canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 25 septembre 1992
sur le recours interjeté par A.________ , à ********, dont le conseil est l'avocat Jean Fonjallaz, av. de la Gare 5, 1002 Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Montreux, résiliant ses fonctions d'assistante sociale.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
M. J.-C. de Haller, président
Mme C. Staeger, assesseur
M. H. Collomb, assesseur
Greffier : M. J.-Cl. Weill
constate en fait :
A. La recourante A.________ travaille depuis le 15 juillet 1980 en qualité d'assistante sociale au service de la Commune de Montreux. Depuis le 1er janvier 1987, au bénéfice d'une promotion, elle exerce la fonction d'assistante sociale.
Cette promotion a été décidée en dépit du fait que l'intéressée, qui avait suivi la formation complète d'assistante sociale, n'était pas titulaire du diplôme, faute d'avoir entrepris en temps utile les démarches administratives nécessaires. Ce fait était connu des supérieurs hiérarchiques de A.________.
B. Il résulte de l'instruction, et en particulier de la déposition faite devant le Tribunal administratif par le chef de service de la recourante, M. C.________, que depuis 1990 différents problèmes ont de plus en plus sérieusement compromis les rapports entre la recourante et ses supérieurs. Ces problèmes tenaient en partie à certains désordres ou retards administratifs (manque de rigueur dans la tenue de la caisse du service, notamment), ainsi qu'à une difficulté apparemment de plus en plus marquée à s'adapter aux exigences d'une structure hiérarchique. La situation s'est encore très nettement aggravée à la suite de l'entrée en fonction, au Service des oeuvres sociales de la Commune de Montreux, d'une nouvelle assistante sociale dont les relations avec la recourante sont très rapidement devenues difficiles, pour ne pas dire impossibles. En janvier 1992, à la suite d'une note adressée aux assistantes sociales, la recourante et une de ses collègues ont demandé un entretien à la conseillère municipale en charge des services sociaux de la Commune de Montreux. Entre-temps, la recourante avait reçu du service du personnel de la Commune de Montreux une convocation l'invitant à se présenter devant la délégation municipale pour les affaires du personnel le 7 février 1992. Cette convocation était rédigée comme suit :
"En raison des difficultés de plus en plus fréquentes que vous rencontrez dans vos relations avec vos supérieurs et certains de vos collègues, nous vous informons que la délégation municipale pour les affaires du personnel a décidé de vous entendre le
vendredi 7 février 1992 à 14.30 h.,
en salle de Municipalité.
Nous attirons votre attention sur le fait que cette démarche peut être assimilée à la procédure prévue aux articles 18 et 19 du statut du personnel."
A cette séance du 7 février 1992, la recourante a été informée que son audition devait être considérée comme un avertissement au sens de l'art. 19 du statut du personnel. Il lui a également été déclaré que la situation était considérée comme intenable par ses supérieurs, la poursuite de son activité dans les services sociaux de la Commune de Montreux n'étant plus possible. Au cours de cette séance, invitée à se déterminer sur l'éventualité d'une démission, la recourante a refusé cette solution.
C. Par décision du 13 février 1992, la Municipalité de la Commune de Montreux a notifié à la recourante une décision de renvoi pour justes motifs, avec effet au 31 mai 1992, décision rédigée comme il suit :
"Par la présente, nous vous informons que, en application des articles 12, 18 et 19 du statut du personnel du 3 juillet 1985 et suite à votre audition par une délégation municipale en date du 7 février 1992, dans le cadre de l'enquête ouverte en raison des difficultés de plus en plus fréquentes que vous rencontrez dans vos relations avec vos supérieurs et certains de vos collègues et dans la liquidation de divers dossiers, la Municipalité a décidé de mettre fin à vos fonctions avec effet au 31 mai 1992."
La Municipalité précisait encore, avec référence au procès-verbal de la séance du 7 février, que les justes motifs consistaient d'une part en une rupture définitive des rapports de confiance et d'autre part en une violation des devoirs généraux prévus par les art. 20 et 21 du statut du personnel.
D. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, interjeté le 21 février 1992 et confirmé par un mémoire du 5 mars 1992. La recourante conclut principalement à l'annulation de la décision litigieuse, et subsidiairement à ce qu'elle soit reconnue créancière de la commune pour un montant de Fr. 660,-. Par ordonnance du 25 mai 1992, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours, la recourante étant par conséquent maintenue dans ses fonctions pour la durée de la procédure cantonale.
L'autorité intimée s'est déterminée en date du 27 avril 1992, concluant au rejet des conclusions de la recourante.
Le Tribunal administratif a siégé en présence des parties le 1er septembre 1992. Il a entendu à cette occasion différentes personnes, en particulier Mme B., conseillère municipale, directrice des services sociaux de la Commune de Montreux, ainsi que M. C., chef de service.
et considère en droit :
Conformément à l'art. 1er al. 3 litt. c LJPA, les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires échappent à la compétence du Tribunal administratif. Celui-ci ne peut donc entrer en matière sur la conclusion subsidiaire du recours, qui tend au versement d'un montant de Fr. 660,-- à la recourante. Cette conclusion a du reste été retirée à l'audience du 1er septembre 1992.
