canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 9 octobre 1992
sur le recours interjeté par X.________ , dont le conseil est l'avocat Rémy Balli, av. du Général-Guisan 58, 1009 Pully,
contre
la décision du Département de l'Instruction publique et des cultes du 22 juin 1992 rejetant son recours contre la décision de la conférence des Maîtres de l'Ecole normale de Lausanne prononçant son renvoi.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. Pierre Journot, président
Roland Lavanchy, assesseur
Vincent Pelet, assesseur
constate en fait :
A. X.________, née le 18 septembre 1970, a obtenu un diplôme de culture générale en 1989. En août 1989, elle est entrée à l'Ecole normale de Lausanne en vue d'obtenir le brevet pour l'enseignement. Elle a fréquenté la section des maîtres et maîtresses des classes primaires, destinée aux enseignants des six premières années de la scolarité obligatoire.
Au début de l'année 1990, la recourante, qui pratiquait le ski depuis son enfance, a participé au camp de ski obligatoire organisé par l'Ecole normale. Elle a été victime d'un accident qui a provoqué une entorse du ligament latéral interne du genou gauche. En conséquence, elle n'a pas pu se présenter à l'épreuve d'évaluation en éducation physique de la fin du premier semestre (février 1990), qui est une épreuve intermédiaire non déterminante pour le résultat de l'élève. Elle n'a pas pu participer non plus à l'épreuve d'évaluation en éducation physique de la fin de la première année (juillet 1990).
En octobre 1990, elle s'est présentée à l'évaluation d'éducation physique de fin de première année; ses prestations ont été jugées insuffisantes. Il en a été de même lors de la première évaluation complémentaire de décembre 1990 ainsi que lors de l'évaluation intermédiaire du troisième semestre en février 1991.
La recourante souffrait alors encore de douleurs et d'une instabilité du genou gauche. Une arthroscopie, suivie d'une intervention chirurgicale, a été pratiquée le 21 février 1991. Cette intervention a permis de mettre en évidence une malformation congénitale du genou au sujet de laquelle le médecin de la recourante précise qu'elle a très probablement été aggravée par le traumatisme dû à l'accident de ski. Dans un certificat médical du 1er mars 1991, le Dr Bachelin expose notamment ce qui suit:
"Compte tenu de ce morphotype particulier dû à une malformation congénitale, j'ai fortement conseillé à Mlle X.________ de s'abstenir de toute activité physiquement contraignante pour son appareil extenseur, en particulier les sports qui mettent à contribution ce dernier et qui risqueraient d'endommager définitivement son genou".
La recourante a remis ce certificat médical à son professeur d'écucation physique, qui l'a transmis au directeur de l'école. D'après les renseignements recueillis à l'audience, la recourante a été interpellée sur la question de savoir si ce certificat était définitif, mais n'a pas fourni de réponse catégorique. A la même époque, la conseillère aux études responsable de la recourante lui a exposé qu'elle devait faire face à cet obstacle et lui a conseillé de passer son brevet, sans chercher à obtenir une dérogation, en se soumettant aux épreuves d'éducation physique.
B. Le 30 mai 1991, la recourante s'est entretenue avec le directeur de l'école. La teneur de cet entretien est contestée. Selon le recours, l'intéressée a exposé en toute franchise ses problèmes de santé. En revanche, par lettre du 4 juin 1991, le Directeur de l'école a déclaré confirmer cet entretien dans les termes suivants :
"Je vous confirme notre entretien du 30 mai 1991 comme suit :
depuis un mois environ vous avez repris des activités physiques afin d'améliorer vos performances : physiothérapie, vélo, haltères.
vous avez la ferme intention de réussir votre examen (allégé) d'éducation physique afin d'obtenir votre brevet d'enseignant généraliste et vous allez accomplir les efforts nécessaires.
Vous n'obtiendrez pas votre brevet en juillet 1991 en raison de votre insuffisance en éducation physique. C'est dire que durant l'année scolaire 1991-92 vous vous astreindrez à un programme de rattrapage dans cette discipline en demandant éventuellement à votre futur directeur d'établissement un horaire allégé.
