canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 13 juillet 1993
sur le recours interjeté le 24 décembre 1992 par la A.________ , à X.________, représentée par Me Jacques H. Wanner, avocat à Lausanne,
contre
une décision du Bureau de l'assistance judiciaire du 16 décembre 1992, lui refusant le bénéfice de l'assistance judiciaire dans une action en validation de séquestre.
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. Alain Zumsteg, juge
Mme Dominique Thalmann, assesseur
M. Vincent Pelet, assesseur
constate en fait :
A. En janvier 1987 Mme B., ressortissante française née le 17 janvier 1897, domiciliée à ********, a constitué par l'intermédiaire de C. à ********, sous le nom de "A.", une fondation ayant son siège à X. (Liechtenstein) dotée d'un capital d'environ 1'500'000 francs suisses.
Mme B.________ est décédée le 20 août 1989, en laissant deux héritières instituées, Mmes D.________ et E.________. Contestant la capacité de discernement de la défunte au moment de la constitution de la fondation,
ces dernières ont obtenu le séquestre de la totalité des avoirs de ladite fondation en mains de C.________ à ********. Dans le cadre de la procédure en validation de ce séquestre, elles ont ouvert action le 9 novembre 1992 devant la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois contre la A.________ et divers consorts.
B. Agissant par l'intermédiaire de Me Jacques H. Wanner, avocat à Lausanne, la A.________ a requis du Bureau de l'assistance judiciaire, le 30 novembre 1992, l'assistance judiciaire complète (avance des frais de justice et assistance d'un avocat d'office), subsidiairement la seule avance des frais de justice. Elle expose que le séquestre opéré à la requête des demanderesses porte sur l'entier de ses avoirs, de sorte qu'il lui est impossible de disposer du moindre franc pour effectuer les avances de frais qui lui sont réclamées par le Tribunal cantonal et pour provisionner son avocat.
Le Bureau de l'assistance judiciaire a rejeté cette demande le 16 décembre 1992 au motif que la fondation, faute d'être une personne physique, ne remplissait pas les conditions posées par la loi pour l'octroi de l'assistance judiciaire.
C. La A.________ a recouru contre cette décision le 24 décembre 1992. Elle conclut à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'assistance judiciaire complète (subsidiairement uniquement ce qui concerne l'avance des frais de justice et, le cas échéant, d'expertise) lui soit accordée en sa qualité de défenderesse dans le procès en validation de séquestre qui la divise d'avec D.________ et E.________.
Dans la réponse qu'il a déposée le 19 janvier 1993, le président du Bureau de l'assistance judiciaire conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, le Tribunal administratif n'étant à ses yeux pas compétent pour en connaître, subsidiairement au rejet du dit recours.
Les arguments développés de part et d'autre seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Considérant en droit :
Déposé dans les dix jours suivant la notification de la décision attaquée et d'emblée motivé conformément à l'art. 31 al. 2 LJPA, le recours est intervenu en temps utile; il est au surplus recevable en la forme.
a) Le Bureau de l'assistance judiciaire est l'autorité cantonale compétente pour statuer sur les requêtes d'assistance judiciaire (art. 5 de la loi du 24 novembre 1981 sur l'assistance judiciaire en matière civile - LAJ - RSV 2.8C). Présidé par le chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires et comprenant un juge cantonal, le procureur général ou l'un de ses substituts, ainsi qu'un avocat désigné par l'Ordre des avocats ou, pour les procès dont la compétence du juge de paix, d'un agent d'affaires breveté désigné par l'Association des agents d'affaires breveté, le Bureau est une autorité indépendante, échappant aussi bien au pouvoir hiérarchique du Conseil d'Etat qu'à celui du Tribunal cantonal (art. 6 LAJ). Depuis sa création, par la loi du 1er décembre 1904, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le Bureau a toujours statué sur les demandes d'assitance judiciaire en unique instance cantonale; ses décisions ne pouvaient faire l'objet que d'un recours de droit public au Tribunal fédéral (ATF du 17 août 1982 dans la cause K. c. Bureau de l'assistance judiciaire, c. 1 non publié au RO 108 I A 108; ATF du 18 avril 1988 dans la cause C. c. BAJ, c. 1 non publié dans RO 114 I A 101; ATF non publié du 26 février 1991 dans la cause D. c. BAJ). Ceci correspondait d'ailleurs clairement à la volonté du législateur lors de la révision de la loi en 1947 (v. BGC, automne 1947, p. 369). La loi actuelle n'a apporté aucun changement sur ce point (v. BGC, automne 1981, p. 173, 174 et 179).
