canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 18 novembre 1992
sur le recours interjeté par A.________ , EMS "C.________", à ********
contre
la décision rendue le 1er septembre 1992 par le Service de la santé publique (autorisation d'exploiter un EMS)
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J. Giroud, président
J.P. Pasche, assesseur
Mme M. Crot, assesseur
constate en fait :
A. A.________ et B.________ ont exploité l'établissement médico-social C.________, à ********, dès 1978. Selon l'autorisation d'exploiter renouvelée le 25 février 1991, l'établissement comprend 13 lits pour personnes âgées ou alcooliques. Ses locaux sont situés dans un bâtiment locatif, dont le quatrième étage a été spécialement aménagé.
Le 1er juillet 1991, le Tribunal correctionnel du district de Lausanne a condamné B.________ pour mise en danger de la vie d'autrui à une peine de trois mois d'emprisonnement avec sursis pendant deux ans. Par décision du 9 août suivant, le Chef du Département de l'intérieur et de de la santé publique a retiré à B.________ l'autorisation d'exploiter l'EMS C., cela en raison de sa condamnation pénale. B. et A.________ ayant recouru contre cette décision le 20 août 1991, le Tribunal administratif a confirmé celle-ci par arrêt du 29 juillet 1992. Les prénommés ont alors déposé le 26 août 1992 un recours de droit public au Tribunal Fédéral, pour lequel l'effet suspensif leur a été refusé par décision du 23 septembre suivant.
B. Depuis plusieurs années, le Service de la santé publique a recueilli diverses plaintes ou dénonciations de tiers concernant la manière dont les pensionnaires de l'EMS C.________ étaient pris en charge. A.________ et B.________ ont contesté les griefs formulés à leur encontre et invoqué divers faits en leur faveur. Le dossier constitué à ce sujet par le Service de la santé publique se trouve actuellement en mains du Tribunal fédéral appelé à statuer au sujet du recours susmentionné.
C. Par lettre du 4 février 1991, l'adjoint administratif D., du Service de la santé publique, a communiqué à A. et B.________ différentes remarques à la suite d'une visite effectuée dans leur établissement le 22 janvier précédent. Il s'agissait de relever certains "points forts", telle une ambiance familiale et accueillante, et des "points à améliorer", telle la recherche d'"un cadre de référence" pour la prise en charge de l'établissement.
D. Par lettre de leur mandataire, E., du 7 novembre 1991, A. et B.________ sont intervenus auprès du Département de l'intérieur et de la santé publique afin d'obtenir que leur établissement soit admis dans le cadre d'une nouvelle convention d'hébergement. Dans sa réponse du 14 novembre 1991, le Chef du Service de la santé publique a invoqué une détérioration de la situation de la situation de l'EMS C.________ en raison du départ d'une infirmière en psychiatrie, de la démission du Dr F., médecin-responsable de l'Etablissement, enfin de la condamnation prononcée à l'encontre de B.. Le 17 décembre 1991, les chefs du Service de la santé publique et du Service des assurances sociales ont communiqué à A.________ que son établissement serait admis dans ladite convention d'hébergement à titre provisoire "sous réserve d'une éventuelle décision du Tribunal administratif".
E. Par lettre du 14 mai 1992 au Service de la santé publique, G., a exposé qu'elle avait travaillé du 9 mars au 16 avril 1992 au service de l'EMS C. et qu'elle avait constaté divers manquements dans la prise en charge des pensionnaires.
Selon une note téléphonique du 21 mai 1992 figurant au dossier du Service de la santé publique, H., pensionnaire de l'établissement C. a téléphoné à l'adjoint administratif D.________ pour se plaindre du fait qu'on lui aurait interdit de téléphoner ainsi que de l'attitude adoptée par B.________ et A.________ à l'égard des pensionnaires et du personnel.
Par lettre du 2 juin 1992, le pasteur I., de la paroisse de ******** ainsi que trois autres personnes ont exposé à l'Association pour le bien-être des résidents en établissements médicaux-sociaux (ci-après Résid'EMS) que, depuis plusieurs années, des membres du personnel ainsi que des pensionnaires se plaignaient régulièrement auprès d'eux de problèmes relationnels avec B.. Une copie de cette lettre était adressée au Service de la santé publique. Elle comprenait, en annexe, une déclaration manuscrite non signée d'une aide-infirmière au service de l'EMS C., qui faisait état de divers griefs au sujet de la prise en charge des pensionnaires (argent de poche insuffisant, contrôle excessif de leur toilette, absence de la possibilité d'acheter des produits alimentaires, alimentation forcée, problèmes relationnels entre la directrice et les pensionnaires d'une part, le personnel soignant d'autre part). Etait également annexé à la même lettre, un billet signé par le pensionnaire H., difficilement lisible et peu compréhensible, relatant un incident lié à une interdiction de téléphoner.