Nous avons pris note que vous êtes reconnaissante à notre Ecole d'avoir prévu pour vous un programme d'examen ad hoc, tenant compte de l'état de votre genou et que vous comprenez fort bien qu'il est impossible de vous consentir un régime de faveur.
Je vous rappelle enfin qu'il vous appartient d'atteindre également les objectifs de la fin de première année en éducation physique.
Je formule tous mes voeux pour que vous parveniez rapidement à atteindre le minimum exigé et vous présente, Mademoiselle, mes salutations les meilleures. "
La recourante ne s'est ainsi pas présentée à l'évaluation d'éducation physique de deuxième année en juillet 1991.
C. Invitée, conformément à la procédure habituelle, à préciser dans quel degré scolaire elle souhaitait enseigner, la recourante s'est prononcée pour les cinquième et sixième degrés. La gymnastique n'y est pas dispensée par le maître de classe.
A la rentrée scolaire, la recourante a enseigné 5 mois dans un établissement scolaire à Prangins, puis effectué un remplacement à Vallorbe pendant une durée équivalente. Elle a ainsi été occupée pendant presque toute l'année scolaire 1991-1992 à plein temps.
D. Par lettre du 13 novembre 1991, le Directeur de l'Ecole normale a écrit à la recourante en constatant que celle-ci n'avait pas pris contact avec le maître d'éducation physique et en lui impartissant un délai au 22 novembre 1991 pour régulariser cette situation. Il précisait qu'une fois les aptitudes de fin de première année déclarées suffisantes, les épreuves de fin de deuxième année seraient organisées. Il rappelait encore qu'à teneur du règlement, la durée des études ne peut dépasser trois ans.
D'après la décision attaquée, la recourante s'est rendue une fois en salle de gymnastique, mais ne s'est livrée à aucun entraînement. Selon la recourante en revanche, c'est exact pour ce qui concerne le jour où elle s'est entretenue avec le professeur d'éducation physique, mais elle s'est entraînée lors d'autres séances en salle de gymnastique.
Par lettre du 19 décembre 1991, le Directeur de l'Ecole normale a imparti à la recourante un programme fixant au 29 janvier 1992 la deuxième et dernière évaluation complémentaire de fin de première année (selon un programme réduit établi par le maître d'éducation physique) et aux 30 mars, 1er et 2 avril 1992 les épreuves de fin de deuxième année, avec possibilité de rattrapage en mai, puis en juin 1992.
La recourante s'est présentée à l'épreuve du 29 janvier 1992; elle était dispensée de deux des épreuves (endurance et saut) et a subi les 7 autres (dont une de théorie) qui totalisaient au maximum 50 points. Elle a obtenu 28,5 points, dont 9 points (sur un maximum de 10) pour l'épreuve théorique. Le seuil de réussite étant fixé à 65 % du maximum possible, soit 32,5 points, elle a échoué.
E. En date du 16 mars 1992, la conférence des maîtres de l'Ecole normale de Lausanne a examiné le cas de la recourante. Constatant que la recourante n'avait saisi aucune des occasions de rattraper son retard dans le domaine musical et dans celui de l'éducation physique, elle a décidé de la renvoyer de l'école. Contre cette décision, notifiée par lettre du 19 mars 1992, la recourante a déposé en temps utile un recours auprès du Département de l'instruction publique et des cultes. Elle s'est acquittée d'une avance de frais de 100 francs.
F. Par décision du 22 juin 1992, le Département de l'instruction publique et des cultes a rejeté le recours, confirmé la décision de la conférence des maîtres et mis à la charge de la recourante un émolument de Fr. 100,--.
G. En temps utile, la recourante a contesté cette décision en concluant à son annulation et à ce qu'un brevet d'enseignement lui soit délivré. Elle a effectué une avance de frais de Fr. 500,--.
Dans sa réponse du 18 août 1992, le Département intimé a conclu au rejet du recours.
Les moyens des parties seront repris plus loin.
Lors de son audience du 29 septembre 1992, le Tribunal administratif a entendu la recourante assistée de son conseil, les représentants du département intimé ainsi que la conseillère aux études de la recourante comme témoin.
et considère en droit :
L'art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) a la teneur suivante :
" Le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
Il n'y a pas de recours au Tribunal administratif contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales, ou lorsque la loi précise que l'autorité statue définitivement.
Les décisions des préfets ne sont susceptibles de recours au Tribunal administratif que lorsque la loi le prévoit expressément ".
Le Règlement pour les Ecoles normales du Canton de Vaud du 20 juin 1980 a désormais pour base légale la loi scolaire (LS) du 12 juin 1984, qui constitue la "loi de référence" des lois cantonales sur l'instruction publique (art. 2 LS).
Compte tenu de l'abrogation de son alinéa premier, biffé ci-dessous, par une des lois du 18 décembre 1989 qui adaptaient la législation vaudoise à la loi du même jour sur la juridiction et la procédure administratives, l'art. 123 de la loi scolaire du 12 juin 1984 (LS) a la teneur suivante :
"Les décisions prises par le département en vertu des compétences attribuées par les dispositions qui précèdent sont susceptibles de recours au Conseil d'Etat, conformément aux règles de la procédure administrative.
Les décisions des autres autorités chargées de l'application de la présente loi sont susceptibles de recours au département, qui statue définitivement.
Le recours contre des décisions concernant le résultat d'examens ne peut être formé que pour illégalité, l'appréciation des travaux et des interrogations n'étant pas revue, sauf en cas d'arbitraire ".
Le Tribunal administratif a déjà jugé que l'abrogation de l'art. 123 al. 1 LS, qui rend formellement incompréhensible l'art. 123 al. 2 LS, constitue une inadvertance malgré laquelle rien n'indique que le législateur ait voulu modifier le principe en vertu duquel les décisions fondées sur la loi scolaire et prises par une autre autorité que le Département lui-même peuvent faire l'objet d'un recours au Département, qui statue définitivement (Tribunal administratif, arrêt GE 91/013 du 19 décembre 1991). L'application de ce principe aboutirait en l'espèce à l'irrecevabilité du recours. Il en va de même si l'on se réfère, s'agissant de l'Ecole normale, au texte actuel des art. 87 à 89 du règlement déjà cité du 20 juin 1980 tel qu'il a été modifié le 21 juin 1991 en vue de l'entrée en vigueur de la LJPA le 1er juillet 1991, mais il faut tenir compte des dispositions abrogées à cette occasion, biffées dans la reproduction ci-dessous:
Art. 87.- Les décisions de la conférence des maîtres en matière d'exclusion et d'évaluation peuvent faire l'objet d'un recours au département. Elles sont notifiées par écrit avec indications des voies et délais de recours.
Art. 88.- Il y a recours au Conseil d'Etat contre les décisions prises par le département.
Art. 89.- Le recours au département doit être exercé par écrit, avec indication des moyens et des conclusions, dans les 10 jours qui suivent la communication de la décision attaquée.
Le recours au Conseil d'Etat est réglé par l'arrêté fixant la procédure pour les recours administratifs. Ce recours est hiérarchique.
D'après leur texte actuel, ces dispositions ne contiennent rien qui puissent indiquer l'intention de leur auteur de déroger au principe général applicable en matière scolaire, en vertu duquel les décisions rendues sur recours par le Département ne peuvent pas faire l'objet de recours ultérieur. Toutefois, dans leur ancienne teneur, la succession immédiate des art. 87 et 88 paraît avoir signifié que les décisions rendues sur recours par le Département dans les cas cités à l'art. 87 du règlement pouvaient encore faire l'objet d'un second recours au Conseil d'Etat. Telle paraît être en tout cas l'interprétation du Département intimé, dont la décision sur recours du 22 juin 1992 indiquait expressément la voie du recours au Tribunal administratif. Il faut d'ailleurs observer, au moins en ce qui concerne les décisions rendues en matière d'exclusion de l'école, qu'il s'agit de décisions graves que la loi place ordinairement dans la compétence directe du Département, avec recours au Tribunal administratif (art. 119 al. 1 lit d LS; art. 32 in fine de la loi du 17 septembre 1985 sur l'enseignement secondaire supérieur). Tel est également le cas de l'exclusion définitive de l'Ecole normale pour cause d'indiscipline, que l'art. 57 du règlement du 20 juin 1980 déjà cité place expressément dans la compétence du Département. Il faut donc admettre que la décision du Département en matière d'exclusion de l'Ecole normale peut, même si le Département a statué sur recours contre une décision de la conférence des maîtres, faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif.
Le recours est ainsi recevable.
"Art. 30.- La durée normale des études est de 2 ans.
Les évaluations complémentaires ne peuvent la prolonger au-delà de 3 ans.
Art. 42.- Les candidats ou les étudiants qui présentent des infirmités ou des affections susceptibles d'entraîner, au cours de leur future carrière, des entraves à un enseignement normal, sont écartés ou font l'objet d'une décision d'ajournement.
Le département établit, d'entente avec le service de la santé publique, une liste indicative des infirmités ou affections rédhibitoires."
Art. 43 - Sur la base des réponses à un questionnaire médical, le médecin de l'Ecole normale se prononce quant à l'admissibilité des candidats du point de vue médical.
Au cours du premier semestre, les étudiants sont en outre examinés de façon approfondie par le médecin de l'Ecole normale":
L'art. 74 al. 2 du règlement prévoit en outre qu'au début de la formation, le directeur conseille aux étudiants qui présentent des défauts graves au regard des exigences de la profession d'instituteur d'interrompre leur formation.
Quant aux évaluations et aux examens, ils sont notamment régis dans la teneur suivante par les art. 64 à 68 et 76 à 83 :
"Art. 64.- Toutes les disciplines sauf les options donnent lieu chaque année à une évaluation du premier semestre (éventuellement du deuxième) et à une évaluation annuelle.
Art. 65.- Les résultats des évaluations semestrielles, annuelles et des examens s'expriment par les mentions: "suffisant" ou "insuffisant".
Les compensations entre les disciplines sont exclues.
Art. 66.- L'étudiant doit obtenir un résultat suffisant lors de chaque évaluation annuelle et dans chaque discipline.
Art. 67.- Pour les disciplines comportant un examen, l'évaluation annuelle est celle de l'examen.
Toutefois, le jury peut tenir compte de l'évaluation du premier semestre.
Art. 68.- Pour les disciplines ne comportant pas d'examen, l'évaluation annuelle est celle du second semestre.
Art. 76.- La première année d'étude constitue une période probatoire.
L'étudiant qui obtient des résultats "insuffisants" dans plus du tiers des évaluations annuelles en fin de première année est exclu de l'école.
La conférence des maîtres apprécie les cas limites.
Art. 77.- En cas d'insuffisance dans une discipline au cours du premier semestre de chaque année, l'étudiant est astreint, lors du second semestre, à des études complémentaires, des heures d'appui ou toute autre mesure appropriée; le résultat en est contrôlé et l'évaluation du 2ème semestre peut en tenir compte.
Art. 78.- Le dossier pédagogique de chaque étudiant se compose de toutes les évaluations des exercices pratiques de la 2e année.
Art. 79.- L'évaluation pédagogique annuelle de 2e année est établie par un jury de formateurs ayant participé aux évaluations pratiques, sur la base du dossier pédagogique. Ce jury est présidé par le conseiller aux études.
Art. 80.- Chaque échec lors d'une évaluation annuelle oblige l'étudiant à se soumettre à une évaluation complémentaire.
Ne pas se soumettre à une évaluation équivaut à un échec, sous réserve de cas de force majeure (maladie, accident, etc.).
L'échec à la troisième évaluation entraîne le renvoi.
La conférence apprécie les cas limites.
Art. 81.- Les évaluations complémentaires on lieu en dehors de l'horaire ou du temps normal des études.
