequel tant l'autorité que l'administré doivent s'en tenir à leurs déclarations et ne doivent pas chercher à se tromper par des manifestations de volontés inexactes ou incomplètes (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 498 et 499). Dès lors qu'il avait demandé l'autorisation de se raccorder, et qu'il savait à quelles conditions il pourrait le faire, le recourant ne pouvait pas agir comme il l'a fait sans violer la règle de la bonne foi.
3.5 Il résulte ainsi de ce qui précède que l'autorité intimée est fondée à reprocher au recourant d'une part d'avoir tardé à payer sa taxe d'amarrage 1993, et d'autre part de l'avoir mise devant le fait accompli en se raccordant clandestinement à une borne de distribution d'électricité du port, en violation des conditions expressément formulées par la Direction des travaux de la ville de Nyon. Ce faisant, il a contrevenu aux dispositions du règlement du port. Il reste à voir, notamment au regard du principe de la proportionnalité, si ces violations sont suffisamment graves pour justifier une révocation immédiate de l'autorisation, à forme de l'art. 33 du règlement. Cette question doit être examinée par le Tribunal administratif sous l'angle de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA).
4.1 En l'espèce, on ne peut certes pas reprocher à la Municipalité de Nyon d'avoir agi pour des motifs étrangers à la gestion du port. Il apparaît en revanche qu'elle a attribué une gravité excessive aux agissements du recourant, certes incorrects, en considérant qu'ils pouvaient justifier une révocation immédiate de l'autorisation. S'agissant d'expulser un navigateur de sa place d'amarrage, l'autorité doit, dans l'appréciation des motifs de révocation, procéder à une pesée des intérêts, conformément aux principes généraux dégagés par la jurisprudence (ATF 115 Ib 155, cons. 3a; voir également un arrêt du Tribunal administratif, RDAF 1992 p. 477). Les exigences de la sécurité du droit doivent en principe l'emporter lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi, mais cette règle n'est pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une de ces trois hypothèses lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important.
Dans le cas présent, entrent en conflit d'une part la nécessité pour l'autorité communale, gestionnaire du port, de sanctionner l'irrespect des règles régissant l'utilisation de celui-ci par un administré, et d'autre part l'intérêt de ce dernier à pouvoir conserver une place d'amarrage dont le retrait ne peut manquer d'entraîner des conséquences pratiques et financières considérables (décision du Conseil d'Etat du 21 août 1991, R9 1129/91, déjà cité). Comme on l'a vu, le retard mis par le recourant à régler la taxe 1993 ne peut pas être déterminant, notamment parce que le paiement est effectivement intervenu moins de vingt jours après le rappel du 6 mai 1993. Le problème du raccordement clandestin en électricité est plus sérieux parce qu'il résulte d'un comportement qui n'est pas compatible avec les exigences de la bonne foi (considérant 3 ci-dessus). Mais, mis en balance avec les conséquences que comporte pour le propriétaire d'un bateau le fait d'être privé abruptement de son autorisation d'amarrage, cette circonstance ne justifie pas une résiliation immédiate qui relève ainsi d'un excès du pouvoir d'appréciation.
4.2 Il ne s'ensuit pas pour autant que le recours doive être purement et simplement admis. Seul le caractère immédiat de la révocation de l'autorisation d'amarrage octroyée au recourant est en effet contraire au principe de la
proportionnalité. Pour le reste, il résulte du règlement du port que les places d'amarrage sont attribuées à bien plaire et sans engagement quant au maintien de l'emplacement et quant à la durée de la location au-delà d'une année (art. 7). Dans ce cadre, la liberté de manoeuvre de l'autorité communale est beaucoup plus large que dans celui de la révocation pour justes motifs (art. 33 du règlement). Une collectivité publique n'est nullement tenue de délivrer une autorisation d'usage accru du domaine public, et l'administration dispose à cet égard d'un pouvoir discrétionnaire dont l'autorité de céans ne peut revoir l'exercice que sous l'angle de l'arbitraire et de l'égalité de traitement (Tribunal administratif, arrêt GE 92/022 du 15 juin 1992, cons. 2). Si les circonstances mises en évidence par l'instruction de la présente procédure ne sauraient fonder une révocation immédiate, elles peuvent justifier sans autre que l'autorité communale renonce à renouveler l'autorisation pour l'année 1994 sans s'exposer au grief d'arbitraire, tel qu'il est défini par la jurisprudence (ATF 117 Ia 27, cons. 7a; ATF 115 Ia 332, cons. 3a et les références citées). Le recourant a fait preuve, lors des discussions qu'il a eues dans cette affaire avec les autorités de Nyon, de mauvaise foi (branchement électrique clandestin) et de désinvolture, tardant à régler ses factures et à répondre aux courriers qui lui étaient adressés. Il a fallu notamment cinq mois (du 3 septembre 1992 au 20 janvier 1993) et deux rappels pour qu'il daigne retourner la décision d'attribution de place, munie de sa signature pour accord.
Dans ces conditions, et conformément à l'art. 54 al. 2 LJPA, le Tribunal administratif doit se borner à réformer la décision entreprise en ce sens que la révocation de l'autorisation d'amarrage délivrée au recourant doit prendre effet non pas immédiatement, mais à l'expiration de la durée normale d'une année correspondant à l'année civile, c'est-à-dire au 31 décembre 1993. Il appartiendra à l'autorité intimée d'en assurer l'exécution, notamment en fixant un délai d'évacuation raisonnable au recourant.
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e** :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision entreprise est réformée en ce sens que l'autorisation d'amarrage délivrée le 3 septembre 1992 à X.________ est retirée au 31 décembre 1993.
III. Un émolument d'arrêt de Frs 750.-- (sept cent cinquante francs) est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 décembre 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :