ge-1992-0136•Refusal of medical internship authorization annulled
ge-1992-0136Tribunal cantonal6 avr. 1993Partially Granted
Extrait par Omnilex
A Georgian-trained doctor sought permission to complete an internship in urology at the Centre médico-chirurgical de Ruchonnet in Lausanne. The Department of the Interior and Public Health refused, relying on a practice limiting post-graduate training to university or zone hospitals and, alternatively, on a quota system for foreign scholarship holders. The Tribunal held the appeal admissible, found the refusal contrary to the clear wording and legislative purpose of Art. 93 LSP, and annulled the decision. It did not itself grant the authorization, instead remitting the matter for a new decision on all relevant points, including recognition of the foreign diploma. Costs and partial compensation were ordered.
Art. 93 al. 4 LSP; post-graduate training of assistant physicians may take place in a cabinet or health institution, and an administrative practice restricting it in principle to university or zone hospitals is unlawful. A clear statutory text and unequivocal legislative intent prevail over contrary administrative practice; where the authority is vested with a competence, it may not renounce its exercise by excluding categories of cases a priori. The reviewing court will annul such a decision, but will not itself substitute its assessment for discretionary or scientifically informed determinations that remain for the administration (consid. 3.1-3.3, 4). Restrictions on professional activity must also satisfy legality, public-interest, and proportionality requirements.
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 6 avril 1993
sur le recours interjeté par A.________ , représenté par son conseil, Me Jean-Pierre-Gross, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département ISP du 24 juin 1992 refusant l'autorisation d'effectuer un stage.
Statuant à huis clos dans sa séance du 1er avril 1993,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. J.-C. de Haller, président
J.-D. Henchoz, assesseur
A. Schneebeli, assesseur
Greffière : Mlle C. Charton
constate en fait :
A. Le 16 mai 1992, le Ministère de la santé publique de la République d'Albanie a pris contact avec le Centre médico-chirurgical de Ruchonnet (ci-après CMC), à Lausanne, pour s'enquérir des possibilités de faire effectuer un stage de perfectionnement en urologie à un jeune médecin, diplômé en 1991, A.________. La requête mentionnait une demande d'aide financière et était accompagnée d'une démarche parallèle auprès de la Coopération au développement de l'aide humanitaire à Berne (DDA).
B. Le 3 juin 1992, M. B., à ********, a transmis cette requête au médecin cantonal pour lui demander l'autorisation nécessaire du Département de l'intérieur et de la santé publique. Le médecin cantonal a accusé réception de la requête le 4 juin 1992, et demandé des précisions quant aux ressources financières de l'intéressé (bourse de la Confédération ou rémunération par le CMC de Ruchonnet). Dans sa réponse du 14 juin 1992, M. B. a renseigné le médecin cantonal sur les démarches alors en cours en vue de l'obtention d'une aide financière.
C. Le Conseil de santé a examiné la requête du recourant dans sa séance du 22 juin 1992, à la suite de laquelle il a émis un préavis négatif en invoquant le principe que les stages des médecins boursiers étrangers devaient se dérouler dans des établissements universitaires, exceptionnellement dans des hôpitaux de zone, soit des établissements susceptibles d'assurer la formation de ces médecins par leur encadrement, leurs bibliothèques, les séminaires et les colloques qu'ils organisent.
Par décision du 24 juin 1992, le Département de l'intérieur et de la santé publique a refusé l'autorisation de pratiquer demandée par le recourant, en reprenant les motifs du préavis du Service de la santé. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé sous la forme d'une déclaration de recours du 3 juillet 1992 de M. B.________, retirée par la suite au bénéfice d'une autre déclaration de recours déposée le 7 juillet 1992 par l'avocat Jean-Pierre Gross. Le recours a été validé par le dépôt d'un mémoire en date du 20 juillet 1992.
D. Le recours n'a été transmis au Tribunal administratif que le 18 novembre 1992, et enregistré le 23 novembre 1992. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 5 février 1993, le recourant déposant encore un mémoire complémentaire en date du 24 mars 1993.
Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Le tribunal a délibéré le 1er avril 1993 après avoir entendu le conseil du recourant et un témoin, le directeur du CMC de Ruchonnet, M. C.________.
et considère en droit :
Le recours est donc recevable en la forme, la compétence du Tribunal administratif pour en connaître résultant de la clause générale de l'art. 4 LJPA à la suite de l'abrogation de l'art. 193 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (ci-après : LSP).