Elles doivent avoir lieu dans un délai maximum d'une année.
Art. 82.- Le brevet pour l'enseignement (ci-après: le brevet) est délivré aux condidats qui ont prouvé qu'ils possèdent les compétences et les aptitudes propres à l'exercice du métier d'instituteur et qu'ils sont notamment capables:
d'enseigner chacune des disciplines fixées par les plans d'études des classes enfantines et primaires;
d'organiser leur enseignement en fonction des objectifs généraux de l'école publique en tenant compte de la structure et de la composition de classes différentes;
d'évaluer les résultats de leur action pédagogique;
d'établir une relation pédagogique satisfaisante.
Art. 83.- Pour obtenir le brevet, les candidats doivent en particulier avoir obtenu un résultat suffisant à toutes les évaluations annuelles.
Toutefois la conférence des maîtres peut déroger à cette règle si des circonstances particulières le justifient."
a) En l'espèce, la recourante a réalisé des prestations insuffisantes à l'évaluation d'éducation physique de fin de première année en octobre 1990, de même qu'à la première évaluation complémentaire de décembre 1990, ainsi qu'à la seconde évaluation complémentaire du 29 janvier 1992.
Elle tombe sous le coup de l'art. 80 al. 3 du règlement du 10 juin 1980, selon lequel l'échec à la troisième évaluation entraîne le renvoi. Selon l'art. 80 al. 4 du règlement, la conférence des maîtres apprécie les cas limites. De l'avis du représentant du département entendu à l'audience, on ne se trouverait dans un cas limite que si l'échec était dû au manque d'un seul point, ce qui n'est pas le cas de la recourante. Il n'y a pas lieu d'examiner ce point pour les motifs qui suivent. En effet, si l'échec subi ne constitue pas un cas limite, il convient d'examiner si la conférence des maîtres aurait dû admettre - ce qu'elle a expressément refusé - l'existence de circonstances particulières l'autorisant à déroger à l'art. 83 du règlement qui exige un résultat satisfaisant pour toutes les évaluations annuelles.
Sur ce point, la recourante se prévaut de l'exception accordée à une autre élève qui a été autorisée à passer son brevet pour l'enseignement sans être astreinte à l'épreuve de gymnastique. Il résulte du dossier que cette candidate, obèse, s'était d'abord soumise à un régime d'amaigrissement, puis à une opération chirurgicale destinée à diminuer son poids, préconisée par le médecin de l'école comme condition à son admission, sans toutefois parvenir ultérieurement à des résultats satisfaisants en gymnastique. L'un des représentant du département a exposé que de telles dérogations étaient exceptionelles et qu'il n'en a été accordé que trois en l'espace de dix ans. Dans ses déterminations, le département intimé expose que l'admission du recours porterait atteinte à la liberté d'appréciation de la conférence des maîtres. Il a plaidé à l'audience que le renvoi n'était pas motivé par des motifs médicaux mais par l'attitude et la manque d'efforts de la recourante.
b) Il est exact qu'en vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, mais que le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause. Toutefois, lorsqu'une norme confère à une autorité la compétence de prendre une décision sans préciser les critères qui doivent intervenir pour fixer la décision, il appartient à l'autorité de recours d'examiner ceux qui ont été utilisés sous l'angle de la légalité (v. p. ex. Tribunal administratif, arrêt GE 91/009 du 4 septembre 1991) et de l'abus et à l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par les considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 Ib 205 considérant 4a).
