canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 21 février 1994
sur le recours interjeté par A.________ , à C.________, dont le conseil est l'avocat Jean-Daniel Théraulaz, ch. des Trois Rois 4, à Lausanne,
contre
la décision du Service des eaux et de la protection de l'environnement , du 23 juin 1992, modifiée le 28 mai 1993, mettant à sa charge la moitié des frais d'intervention consécutifs à une pollution des eaux au mazout survenue le 12 juillet 1991.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. E. Brandt, président
J. Widmer, assesseur
Mme V. Jaccottet Sherif, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
A. La Commune de C.________ est propriétaire au village d'un immeuble, dont les époux A.________ et B.________ sont locataires. Le bail porte notamment sur une cave, dont les locataires ont la jouissance exclusive et dans laquelle ils ont installé à leurs frais trois citernes à mazout; soit deux citernes de 1'000 litres pour les époux A., et une citerne de 1'500 litres pour les époux B..
B. Le 12 juillet 1991, un orage accompagné de fortes pluies s'est abattu sur la Commune de C.________ occasionnant de multiples inondations. Le ruisseau des Faverges, qui borde à l'est l'immeuble occupé par les époux A.________, est sorti de son lit inondant leur cave. A la suite de l'accumulation d'eau dans la pièce, les citernes se sont renversées et les quelque 600 litres de mazout qu'elles renfermaient se sont déversés et mélangés à l'eau. Le Service du feu de la Ville de Vevey est intervenu pour évacuer les eaux polluées qui ont pu être contenues dans la cave. Le montant total des frais d'intervention s'élevaient à Fr. 11'594.10. L'Etablissement cantonal d'assurances a pris en charge les frais de réfection du local après avoir constaté qu'aucune faute ne pouvait être reprochée à la propriétaire ou aux locataires de l'immeuble.
C. Par décision du 8 avril 1992, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après le service) a mis à la charge de la Commune de C.________ la totalité des frais d'intervention consécutifs à la pollution des eaux survenue le 12 juillet 1991.
Ayant appris que A.________ était propriétaire des citernes à l'origine de la pollution, le service a révoqué cette décision et il a mis la totalité des frais d'intervention à la charge de A.________. Ce dernier a recouru contre cette décision, datée du 23 juin 1992, en concluant, avec dépens, à son annulation. A l'appui du pourvoi, il a fait valoir le caractère exceptionnel des chutes de pluie survenues le 12 juillet 1991. Il s'étonnait pour le surplus qu'aucune part de responsabilité n'ait été imputée à son colocataire, qui disposait également d'une citerne de 1'500 litres dans la cave.
D. Fort de ce fait nouveau, le service a rendu le 28 mai 1993 de nouvelles décisions mettant à la charge des locataires, chacun pour moitié, les frais d'intervention consécutifs à la pollution du 12 juillet 1991. A.________ a maintenu son recours conformément à l'art. 52 al. 2 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). B.________ n'a en revanche pas recouru contre la décision le concernant.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 25 octobre 1993 à C.________ en présence du recourant, accompagné d'un représentant de la D.________ et assisté de son conseil, et du représentant de l'autorité intimée.
Considère en droit :
Selon l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP), en vigueur jusqu'au 31 octobre 1992, les frais provoqués par des mesures que les autorités compétentes prennent pour empêcher une pollution imminente des eaux, ainsi que pour déterminer l'existence d'une pollution et y remédier peuvent être mis à la charge de ceux qui en sont la cause. La nouvelle loi sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux), en vigueur depuis le 1er novembre 1992, a repris le même principe à son art. 54 dans les termes suivants : "les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions". La jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application de l'art. 8 LPEP conserve donc toute sa portée avec la nouvelle législation fédérale sur la protection des eaux.
Dans un premier moyen, le recourant fait valoir que la prescription de l'action pénale était atteinte lorsque l'autorité intimée a rendu la décision attaquée et qu'on ne saurait dès lors mettre à sa charge les frais d'intervention consécutifs à la pollution du 12 juillet 1991.