Le recourant demande à ce que le CMC de Ruchonnet soit autorisé à l'engager comme médecin assistant pour parfaire sa formation, notamment dans la spécialité de l'urologie. On se trouve donc clairement dans le cadre de l'art. 93 al. 4 LSP (formation post-graduée).
3.1 Le refus du département, qui reprend pratiquement tel quel le préavis du Conseil de santé, est fondé sur le fait que la formation post-graduée doit en principe avoir lieu dans des établissements universitaires, exceptionnellement dans des hôpitaux de zone, seuls de tels établissements disposant d'un encadrement suffisant.
Cette motivation heurte directement le texte même de la loi qui précise expressément que la formation post-universitaire de l'assistant peut avoir lieu "... dans le cadre d'un cabinet ou d'un établissement sanitaire...". Cette précision, qui ne figurait pas dans le texte original de la loi de 1985, a été introduite par une novelle du 25 novembre 1987. La volonté du Conseil d'Etat était tout à fait claire : la formation post-universitaire devait pouvoir s'acquérir "... aussi bien auprès d'un praticien établi que dans un établissement sanitaire..." (exposé des motifs, BGC automne 1987 p. 655). Cette proposition a été admise sans discussion par le Grand Conseil.
3.2 Au texte clair de la loi et à la volonté dépourvue de toute ambiguïté manifestée par le législateur cantonal, le département intimé oppose la pratique du Conseil de santé qui affirme vouloir limiter, par principe et de manière constante, aux seuls établissements universitaires ou de zone la possibilité d'effectuer une formation post-graduée. Mais une pratique administrative, qui se définit comme un ensemble de décisions liées entre elles par la nécessité de respecter le principe de l'égalité de traitement (RDAF 1986 p. 279), doit évidemment respecter le principe de la légalité sous son double aspect (suprématie de la loi et réserve de la loi). En présence d'une disposition légale aussi claire que l'art. 93 al. 4 LSP, le Conseil de santé a non seulement le droit mais encore l'obligation de modifier une pratique qui n'en respecte ni la lettre ni l'esprit (RDAF 1983 p. 387).
Pour cette raison déjà, la décision entreprise, qui repose sur une motivation contraire à la loi, doit être annulée.
3.3 Il est vrai que, dans sa réponse du 5 février 1993, le département intimé a complété cette motivation en se référant à un aide-mémoire édité par le Département de l'intérieur et de la santé publique le 21 décembre 1987. Il en résulte notamment que la pratique des autorités sanitaires vaudoises est de limiter aux seuls porteurs du diplôme fédéral de médecin l'autorisation de travailler en qualité d'assistant, sauf s'il s'agit de permettre à des boursiers étrangers d'effectuer un stage ou si des motifs impérieux de santé publique le commandent. Le département précise encore que les autorisations de pratiquer la médecine en qualité d'assistant pour des médecins sans diplôme fédéral sont réservées aux titulaires d'une bourse : leur nombre étant limité (24 postes pour les stages de courte durée, 5 postes pour les stages de longue durée), tous ces postes sont actuellement occupés.
Aucune des exigences ainsi posées ne trouve de fondement expressément formulé dans le texte légal. Il convient donc d'en examiner le bien-fondé au vu des larges compétences que le législateur a confiées au département pour la mise en oeuvre de la politique sanitaire du canton (art. 4 LSP).
3.3.1 Il n'est pas exact d'affirmer que la loi sanitaire vaudoise réserve aux seuls porteurs du diplôme fédéral de médecin l'autorisation de pratiquer la profession à titre d'assistant. L'art. 93 al. 3 LSP donne expressément au département la compétence d'agréer d'autres diplômes. Même si elle dispose à cet égard d'un pouvoir discrétionnaire ou de libre appréciation, l'administration n'est pas libre d'exclure à priori d'en faire usage. Au contraire, lorsque la loi lui confère une compétence, l'autorité ne peut pas y renoncer et s'abstenir d'examiner dans chaque cas s'il est opportun de prendre telle décision ou non, sous peine de commettre un excès de pouvoir dit négatif (ATF 111 V 248; voir également Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 163; Moor, Droit administratif, vol. I p. 323). L'autorité sanitaire ne peut donc, par principe, refuser de reconnaître des équivalences. Elle doit au contraire prendre à cet égard les dispositions nécessaires, que ce soit sur un plan général ou par des décisions d'espèce.