L'examen du règlement du 20 juin 1980 pour les écoles normales du canton de Vaud montre que diverses dispositions sont destinées à garantir que les élèves de l'Ecole normale bénéficient d'un état de santé correspondant à certaines exigences minimales. C'est ainsi qu'un questionnaire médical préalable à l'admission est prévu (art. 43 al. 1 du règlement) et qu'un examen médical approfondi se déroule au cours du 1er semestre (art. 43 al. 2 du règlement). En outre, l'art. 74 al. 2 du règlement garantit aux candidats que les insuffisances constatées au début de leur formation leur seront signalées et que le Directeur les invitera à interrompre leur formation. C'est en raison de ces garanties que le règlement exige par ailleurs que les candidats obtiennent un résultat suffisant à toutes les évaluations annuelles (art. 83 al. 1). L'art. 83 al 2 du règlement prévoit toutefois que la conférence des maîtres peut déroger à cette règle si des circonstances particulières le justifie. Compte tenu des autres dispositions qui viennent d'être rappelées, cette règle exceptionnelle paraît devoir permettre à la conférence des maîtres de régler les cas dans lesquels des circonstances particulières empêchent un élève d'obtenir un résultat satisfaisant dans chacune des branches, sans qu'il ait pu être empêché à temps d'entreprendre sa formation ou dissuadé suffisamment tôt de la poursuivre. Sous cet angle, force est d'admettre que la recourante remplit apparemment les conditions pour l'octroi d'une dérogation. En effet, l'instruction a permis d'établir qu'elle ignorait la malformation congénitale de son genou et à cet égard, on doit la laver du soupçon de dissimulation formulé dans les déterminations de l'Ecole normale devant l'instance précédente. Il est également établi avec certitude que la recourante souffre d'un handicap physique qui ne peut plus s'améliorer. Ce handicap explique la forme physique insuffisante de la recourante, même dans les branches où l'utilisation de cette articulation ne joue pas un rôle essentiel. Il reste donc à déterminer si la conférence des maîtres pouvait refuser la dérogation de l'art. 83 al. 2 en se fondant sur l'attitude de la recourante et les efforts jugés insuffisants qu'elle avait consentis pour s'entraîner.
Compte tenu de la formulation de l'art. 83 al 2 du règlement, qui ne fixe aucun critère, il n'est pas certain que la conférence des maîtres puisse se prononcer sur l'octroi d'une dérogation en se fondant sur les mérites subjectifs du candidat ou l'existence d'une faute de sa part. En effet, cette disposition ne figure pas parmi les règles disciplinaires applicables à l'Ecole normale. La question peut toutefois rester ouverte, car l'existence d'une faute de la recourante n'est pas établie ou du moins pas suffisamment caractérisée pour entraîner une telle sanction. En effet, il suffit de lire le certificat médical du 1er mars 1991 pour comprendre que la recourante souffrait depuis son accident d'une affection qui n'était plus susceptible de s'améliorer, puisque au contraire, certains efforts déconseillés pouvaient aggraver l'état de son genou. On ne peut donc guère lui faire grief d'un manque d'assiduité dans ses exercices physiques dès lors que malgré l'existence de ce certificat médical, elle avait été dissuadée de solliciter une dispense par les principaux responsables de sa formation. A ceci s'ajoute que l'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 83 al 2 du règlement ne paraît pas, lorsqu'elle concerne seulement la gymnastique, porter une atteinte sérieuse à l'aptitude du candidat à l'enseignement. Il résulte en effet des explications fournies lors de l'audience qu'un enseignant peut exercer son métier dans des classes où l'enseignement de la gymnastique ne lui incombe pas, ceci au point que le Département étudie la possibilité de faire modifier les exigences relatives à la délivrance du brevet d'enseignement, notamment en ce qui concerne les classes dans lesquelles la gymnastique est dispensée par un maître spécialisé.
Vu le sort du recours, il n'y a pas lieu de mettre un émolument à la charge de la recourante, qui a droit à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision de l'Ecole normale de Lausanne du 19 mars 1992 prononçant le renvoi de X.________ est annulée.
III. Des dépens sont alloués à la recourante par Fr. 800,-- à la charge du Département de l'instruction publique et des cultes.
IV. Les frais restent à la charge de l'Etat, l'avance de frais devant être remboursée à la recourante par Fr. 500,--..
Lausanne, le 9 octobre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est notifié :
à la recourante X.________, par l'intermédiaire de son conseil l'avocat Rémy Balli, à Pully;
au Département de l'instruction publique et des cultes, à Lausanne, sous pli recommandé.