canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 16 avril 1993
sur le recours interjeté par X.________ , dont le conseil est l'avocat Jacques Morier-Genoud, Rue Centrale 5, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de la Commune de Morges du 29 octobre 1992 ordonnant le renvoi du recourant, pour cause de suppression de poste.
Statuant à huis clos, dans sa séance du 22 mars 1993,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. J.-C. de Haller, président
Me E. Rodieux, assesseur
Me H. Dénéréaz Luisier, assesseur
Greffière : Mme M.-C. Etégny, sbt
constate en fait :
A. X., au bénéfice d'un CFC d'installateur sanitaire, a été engagé par la Commune de Morges comme contremaître des Services industriels rattachés à la Direction des travaux et des services industriels, dès le 1er juin 1988 sur la base d'un cahier des charges alors en projet et qui n'est jamais devenu définitif. Il a été nommé fonctionnaire communal au terme d'une "période d'essai" s'étendant jusqu'au 1er juin 1989. X. aurait pris son solde de vacances à la fin 1989, puis au début de 1990 il aurait été hospitalisé pour une opération au pied. A son retour, "son enthousiasme pour son travail n'était plus le même", selon une note établie par la Direction des travaux et des services industriels le 11 mai 1992. La commune a formulé divers griefs sur l'exécution du travail de X.________ de sorte qu'en janvier 1991, ce dernier a été convoqué par ses supérieurs qu'il a ensuite, par lettre du 8 février 1991, incités à prendre toutes mesures nécessaires pour améliorer rapidement ses prestations. Une nouvelle entrevue a eu lieu en juillet 1991 et par lettre du 17 juillet 1991 adressée à X., la Direction des travaux et des services industriels a déclaré prendre acte de la décision de ce dernier de démissionner au plus tard pour le 31 décembre 1991. Cette autorité a relancé le recourant en octobre et en novembre 1991, mais ce dernier a répondu qu'il n'avait pas encore trouvé de nouvel emploi. Par lettre du 22 janvier 1992, elle a encore demandé à X. de prendre une décision jusqu'au 31 janvier 1992 en le menaçant d'entreprendre à défaut la procédure de renvoi pour juste motif. Finalement, par décision du 18 février 1992, la Municipalité de Morges a signifié à X.________ son congé avec effet au 30 avril 1992.
B. X.________ a recouru en temps utile contre cette décision. Il reprochait à la municipalité de n'avoir pas procédé à une enquête, ni à son audition. En outre, sa lettre de congé ne comportait pas d'indication de motifs. Les art. 20 al. 1er et 2 et 74 du statut du personnel de la Commune de Morges auraient ainsi été violés. Le recourant contestait en outre les griefs qui lui étaient faits.
Lors de l'audience tenue par le Tribunal administratif le 21 octobre 1992, la Municipalité de Morges, constatant qu'elle n'avait pas strictement respecté la procédure prévue en cas de renvoi selon le statut du personnel, a requis la suspension des débats pour lui permettre l'examen de l'opportunité d'une nouvelle décision. Elle a ensuite informé le Tribunal administratif par pli du 27 octobre 1992 qu'elle avait décidé le même jour de rapporter sa décision, le recours devenant ainsi sans objet. Par décision du 28 octobre 1992, le tribunal de céans a rayé la cause du rôle.
C. Par décision du 29 octobre 1992, la Municipalité de Morges a communiqué à X.________ sa décision prise le 27 octobre 1992 de supprimer le poste de contremaître dans le cadre de la restructuration des Services industriels communaux, en précisant ce qui suit :
"conformément à l'art. 18 du statut du personnel de la Commune de Morges et dans l'impossibilité de trouver dans l'administration communale une autre place correspondant à vos capacités, la municipalité vous signifie donc votre congé avec effet au 30 avril 1993."
D. Il résulte effectivement de l'instruction que les Services industriels de Morges ont fait l'objet de mesures d'organisation. Alors que l'organigramme des Services industriels, pour 1992, comporte dix postes, dont celui de contremaître, celui de 1993, prévoyant également dix postes, ne compte plus de contremaître mais un ouvrier qualifié B. En réalité, le service fonctionne actuellement avec huit personnes comme suit : il n'y a pas de contremaître en fonction et un ouvrier qualifié A est absent depuis plusieurs mois pour raison de santé. Le poste d'ouvrier qualifié B n'a pas été pourvu et, selon les déclarations du représentant de la municipalité à l'audience, il pourrait être utilisé pour remplacer par la suite l'ouvrier qualifié actuellement absent dans l'hypothèse où celui-ci ne devrait plus reprendre son travail. En cas de besoin, une autre section des Services industriels délègue un de ses techniciens.
E. Cette décision fait l'objet du présent recours déposé le 6 novembre 1992. X.________ conclut, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à l'annulation, respectivement à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'il est maintenu dans ses fonctions au service de la Commune de Morges. Pour sa part, la municipalité conclut avec dépens au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris plus loin dans la mesure utile.
F. A l'audience de jugement du 22 mars 1993, les parties ont été entendues ainsi que deux témoins.
Considère en droit :
En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la légalité (voir par exemple Tribunal administratif, arrêt GE 91/009 du 4 septembre 1991) et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons. 3bi.f.; 108 Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est synonyme de détournement de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
La création, la modification et la rupture des rapports de service entre administration et fonctionnaire sont assujetties à la règle de la réserve de la loi (voir notamment Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 319). Le statut du personnel de la Commune de Morges a été adopté par le Conseil communal dans sa séance du 1er avril 1987, en vertu de la compétence que lui confère l'art. 4 al. 1er ch. 9 de la loi du 28 février 1956 sur les communes. L'exigence d'une base légale est donc ainsi satisfaite.