b) Alors que les compétences des autorités de recours en matière administrative (Conseil d'Etat et commissions de recours) leur étaient attribuées par les lois spéciales (sous réserve de quelques cas où la jurisprudence du Conseil d'Etat avait reconnu l'existence d'une voie de recours cantonale en l'absence d'une disposition légale spécifique - v. notamment ACE du 16 décembre 1977 dans la cause T'ACT c. Comité de gestion du Fonds du théâtre en Suisse romande; ACE du 31 octobre 1984 dans la cause Nicolet c. Préfet du district de Grandson, R9 576/84), la LJPA attribue désormais au Tribunal administratif une compétence générale pour connaître de "tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître"(art. 4 al. 1er LJPA)*.*Font exception les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales, ainsi que les cas où la loi précise que l'autorité statue définitivement (art. 4 al. 2 LJPA); font également exception les décisions préfectorales, à moins que la loi ne prévoie expressément le recours au Tribunal administratif (art. 4 al. 3 LJPA).
Si l'on s'en tient au texte clair de la loi, un recours au Tribunal administratif est donc ouvert contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire : la loi spéciale ne précise pas que cette autorité statue définitivement. (Le Conseil d'Etat a toutefois soumis au Grand Conseil un projet de modification dans ce sens). Il n'est au demeurant pas contesté que les décisions prises en application de la LAJ sont fondées sur le droit public (v. arrêt de la Chambre des recours du 12 septembre 1977 dans la cause Ducommun, JT 1979 p. 104) et répondent à la notion de décision administrative telle qu'elle est définie par la jurisprudence.
c) L'autorité intimée considère toutefois que l'adoption de la LJPA n'avait pas pour but d'introduire de nouvelles voies de recours. Du fait que de nombreuses lois ont été modifiées lors de l'adoption de la LJPA, elle déduit que l'existence d'une voie de recours cantonale découle soit d'une disposition expresse de la loi, soit d'une modification de cette même loi contemporaine à l'adoption de la LJPA.
Cette thèse est manifestement contraire à la systématique de la LJPA : le législateur a attribué au Tribunal administratif une compétence générale et de principe, les exceptions étant prévues expressément (BGC, automne 1989, p. 532 et 687). Si de nombreuses lois spéciales ont dû être simultanément modifiées, ce n'est pas pour attribuer des compétences au Tribunal administratif, mais pour faire disparaître les dispositions désignant comme autorité de recours soit le Conseil d'Etat, soit une commission ad hoc, dans tous les cas où l'on ne souhaitait pas maintenir le pouvoir juridictionnel de ces autorités. La plupart du temps les modifications ont consisté en une abrogation pure et simple des dispositions en question (op. cit., p. 545). La LAJ, qui ne contenait aucune règle susceptible d'entrer en conflit avec la LJPA, n'a pas été modifiée. Elle aurait pu l'être, comme le projet en est actuellement présenté au Grand Conseil, par l'adjonction d'une disposition précisant que le Bureau de l'assistance judiciaire statue définitivement. Cela n'a pas été le cas.