Selon la jurisprudence, les prétentions fondées sur l'art. 8 LPEP se prescrivent par cinq ans à partir de l'établissement du décompte des frais de la collectivité publique (ZBl 1981, p. 371). A l'appui de la prescription quinquennale, le Tribunal fédéral a notamment relevé la difficulté pour l'autorité chargée de recouvrer les frais d'intervention de déterminer les différents perturbateurs et d'établir l'ordre des responsabilités qui les lie. Dans le cas particulier, l'autorité intimée a reçu au début du mois de février 1992 la dernière facture qui lui faisait défaut pour établir le décompte final des frais d'intervention. La décision attaquée a été rendue le 23 juin 1992, puis modifiée le 28 mai 1993. Que l'on prenne l'une ou l'autre de ces dates, la prétention de l'Etat de Vaud en remboursement des frais d'intervention n'était donc pas prescrite lorsqu'elle l'a fait valoir. Le moyen tiré de la prescription doit ainsi être écarté.
b) Est perturbateur par comportement la personne qui, par son propre comportement ou par celui de tiers qui sont sous sa responsabilité, cause directement un danger ou une perturbation contraire à la réglementation de police. Par comportement, on entend aussi bien une action qu'une omission; mais une omission ne peut entraîner une responsabilité que s'il existe une obligation juridique spéciale d'agir pour sauvegarder la sécurité et l'ordre. Est perturbateur par situation celui qui exerce un pouvoir de droit ou de fait sur la chose qui a provoqué la situation contraire au droit. Il s'agit avant tout du propriétaire mais il peut s'agir aussi du locataire, du fermier, de l'administrateur ou du mandataire. Le critère déterminant est ainsi le pouvoir de disposition qui permet à celui qui le détient de maintenir la chose dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la source de danger. Comme motif de responsabilité du propriétaire, on tient compte aussi du fait qu'il jouit des avantages de la chose et qu'il doit donc supporter aussi les inconvénients qui en découlent et non pas en charger la collectivité (ATF 118 Ib 414/415 consid. 4c; 114 Ib 47/48 consid. 2a = JT 1990 485/486).
c) Dans le cas particulier, la pollution n'a pas eu pour origine une action ou une omission fautive des propriétaires des citernes ou d'un tiers, mais elle est la conséquence d'événements naturels conjugués (orage, pluies torrentielles et inondations). A défaut de perturbateur par comportement, l'autorité peut s'adresser au perturbateur par situation. La Commune de C., initialement recherchée, est certes propriétaire de l'immeuble où la pollution s'est produite. Le recourant A. ainsi que B.________ étaient en revanche propriétaires des trois citernes à mazout qui sont à l'origine de la pollution des eaux et ils disposaient des clefs qui commandent l'accès à la cave en leur qualité de locataires de l'immeuble. Ils détenaient ainsi le pouvoir de fait et de droit sur les objets qui ont provoqué la pollution lorsque celle-ci s'est déclarée et en retiraient également les avantages.
Il ne suffit cependant pas, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité, que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat, c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites du danger ("immédiateté de la causalité"). Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut, en ce sens, que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte (ATF 118 Ib 407; ATF 114 Ib 47/48 consid. 2a). Cette condition est remplie dans le cas particulier. Il est en effet notoire que le mazout représente une source de pollution des eaux. Les citernes à mazout des époux B.________ et A.________ qui sont à l'origine de la pollution représentaient donc un risque potentiel de pollution des eaux. B.________ et A.________ doivent donc être considérés comme des perturbateurs par situation et c'est à juste titre que l'autorité intimée a révoqué la première décision mettant à la charge de la Commune de C.________ la totalité des frais d'intervention pour les répartir entre les deux locataires de l'immeuble.
d) Le recourant ne conteste pas le rapport de causalité naturelle entre le renversement des citernes et la pollution des eaux. Il soutient en revanche que ce rapport a été rompu par l'effet de la force majeure que représente l'orage tout à fait inhabituel pour la région survenu le 12 juillet 1991 et conclut à libération du paiement des frais d'intervention.