3.3.2 S'agissant de la limitation du nombre des places de stagiaires autorisés et de l'exigence qu'il s'agisse de boursiers, le tribunal n'est pas en mesure d'en apprécier le bien-fondé en l'état du dossier. Il ne saurait exclure que des motifs dignes de considération ne justifient de telles mesures mais, en l'absence d'une motivation plus détaillée (la décision entreprise est elle-même totalement muette à cet égard), il n'est pas en mesure de trancher cette question. De toute manière, dans un domaine qui exige des compétences scientifiques particulières et une connaissance précise de l'ensemble des circonstances déterminantes, le contrôle du juge ne peut s'exercer ici qu'avec une très grande retenue.
Si le recours doit être admis, pour les raisons exposées ci-dessus, le Tribunal administratif ne saurait aller, comme le requiert le recourant, jusqu'à lui délivrer lui-même l'autorisation d'effectuer son stage au CMC de Ruchonnet. Doit notamment faire l'objet d'une décision expresse le point de savoir si son titre peut ou non être agréé, et le Tribunal administratif n'est évidemment pas en mesure de substituer sur ce point sa propre appréciation à celle des autorités sanitaires. Ces dernières devront donc prendre une nouvelle décision en statuant sur tous les points énumérés ci-dessus. Elles devront le faire en tenant compte du fait que, s'il est exact que le recourant, qui n'est pas titulaire du diplôme fédéral, n'a pas un droit subjectif à exercer la profession en Suisse, il est néanmoins en droit d'invoquer la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie conformément à la récente jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 237) octroyant aux étrangers à cet égard les mêmes droits qu'aux ressortissants suisses. Il en résulte que toute restriction à l'exercice de la profession de médecin, même pour un étranger, doit se justifier par des motifs de police (assurer la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques), les mesures de politique économique, c'est-à-dire qui tendent à porter atteinte à la libre concurrence, à avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises et à diriger la vie économique selon un plan déterminé, étant exclues. Toute atteinte doit en outre reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (sur tous ces points, ATF 113 Ia 40, et les références citées).
Le recours doit dans ces conditions être partiellement admis. Un émolument d'arrêt réduit doit être mis à la charge du recourant qui a droit à des dépens également partiels (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 24 juin 1992 du Département de l'intérieur et de la santé publique est annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants.
III. Un émolument d'arrêt de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant, montant compensé par l'avance de frais effectuée dont le solde doit lui être restitué.
IV. L'Etat de Vaud, par le Département de l'intérieur et de la santé publique, versera au recourant une indemnité de Fr. 500.-- à titre de dépens.
Lausanne, le 6 avril 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est notifié :
au recourant A.________ par l'intermédiaire de son conseil, Me Jean-Pierre Gross, avocat, Case postale 31 à 1000 Lausanne 6, sous pli recommandé;
au DISP, Service de la santé publique, Rue Cité-Devant 11 à 1014 Lausanne, sous pli recommandé.
Extrait par Omnilex
Whether the appeal was admissible and whether the appellant had standing to challenge the refusal.
The appeal was admissible in time and form; the appellant had standing as the intended beneficiary of the requested authorization.
The appellant remained the only party after the withdrawal of B.________'s appeal, and the tribunal held that recipient/beneficiary status sufficed even if the employer formally had to obtain the authorization.
Whether the refusal of internship authorization was lawful under the cantonal health law.
The refusal was unlawful and had to be annulled because the authority relied on a practice contrary to the clear wording and purpose of the statute.
Art. 93 al. 4 LSP expressly allows post-graduate training in a cabinet or health institution. An administrative practice limiting such training to university or zone hospitals cannot override the law; the authority must adapt its practice to the statute.
Whether the tribunal should itself grant the internship authorization.
No. The matter had to be remitted for a fresh decision by the health authorities, including review of diploma recognition and other open questions.
The tribunal could not substitute its assessment for that of the health authorities on issues requiring discretionary and scientific evaluation.
How to allocate costs and party compensation.
A reduced court fee was charged to the appellant, offset by the advance paid, and partial party costs were awarded against the State of Vaud.
Because the appeal was only partly successful, the court ordered a reduced fee and partial compensation.
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