Selon l'art. 18 al. 1er du statut du personnel de la Commune de Morges (ci-après : le statut), un fonctionnaire peut être licencié, avec six mois de préavis au moins pour la fin d'un mois, lorsque sa fonction est supprimée et qu'il n'est pas possible de lui trouver dans l'administration une autre place correspondant à ses capacités.
Le recourant de son côté conteste cette nécessité de restructuration et fait valoir que son renvoi par la voie de l'art. 18 du statut n'est rien d'autre qu'un substitut inavoué du renvoi pour justes motifs auquel la Municipalité de Morges s'est
vu contrainte de renoncer. Il invoque au surplus qu'on ne lui a pas offert une autre place correspondant à ses capacités. A l'audience, le recourant a déclaré qu'il était prêt à travailler pour un salaire moindre et à occuper la fonction d'ouvrier qualifié B, dont il remplit les conditions (CFC d'installateur).
4.1 L'organisation de leur administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, ci-après : LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés (sur tous ces points, voir une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 6 mai 1988, RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).
4.2 La municipalité intimée fait valoir qu'elle doit, dans ce cadre, disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, question relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Ce principe est correct, mais il doit être tempéré par les considérations qui suivent.
4.3 Même si l'on admet l'existence d'un pouvoir discrétionnaire, il n'en résulte pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992 et GE 91/038 du 17 novembre 1992). S'il s'agit d'une résiliation, comme en l'espèce, le juge contrôlera que cette dernière se tienne dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elle apparaisse comme une mesure soutenable au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Les résiliations objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, consid. 2).
En l'espèce, il faut constater que, si les difficultés rencontrées par la Direction des travaux de la ville de Morges avec le recourant remontent au printemps 1990, ce n'est qu'en octobre 1992, alors qu'une procédure de recours était pendante devant le Tribunal administratif, qu'ont été invoqués des motifs tenant à la nécessité de restructurer le service. Durant toutes les discussions qui ont eu lieu notamment en 1991 et 1992 entre le recourant et ses supérieurs, il a toujours été question d'une incapacité de ce dernier de remplir à satisfaction son cahier des charges, voire de manquements susceptibles de justifier son renvoi. Il faut se référer notamment, à cet égard, à la très longue note (4 pages) établie le 11 mai 1992 par la Direction des travaux et des Services industriels qui s'étend sur les reproches formulés mais ne parle pas de la nécessité de diminuer les effectifs du service ni de réorganiser celui-ci.
D'autre part, la municipalité intimée n'a pas démontré objectivement les nécessités d'une restructuration, si ce n'est en invoquant des exigences budgétaires et la situation des travaux à effectuer. Quelle que soit l'importance qu'il convient d'accorder à de tels éléments, il est certain qu'ils ne se sont pas révélés brusquement à la fin de 1992, et il faut admettre que, si leur rôle avait été aussi déterminant que l'affirme l'autorité intimée, cette dernière en aurait fait état déjà au cours des nombreuses discussions qu'elle a eues avec le recourant pour obtenir son départ. Dès lors que tel n'a pas été le cas, il apparaît que la décision de procéder par un renvoi pour suppression d'emploi à forme de l'art. 18 du statut résulte bien plutôt de la constatation par l'autorité municipale qu'un renvoi pour justes motifs était devenu problématique, notamment pour des raisons de procédure, à la suite du recours interjeté par X.________ au printemps 1992. Dans ces conditions, le tribunal ne peut que constater l'existence d'un détournement de pouvoir, selon la définition rappelée ci-dessus, qui justifie à lui seul l'annulation de la décision entreprise conformément à l'art. 36 lit. b LJPA.
4.4 A cela s'ajoute que l'une des conditions prévues par le statut des fonctions publiques de Morges pour procéder à un renvoi pour cause de suppression d'emploi n'est pas remplie. L'art. 18 du statut exige en effet, comme on l'a vu, qu'il n'ait pas été possible de trouver à l'intéressé une autre place dans l'administration correspondant à ses capacités. A cet égard, l'autorité intimée n'a ni allégué ni démontré avoir formulé des offres concrètes à X.________. Or, la nouvelle organisation des Services industriels mise en place dans le cadre du budget 1993 prévoit un poste d'ouvrier qualifié B, dont le recourant remplit les qualifications et qu'il s'est déclaré prêt à occuper, malgré une diminution de ses conditions salariales. Ce poste n'a pas été repourvu à ce jour, alors même que l'autorité intimée a expliqué qu'il devait être réservé pour faire face à la carence d'un autre employé, sujet à de nombreuses absences pour cause d'incapacité de travail. Si, véritablement, les raisons du renvoi du recourant tiennent aux nécessités d'une restructuration, on ne comprend par pourquoi ce poste ne lui a pas été proposé. La position de l'autorité intimée est à cet égard insoutenable, sauf à y voir une confirmation du fait que la décision entreprise est réellement fondée sur des griefs tenant aux capacités de l'intéressé, motifs qui ne permettent pas de justifier un renvoi pour cause de suppression d'emploi.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis;
II. La décision de la Municipalité de la Commune de Morges du 29 octobre 1992 ordonnant le renvoi du recourant pour cause de suppression d'emploi est annulée;
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, l'avance de frais effectuée par le recourant lui étant restituée par 500 francs (cinq cents francs);
IV. La Commune de Morges versera au recourant une indemnité de 800 francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 avril 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est notifié :
au recourant, par l'intermédiaire de son conseil, Me Jacques Morier-Genoud, Case postale 3149 à 1002 Lausanne,;
à l'autorité intimée, Municipalité de la commune de Morges, par l'intermédiaire de son conseil, Me Alexandre Bonnard, Case postale 3633 à 1002 Lausanne, sous pli recommandé.