Les travaux préparatoires ne fournissent aucune explication à ce silence; on peut donc aussi bien en tirer argument en faveur du statu quo, soit de l'exclusion du recours, auquel cas il apparaîtrait comme une inadvertance du législateur, qu'y voir une volonté implicite de laisser jouer la règle générale de l'art. 4 LJPA. Peu importe en définitive : le texte de cette disposition est parfaitement clair; il n'y aurait lieu de s'en écarter que si des raisons objectives conduisaient à penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la norme. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia 137c. 2b; 113 Ia 114; 112 V 171c. 3a). Or, on vient de le voir, l'exposé des motifs et le compte rendu des travaux parlementaires sont muets sur la question, et l'on ne saurait faire prévaloir sur un texte voté en 1989 la volonté du législateur de 1904 ou de 1947. Les autres méthodes d'interprétation ne permettent pas non plus de conclure que l'ouverture d'un recours au Tribunal administratif contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire ne correspondrait pas au sens véritable de l'art. 4 LJPA. En particulier, si l'on peut comprendre qu'au moment de la création du Bureau de l'assistance judiciaire il aurait paru incongru de permettre un recours au Conseil d'Etat contre les décisions d'un organe qu'on avait voulu largement indépendant de l'administration, cette objection n'a plus cours aujourd'hui, dès lors que le Tribunal administratif est lui-même une instance indépendante, appelée dans certains cas à contrôler les décisions d'autorités échappant au pouvoir hiérarchique du Conseil d'Etat (commissions foncières, Fonds d'investissements agricoles, Conseil de santé, par exemple). Par conséquent, si le problème du recours contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire a échappé au législateur lors de l'adoption de la LJPA et que la solution qui découle des dispositions légales adoptées apparaît insatisfaisante, comme le soutient l'autorité intimée, il ne s'agit que d'une lacune improprement dite, qu'il appartient au législateur et non au juge de combler (v. ATF 105 V 213).
Le recours est ainsi recevable.
"L'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute personne physique dont la fortune et les revenus ne sont pas suffisants pour lui permettre d'assurer les frais d'un procès devant la juridiction civile ordinaire ou devant la juridiction des assurances sociales sans entamer la part de ses biens qui est nécessaire à son entretien et à celui de sa famille".
Cette formulation exclut clairement l'octroi de l'assistance judiciaire aux personnes morales. Pareille restriction a été critiquée en doctrine, certains auteurs estimant que l'assistance devrait être étendue aux personnes morales sans ressources et dont l'existence est en cause, le cas échéant en y mettant des conditions permettant d'éviter des abus (v. Christian Favre, L'assistance judiciaire gratuite en droit suisse, thèse Lausanne 1989, p. 101 à 103; J.-F. Poudret, A. Wurzburger et J. Haldy, Procédure civile vaudoise, n. 4.2 ad art. 90 CPC et les références). Il n'en demeure pas moins qu'une telle extension est exclue de lege lata. Lors des travaux parlementaires qui ont conduit à l'adoption de la LAJ, la commission chargée de l'examen du projet de loi avait proposé l'adjonction à l'art. 1er de la loi d'un alinéa qui aurait permis d'accorder l'assitance judiciaire "à une personne morale dont l'existence serait mise en cause si elle devait assumer les frais d'un procès, dans la mesure où la fortune et les revenus de ses membres ne leur permettent pas de les assumer eux-mêmes". (BGC Automne 1981, p. 189). Cet amendement a été rejeté (ibid; p. 195). Le législateur a ainsi expressément voulu limiter aux seules personnes physiques le cercle des bénéficiaire de l'assistance judiciaire, de sorte qu'il n'existe aucune raison de s'écarter du texte clair de la loi.
En accord avec la majorité de la doctrine, le Tribunal fédéral a en outre confirmé que le droit à l'assistance judiciaire que sa jurisprudence déduit de l'art. 4 de la Constitution à titre de protection minimale lorsque le droit cantonal ne contient pas de dispositions suffisantes (v. ATF 116 Ia 104; 114 Ia 102), n'appartenait pas aux personnes morales et qu'il n'y avait aucun motif de s'écarter de cette jurisprudence, notamment pas au regard de la convention européenne des droits de l'homme (ATF 116 II 652).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 800.-- (huit cents francs) est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 13 juillet 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif,
le juge :