canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 27 janvier 1993
sur le recours interjeté par X.________ , représentée par son conseil, Me Philippe Reymond, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 24 juillet 1992, résiliant son engagement dans l'administration communale.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. J.-C. De Haller, président
Mme D. Thalmann, assesseur
Mme V. Jaccottet-Sherif, assesseur
constate en fait :
A. La recourante X.________, née en 1971, a été engagée le 30 août 1990 par la Commune de Lausanne pour une durée indéterminée par contrat de droit privé, son entrée en fonction étant fixée au 1er septembre 1990. Sa fonction était celle d'employée d'installations sportives, avec un traitement de base de Fr. 31'180.-
B. Le 6 septembre 1990, occupée à des travaux de nettoyage dans les vestiaires de la piscine de ********, la recourante a été blessée au dos par la chute d'une claie en bois. A la suite de cette blessure, la recourante n'a pas travaillé du 15 octobre 1990 au 28 avril 1991, soit 6 mois et demi, puis du 28 août 1991 à ce jour. Elle a subi deux interventions chirurgicales, en octobre 1990 et en octobre 1991.
Un litige l'oppose à la Municipalité de la Commune de Lausanne quant au mécanisme et à l'origine de la lésion subie, et sa nature accidentelle ou non. Une expertise hors-procès a été requise aux fins de tirer ce point au clair.
C. Par lettre du 27 avril 1992, le Service du personnel et des assurances de la Commune de Lausanne a avisé la recourante que son droit au traitement à 100% était prolongé pour une durée indéterminée.
D. Le 24 juillet 1992, la Municipalité de la Commune de Lausanne, invoquant la décision de la compagnie d'assurances concernée de refuser d'indemniser les conséquences des lésions subies comme celles d'un accident, a décidé de résilier le contrat de travail de la recourante pour le 31 octobre 1992, le droit au traitement étant prolongé jusqu'à cette date. Cette décision, communiquée sous pli recommandé à une adresse qui n'était apparemment plus valable, n'a pas atteint la recourante et a été retournée à la commune, qui a procédé à une nouvelle expédition sous pli simple. A réception de cette dernière, la recourante s'est pourvue auprès du Tribunal administratif en date du 2 septembre 1992.
E. La Municipalité de la commune de Lausanne s'est déterminée en date du 9 septembre 1992, en concluant à l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté. Les parties ont encore été invitées à se prononcer sur la recevabilité du recours au regard de la compétence du Tribunal administratif, selon avis du 14 septembre 1992. La recourante s'est prononcée sur ce point le 19 octobre 1992. Le Tribunal administratif a statué ensuite par voie de circulation.
et considère en droit :
La municipalité intimée considère que le recours a été formulé tardivement, soit largement après la notification sous pli recommandé de sa décision du 24 juillet 1992. De son côté, la recourante invoque une notification irrégulière, à une adresse qui n'était plus celle de la recourante à l'époque. Le Tribunal administratif ne tranchera pas cette question, l'affaire ne relevant pas de sa compétence au fond, pour les motifs qui suivent.
Bien que la décision entreprise ait indiqué la voie du recours au Tribunal administratif, celui-ci doit vérifier d'office sa compétence, conformément à l'art. 6 LJPA.
2.1 L'art. 1er LJPA exclut de la compétence du Tribunal administratif les actions d'ordre patrimonial intentées contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal. Cette disposition retient une liste non exhaustive de ce genre d'actions, et il résulte notamment de l'exposé des motifs (BGC automne 1989 p. 514 et ss, plus spécialement 531 chiffres 7.4.1) que le législateur a voulu limiter la cognition du juge administratif aux affaires relevant du contentieux dit objectif, soit celui qui naît d'une décision sujette à recours et qui tend à rétablir la légalité d'une situation menacée par cette décision. Le contentieux dit subjectif, qui permet de déterminer si un administré dispose d'un droit subjectif - notamment de nature pécuniaire - contre une collectivité publique, lui échappe en revanche.