F. Le 16 juin 1992, Mmes J.________ et K., représentant respectivement le Service de la santé publique et le Service des assurances sociales, ont visité l'EMS C. dans le cadre de la "Coordination inter-services des visites en établissements médicaux-sociaux" (CIVEMS).
Le 20 juin 1992, A.________ a écrit au Service de la santé publique, à l'intention de Mme J.________, pour lui déclarer qu'à la suite de sa visite du 16 juin précédent, il lui envoyait diverses pièces, à savoir une liste de menus servis dans l'EMS, une carte de remerciements émanant de la famille d'un pensionnaire ainsi que des listes du personnel, des pensionnaires et des activités d'animation.
Par lettre du 29 juin 1992 adressée au Service de la santé publique, Résid'EMS s'est référée à la lettre du pasteur I.________du 2 juin précédent pour préconiser "le retrait de permis d'exploitation par l'Etat à ceux qui n'arrivent pas, malgré (vos) interventions, à fournir les conditions acceptables aux résidents pour lesquels ils sont responsables".
Le 30 juin 1992, Mme J., collaboratrice du Service de la santé publique, s'est rendue au cabinet du Dr L., médecin responsable de l'EMS C.________ et s'est entretenue avec lui au sujet de la qualité de la prise en charge dans cet établissement.
Le même jour, A.________ a adressé au Service de la santé publique par téléfax une lettre dont la teneur est la suivante :
Le présent fax est transmis depuis l'AVDEMS.
Sans entrer dans tous les détails pour l'instant, je vous expose ce qui suit :
En date du 16 juin 1992, Mesdemoiselles J.________ et K.________ ont visité notre EMS aux environs de 9 heures.
Tous les pensionnaires qui pouvaient s'exprimer se sont déclarés satisfaits des prestations de notre EMS.
Mademoiselle J.________ n'a pas fait état de :
ni de plaintes d'employés,
ni de plaintes de pensionnaires,
ni d'autres plaintes.
Or, à ma grande surprise, j'apprends ce jour que Mlle J.________ a pris rendez-vous à 14h.30 aujourd'hui avec notre médecin de pension, le Dr L.________, au sujet de plaintes, à savoir :
d'une employée
d'un pensionnaire
et des dames de l'église.
Alors que nous étions convenus le 16 juin 1992 d'appliquer la politique "des deux sons de cloches" en cas de plaintes, Mlle J.________ a cru bon de d¿attre de "plaintes sans me consulter.
Je ne peux pas accepter une telle manière d'agir et je vous invite à m'appeler d'ici le 1er juillet 1992 à 12 heures pour fixer un rendez-vous à la Santé publique".
Le 9 juillet 1992, A.________ a déposé plainte pénale contre G.________ et M.________ pour calomnies, subsidiairement diffamation.
A la suite d'une visite effectuée dans l'EMS C.________ le 2 juillet 1992, le médecin N.________ et l'assistante d'hygiène hospitalière O., toutes deux collaboratrices du Service de la santé publique, ont écrit le 4 août 1992 à B. pour lui déclarer que sur 35 prélèvements effectués dans les locaux de l'EMS, 24 révélaient de mauvais ou très mauvais résultats d'un point de vue bactériologique. Afin d'éviter un risque d'infection hospitalière, étaient proposées à Mme B.________ des mesures d'urgence, à savoir la désinfection journalière des sols, surfaces et sanitaires avec un produit dilué dans de l'eau froide. Un contrôle subséquent était annoncé.
Le 21 août 1992, l'adjoint administratif D.________ a établi un rapport au sujet de la visite effectuée le 16 juin précédent par Mmes J.________ et K.________. Sa teneur est la suivante :
"La conception de prise en charge dans son ensemble ne s'est pas modifiée.