Fonctionnaire au bénéfice d'une nomination définitive, la recourante est soumise au statut du personnel de la Commune de Montreux, soit plus précisément au règlement adopté par le Conseil communal le 3 juillet 1985, puis modifié le 15 mars 1989. Indépendamment d'un certain nombre de mesures disciplinaires pouvant sanctionner la violation des devoirs de service (art. 75 et suivants), le statut autorise la Municipalité à décider en tout temps la cessation des fonctions pour justes motifs et contient une liste exemplaire des circonstances pouvant être considérées comme telles (art. 18 al. 1 et 2). Le règlement définit également la procédure applicable en précisant notamment que le renvoi suppose préalablement une enquête et une audition de l'intéressé et que, lorsque les faits le motivant sont dépendants de la volonté de celui-ci, il doit dans la règle être précédé d'un avertissement (art. 19 al. 1).
Au vu de ces exigences, force est de constater que la procédure suivie en l'espèce par la Municipalité de Montreux est affectée de vices importants.
3.1. Il n'y a pas eu d'enquête à proprement parler. Même si le statut ne précise pas les formes de celle-ci, on doit admettre qu'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et surtout pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soient déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge de l'intéressé.
En l'espèce, le dossier ne contient aucune trace d'une démarche pouvant être considérée comme une enquête remplissant les conditions minimales rappelées ci-dessus. Même s'il était clair, à fin 1991, que la situation s'était gravement dégradée à la suite de faits connus en principe des personnes concernées - mais parfois vagues et surtout contestés -, force est de constater que le seul document qui énumère de manière quelque peu précise les griefs formulés à l'égard de la recourante est daté du 17 janvier 1992 (note du chef de service contenant un "résumé des problèmes rencontrés avec Mlle A.________, assistante sociale"). Il ne résulte pas de l'instruction que ce document ait eu une portée autre qu'interne et qu'il ait été, sous une forme ou sous une autre, porté à la connaissance de la recourante. Le seul avis formel, finalement, lui annonçant qu'une procédure pouvant se terminer par un renvoi pour justes motifs était en cours est la convocation du 31 janvier 1992 à la séance du 7 février. Dans la mesure où cette séance a eu lieu moins d'une semaine après la réception de cette convocation, et où la Municipalité a pris sa décision sans autre mesure d'instruction également moins d'une semaine après cette séance, on ne peut que constater qu'il n'y a eu dans cette affaire ni enquête ni procédure pouvant en tenir lieu.
3.2. Indépendamment de cette lacune, qui en soi constitue déjà une atteinte grave au droit d'être entendu de la recourante, d'autres vices affectent la procédure suivie en l'espèce par l'autorité communale.
L'art. 19 al. 1 du statut du personnel de la Commune de Montreux prévoit expressément l'audition du fonctionnaire ou de son représentant légal, ainsi que la nécessité d'un avertissement préalable, lorsque les faits invoqués dépendent de la volonté de l'intéressé. Sans doute sommaires, ces dispositions ne sauraient pourtant être interprétées comme pouvant avoir une portée différente de celles que la jurisprudence attache depuis longtemps aux principes découlant de l'art. 4 de la Constitution fédérale. Le droit d'être entendu comprend le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment; celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision; celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos; celui de se faire représenter et assister; enfin celui d'obtenir une décision (ATF 109 I a 217 = JT 1985 I 616 considérant 3).
En l'espèce, ce n'est qu'après la convocation à la séance du 7 février 1992 et durant cette séance elle-même que la recourante a pu prendre position, élever les contestations ou objections qu'elle entendait faire valoir, et exprimer son propre point de vue. Si l'on rappelle que, comme cela a été mentionné ci-dessus, la décision a été prise moins d'une semaine après, force est de constater que la recourante n'a eu à disposition que quelques jours pour organiser sa défense et faire valoir ses moyens. Une procédure aussi sommaire - pour dire le moins -, s'agissant d'une personne au service de la Commune de Montreux depuis de longues années et alors qu'aucun motif d'intérêt public n'imposait une décision immédiate, ne satisfait à l'évidence pas aux exigences découlant du droit d'être entendu.
3.3. Enfin, dans la mesure où les griefs formulés à l'encontre de la recourante concernent très largement son comportement au travail, on doit admettre qu'il s'agit de faits dépendant de sa volonté, et exigeant par conséquent un avertissement préalable. Or, on ne saurait tenir pour suffisant celui qui a été donné au début de la séance du 7 février 1992 (selon le PV tenu par le chef du service du personnel et daté du 12 février 1992) : notifié quelques jours avant la décision de renvoi, il ne permettait évidemment pas à l'intéressée de modifier son comportement. Or, la caractéristique même d'un avertissement est de contenir une menace de renvoi en cas d'inobservation des remarques et prescriptions formulées (voir par analogie art. 58 al. 3 de l'arrêté du 22 septembre 1950 d'application de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales, RSV 1.6).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision du 13 février 1992 de la Municipalité de Montreux, prononçant le renvoi pour justes motifs de la recourante, est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument d'arrêt, l'avance de frais effectuée par la recourante lui étant restituée.
IV La Commune de Montreux versera à la recourante un montant de Fr. 1'000.-- à titre de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 1992/mp
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
à la recourante A.________, par l'intermédiaire de son conseil l'avocat Jean Fonjallaz, av. de la Gare 5, 1002 Lausanne;
à la Municipalité de Montreux sous pli recommandé.
Annexes :
pour la recourante, par l'intermédiaire de son conseil : pièces en retour
pour la Municipalité de Montreux : pièces en retour