Cette distinction n'est certes pas reconnue de manière incontestée par la doctrine et la jurisprudence (voir notamment Jean-François Poudret et Pierre Moor, JT 1986 II 1 et ss). Elle correspond toutefois à la tradition juridique de ce canton, depuis qu'elle a été exposée par Zwahlen (Jugement des contestations administratives dans le canton de Vaud, JT 1939 III 34 et ss). Les autorités vaudoises s'y sont notamment référées dans des affaires relatives au droit d'amarrage dans le port de la Commune de Chevroux (arrêt du Tribunal cantonal, Chambre des recours, du 30 octobre 1984, JT 1986 III 21, et décision du Conseil d'Etat du 24 octobre 1984, JT 1986 III 29). Le Tribunal administratif quant à lui s'y est rallié dans un arrêt GE 91/005 du 9 décembre 1991.
2.2 La recourante est une employée de la Commune de Lausanne, engagée au bénéfice d'un contrat de droit privé, conformément aux dispositions de l'art. 80 du règlement pour le personnel de l'administration communale, du 11 octobre 1977 (ci-après RPC). A forme de l'alinéa 2 de cette disposition, ces employés sont soumis aux dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail, ainsi qu'aux règles de droit public sur le travail. En vertu de l'alinéa 3, certaines dispositions du RPC leur sont applicables par analogie. La recourante n'est donc pas un fonctionnaire communal, au sens de l'art. 1er RPC, qui réserve cette qualification aux personnes qui sont au bénéfice d'un acte de nomination, soit d'une décision administrative soumise à requête ou acceptation par l'administré (voir notamment Knapp, Précis de droit adminsitratif, 4ème édition, No 3113).
2.3 Il en résulte que la décision de mettre fin à ces fonctions constitue l'exercice d'un droit formateur résolutoire (Engel, Traité des obligations en droit suisse, p. 32) et non un acte administratif émanant d'une autorité exerçant ses prérogatives de droit public. A moins qu'on n'adopte la théorie des actes détachables du droit français (sur cette notion, voir Knapp, op. cit. No 878) qui n'est pas généralement admise en droit suisse et qui n'est du reste pas plaidée par la recourante, la lettre du 24 juillet 1992 de la municipalité intimée ne peut pas être considérée comme une décision au sens de l'art. 29 LJPA, relevant du contentieux objectif, tel qu'il a été défini ci-dessus. En résiliant l'engagement de la recourante, la Municipalité de la Commune de Lausanne a fait usage des facultés que lui reconnaissait un contrat régi par le droit privé, et les contestations en résultant doivent être considérées comme un litige civil (voir en particulier RDAF 1989, p. 300; Tribunal administratif, arrêt GE 92/001 du 25 juin 1992). Il en résulte que cette affaire ne relève pas de la compétence du Tribunal administratif, la recourante devant être renvoyée à agir devant le juge civil, selon les voies de la procédure civile ordinaire en fonction de l'importance des conclusions qu'il entend prendre, à l'exclusion des tribunaux de prud'hommes (JT 1991 III 74 et ss, plus spécialement 78).
Le Tribunal administratif devant décliner sa compétence, il ne lui appartient pas davantage de statuer sur la requête d'assistance judiciaire présentée par la recourante, le juge instructeur ne pouvant pas, conformément aux dispositions de l'art. 40 LJPA, octroyer l'assistance judiciaire pour une procédure ne relevant pas de la compétence du tribunal.
Conformément à la règle de l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais de la présente procédure devraient normalement être mis à la charge de la recourante, qui a engagé une procédure devant une autorité incompétente. Compte tenu toutefois de la situation financière invoquée par la recourante, qui ne reçoit plus de salaire depuis le 1er novembre 1992, le Tribunal administratif renoncera en équité à percevoir un émolument judiciaire (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif :
I. Décline sa compétence;
II. Dit que le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 26 janvier 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent recours est communiqué :
à la recourante, par son conseil l'avocat Me Ph. Reymond, à Lausanne, sous pli recommandé;
à la Municipalité de la Commune de Lausanne, (avec le dossier en retour);
au Service de l'Intérieur, à 1014 Lausanne.