Comme nous le demandions déjà dans notre courrier du 4 février 1992, il est nécessaire qu'une conception de prise en charge propre à votre clientèle soit élaborée au sein de l'établissement: cela afin d'assurer une cohérence d'attitudes auprès des pensionnaires, d'élaborer des références sur lesquelles le personnel puisse se baser en rapport aux difficultés posées par les comportements des alcooliques et le mélange des pathologies et des générations présentes dans l'établissement. Cette référence est d'autant plus importante puisque la responsabilité paramédicale est fractionnée entre 4 infirmiers(ières) diplômé(e)s engagé(e)s à temps partiel, ce qui rend d'autant plus difficile une continuité dans la prise en charge.
Cette conception devrait également tenir compte des activités d'animation, qu'elles soient de type social, manuel, culturel ou autre, activités conçues non seulement dans un sens de distraction, mais aussi en tenant compte des potentialités psychiques et physiques de chacun.
Le fait de solliciter les aides pour ces activités est profitable non seulement pour les pensionnaires mais aussi pour le personnel lui-même; il manque cependant une personne responsable de ce secteur qui puisse guider et conseiller chacun dans la manière d'aborder ces activités et de les organiser.
La prise en charge d'alcooliques implique un investissement personnel important de chacun des membres du personnel; pour éviter les dérapages relationnels, pour comprendre certains comportements, il est nécessaire que le personnel puisse se ressourcer et prendre du recul par rapport à certaines situations en suivant des cours de perfectionnement; nous formulions également cette demande dans notre courrier du 4 février 1991.
Nous déconseillons vivement que les toilettes soient effectuées avant l'arrivée du personnel de jour; il convient de réévaluer périodiquement et systématiquement le bien-fondé des toilettes effectuées avant 7h. de certains pensionnaires.
Conclusion
La mission des établissements médico-sociaux du canton n'est pas seulement d'accompagner chacun des pensionnaires jusqu'à la mort; il est de leur devoir également de leur offrir un temps de vie durant lequel chacun d'eux pourra maintenir, reconquérir ou même investir de nouvelles capacités, étant donné qu'un être humain détient des ressources à valoriser jusqu'à la mort.
Cet établissement ne nous paraît pas en mesure d'offrir à ses pensionnaires une prise en charge et une qualité de vie répondant aux exigences actuelles.
G. Le 1er septembre 1992, le Service de la santé publique a rendu la décision suivante, qu'elle a adressée à A.________ :
"Votre établissement a depuis longtemps retenu l'attention du Service de la santé publique en raison des plaintes reçues à son sujet, des carences relevées par nos collaboratrices qui y effectuent des inspections et de la grave condamnation pénale infligée à votre associée Mme B.________.
Le 29 juillet 1992, le Tribunal administratif a confirmé le bien-fondé de notre décision du 9 août 1991 retirant à la prénommée le droit de diriger un établissement sanitaire. Le Tribunal a notamment relevé l'incapacité de Mme B.________ de contrôler ses nerfs.
Plusieurs plaintes nous sont parvenues cette année de la part d'un pensionnaire, d'une employée de votre établissement, d'une ex-employée, de l'Association Résid'EMS (Association pour le bien-être des résidents en EMS) et de la part du pasteur I.________ de la paroisse de ********.
Lors de la visite effectuée le 16 juin 1992, les collaborateurs de la CIVEMS ont consté qu'il n'y avait toujours pas de conception de prise en charge et que la qualité de vie offerte à vos pensionnaires laissait à désirer. Les prélèvements effectués le 2 juillet 1992 par le groupe Hygiène hospitalière de notre service ont en outre donné de très mauvais résultats.
Nous avons enfin relevé des réactions qui témoignent d'une attitude d'obstruction de la part des responsables de l'établissement. Il y a eu l'intervention inacceptable du Dr L.________, médecin-responsable, qui s'est emparé de force de documents en main de nos collaboratrices pour prendre note des noms des plaignants afin de vous les communiquer. Par la suite, vous avez décidé de fermer les portes de votre EMS aux visiteuses de la paroisse, privant ainsi les pensionnaires du soutien qu'elles peuvent leur apporter. Cette attitude nous conduit à accorder crédit aux accusations de tentatives d'intimidation qui ont été portées par d'anciens membres du personnel et même par le précédent médecin-responsable.
Nous constatons donc que l'EMS C.________ n'est pas en mesure d'assurer à ses pensionnaires une prise en charge de qualité suffisante.
Dans ces circonstances, nous nous trouvons dans l'obligation de prendre des mesures de sauvegarde en faveur des pensionnaires et nous nous voyons contraint de retirer l'autorisation d'exploiter l'EMS C.________ pour le 31 décembre 1992.