L'art. 69 LEaux, qui reprend en substance l'ancien art. 36 LPEP, prévoit que le détenteur d'une entreprise ou d'une installation fixe ou mobile pouvant présenter un danger particulier pour les eaux est libéré de la responsabilité civile qui lui incombe s'il prouve que le dommage est dû à la force majeure ou à une faute grave du lésé ou d'un tiers. Cette disposition n'est toutefois pas applicable en l'espèce. Les art. 36 LPEP, respectivement 69 LEaux, établissent une réglementation sui generis de la responsabilité civile qui ne s'applique pas aux mesures de sécurité que les autorités prennent en vertu des art. 8 LPEP, respectivement 54 LEaux (FF 1970 II 475 et FF 1987 III 108 ss, spéc. p. 1183 ss; ATF 105 Ib 262; ZBl 1981, 570; RDAF 1983, 381). C'est pourquoi la façon dont la situation contraire au droit a été créée est sans importance. La perturbation peut aussi bien être produite par des tiers, par des événements naturels, par un cas de force majeure ou par les caprices du hasard. Ce qui est déterminant, c'est le fait objectif que la perturbation existe et que la chose constitue elle-même directement la source du danger (ATF 118 Ib 407; ATF 114 Ib 47/48 consid. 2a, JT 1990 I 486; ZBl 1987 p. 303 consid. 1b; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 641; Claude Rouiller, op. cit., p. 597 et les références citées).
L'orage qui a provoqué la pollution en question ne saurait au demeurant être assimilé à un cas de force majeure. La jurisprudence se montre à cet égard particulièrement restrictive. Ainsi, des orages accompagnés de pluies torrentielles dans des régions de montagne n'ont pas été considérés comme des cas de force majeure (ATF 111 II 434 consid. 1b; ATF 100 II 134 consid. 3, JT 1976 I 638; ATF 91 II 487 consid. 8, JT 1966 I 563; ZBl 1966, p. 461), alors même que les quantités d'eau tombées étaient exceptionnelles et ne sont enregistrées dans l'espace de 24 heures que 5 à 10 fois par siècle (Arrêt de la Cour d'appel du Tribunal cantonal fribourgeois du 1er juin 1973, publié dans Extraits, p. 26 ss). En l'occurrence, l'orage survenu le 12 juillet 1991 était particulièrement violent et s'est plus spécialement concentré sur quatre communes de la région de Lavaux. Il a provoqué d'importants dégâts et donné lieu à des centaines de demandes d'indemnisation. S'il peut être qualifié d'exceptionnel dans les conséquences qu'il a eues, l'orage survenu le 12 juillet 1991 n'était pas extraordinaire au point qu'on n'ait absolument pas pu le prévoir (ATF 102 Ib 262; 100 II 142, JT 1976 I 638). Il n'est en effet pas rare en été de voir s'abattre de violents orages accompagnés de fortes pluies sur l'arc lémanique.
e) Pour éviter les résultats inéquitables auxquels pourrait conduire la responsabilité du perturbateur par situation découlant de l'art. 54 LEaux, l'autorité peut tenir compte, au stade de la répartition des frais entre les perturbateurs, des causes de la situation contraire au droit et de la situation personnelle, notamment économique des perturbateurs appelés à participer au remboursement des frais d'intervention (voir en ce sens ZBl 1987 p. 304 ss).
Dans le cas particulier, aucune responsabilité concurrente de la commune ou d'un tiers n'entre en considération. La prise en charge par le recourant de la moitié des frais d'intervention n'est en outre pas inéquitable car le montant des frais que la décision attaquée lui fait assumer n'est pas de nature à mettre en péril sa situation économique, ce que le recourant n'a pas contesté dans la procédure (sur la justification de la responsabilité subsidiaire du perturbateur par situation, voir Claude Rouiller, op. cit., p. 603 2ème paragraphe).
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant A.________.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 février 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).