Nous vous signalons que, pour faire face à des situations de ce genre, une structure de dépannage vient de voir le jour. Il s'agit de l'EMS "P.________" à ******** (tél. 1********). Vous pouvez prendre contact avec cet établissement".
Le 11 septembre 1992, A.________ a recouru contre la décision précitée et a déposé un mémoire le 22 septembre suivant. Ses moyens seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Le 5 octobre 1992, l'autorité intimée s'est déterminée au sujet du recours en ces termes :
"Le mémoire produit le 22 septembre 1992 par M. A.________ appelle de notre part les remarques suivantes.
Nous contestons l'affirmation selon laquelle l'établissement est connu pour assurer la meilleure qualité de vie (p. 5, dernier §). Les pièces figurant au dossier et des témoins, dont nous nous réservons de demander l'audition, établissent le contraire.
Il est également inexact de dire que le Service de la santé publique cherche à fermer les petits établissements. Il existe dans le canton plusieurs EMS de taille plus petite que C.________ à l'égard desquels nous n'avons pas les intentions que nous prête le recourant vu la bonne qualité de prise en charge qu'ils offrent à leurs pensionnaires.
Le recourant prétend encore que notre département a omis de lui faire part de ses exigences pour rechercher des solutions plus favorables aux pensionnaires. Le dossier que nous vous avons transmis à propos de notre décision du 9 août 1991 concernant Mme B.________ montre au contraire que le Service de la santé publique est intervenu à cet égard. L'absence d'améliorations nous a contraint à prendre la décision qui fait l'objet du présent recours.
Nous vous prions enfin de bien vouloir nous accorder un délai pour produire la liste de personnes qui sont disposées à témoigner de ce qu'elles ont pu observer dans cet EMS."
Le recourant a notamment produit cinq témoignages écrits émanant de parents et d'un responsable de pensionnaires de l'EMS C.________ attestant de la qualité de la prise en charge offerte par celui-ci. Il a également déposé une liste de 21 témoins et requis l'audition de ceux-ci. Quant à l'autorité intimée, elle a produit son dossier en se référant à celui qu'elle avait produit dans le cadre d'une autre procédure et qui se trouve actuellement en mains du Tribunal fédéral. Elle a requis qu'un délai lui soit accordé pour déposer une liste de témoins.
L'effet suspensif a été accordé au recours par décision du juge instructeur du 6 novembre 1992.
Le Tribunal administratif a statué sans débats.
et considère en droit :
lettre de dénonciation de G.________;
appel téléphonique de H.________;
lettre du pasteur I.________ et ses annexes;
lettre de l'association Résid'EMS;
visite de J.________ au Dr L.________ et rapport subséquent;
rapport de l'adjoint administratif D.________ du 21 août 1992.
On constate ainsi que le recourant n'a pas été en mesure de se déterminer au sujet des griefs formulés à l'encontre de son établissement notamment par des tiers; son droit d'être entendu, de rang constitutionnel, n'a manifestement pas été respecté (cf. notamment Moor, Droit administratif, volume II, p. 183 ss). Il en découle que, quelle qu'eût été la décision entreprise si le recourant avait été entendu, celle-ci se trouve viciée en raison de la nature formelle du droit d'être entendu (ATF 116 Ia 94).
Il est vrai encore que la violation du droit d'être entendu est réparable si l'intéressé a la faculté de s'exprimer devant une autorité de recours, même s'il perd par là le bénéfice d'une double instance (Moor, op. cit., p. 190). Dans la présente affaire, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est cependant limité à la légalité de la décision attaquée (art. 36 LJPA), alors que celle-ci a été prise en opportunité avec l'usage d'un large pouvoir d'appréciation; en pareil cas, il ne saurait y avoir réparation du vice par l'autorité de recours (Moor, op. cit., p. 190 et les renvois). Une guérison est d'autant plus exclue en l'espèce que la nature particulière des questions litigieuses appelle leur appréciation préalable par des membres de l'administration qualifiés dans le domaine de la santé publique.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 1er septembre 1992 par le Service de la santé publique est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, l'avance de frais effectuée par A.________ lui étant remboursée, par Frs 500.--.
Lausanne, le 18 novembre 1992/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
au recourant, M. A., EMS "C.", à ********;
au Département de l'Intérieur et de la santé publique, Service de la santé publique et de la planification sanitaire, rue Cité-Devant 11, 1014 Lausanne, sous pli recommandé.