canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 11 septembre 1992
sur le recours interjeté par X.________ SA , à Y.________, dont le conseil est l'avocat Daniel Pache, à Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, du 5 février 1992, refusant des autorisations de vidanger des installations particulières des eaux usées.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président
C. Jaques, assesseur
Mme I. Barman Guisan, assesseur
Greffier : Y.-V. Chappuis, sbt
constate en fait :
A. La société recourante est une entreprise spécialisée dans les travaux de vidange hydraulique et d'assainissement de canalisations et de fosses septiques. Elle a son siège à Y.________, dans le canton de Genève, et affirme déployer depuis plus de vingt-cinq ans son activité dans ce canton ainsi qu'en France voisine, au moyen d'une douzaine de camions.
B. Le 24 octobre 1991, la recourante s'est adressée au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports pour requérir la délivrance d'une part, de l'autorisation de vidanger des installations particulières d'épuration des eaux usées ménagères (chap. 1 du règlement du Conseil d'Etat du 2 avril 1986 sur la vidange obligatoire des installations particulières d'épuration et sur l'élimination des déchets spéciaux, ci-après le règlement) et, d'autre part, celle de vidanger des installations particulières d'épuration des eaux résiduaires industrielles (chap. 2 du règlement). A l'appui de sa requête, la recourante faisait état de son expérience et produisait différents documents attestant qu'elle disposait d'un véhicule spécial aspirateur de boues et qu'elle était au bénéfice de l'attestation du Laboratoire fédéral d'essais des matériaux et instituts de recherches, ainsi que d'une assurance responsabilité civile à couverture illimitée. La recourante produisait en outre la liste des chauffeurs de son entreprise qui avaient participé à un cours de formation SDR à Aubonne (il s'agit d'un cours destiné aux conducteurs de véhicules transportant des marchandises dangereuses, en application de l'ordonnance du 17 avril 1985, RS 741.621).
Par décision du 5 février 1992, le Service des eaux et de la protection de l'environnement a refusé les autorisations nécessaires, pour l'unique motif que la recourante n'était pas établie dans le canton de Vaud, contrairement à l'exigence de l'art. 3 du règlement. C'est contre ce refus qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé par acte de recours du 10 février 1992 et confirmé par mémoire du 28 février 1992. En substance, la recourante invoque une violation de la liberté du commerce et de l'industrie, l'absence de base légale suffisante à l'exigence de l'établissement dans le canton de Vaud prévu par le règlement, enfin une violation des principes de proportionnalité et d'égalité de traitement.
L'autorité intimée s'est déterminée en date du 23 mars 1992 en invoquant qu'elle était tenue d'appliquer l'art. 3 du règlement, et s'en remettant à la justice sur la constitutionnalité de cette disposition.
Le Tribunal a siégé en l'absence des parties, qui n'ont pas demandé leur audition, le 31 août 1992.
et considère en droit :
A l'instar de toutes les libertés fondamentales, la liberté du commerce et de l'industrie n'est pas absolue et, en vertu de l'art. 31 al. 2 CF, les cantons peuvent y apporter des restrictions justifiées par des motifs de police (ATF 111 Ia 186; 110 Ia 102) ou par des mesures de politique sociale (ATF 111 Ia 29 et les références citées). Pour être conformes à la constitution, ces différentes restrictions doivent bénéficier d'une base légale, être motivées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 111 Ia 29; 110 Ia 102 et les références citées). En revanche, sous réserve d'une habilitation constitutionnelle particulière, les cantons ne sont pas autorisés à édicter des mesures de politique économique, soit celles qui interviennent dans le jeu de la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un certain plan (voir, outre les références déjà citées RDAF 1986 page 163; ATF 113 Ia 40 considérant 4 a).
Conformément à la jurisprudence, l'exigence de la base légale est satisfaite non seulement lorsque la restriction litigieuse est expressément stipulée dans une disposition édictée par le législateur et assujettie en général au contrôle populaire par le référendum (voir Grisel, Traité de droit administratif, p. 312), mais également lorsqu'elle résulte d'un acte réglementaire édicté par l'exécutif au moyen d'une ordonnance de substitution (ATF 109 Ib 285 considérant 4 b; Grisel, op. cit., p. 314; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, No 318). Cette possibilité de se contenter d'une base légale matérielle et non formelle suppose toutefois que le législateur ait adopté une clause dite de délégation, qui ne doit pas être un blanc-seing, mais qui doit énoncer les règles primaires, c'est-à-dire poser les fondements de la réglementation que le délégataire est appelé à parachever (Grisel, op. cit. p. 325 et les références citées).
En l'espèce, la seule disposition légale habilitant le Conseil d'Etat à édicter des dispositions sur la vidange des installations particulières se trouve à l'art. 32 al. 2 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP, RSV 7.1.C). Elle prévoit simplement que le Conseil d'Etat "... peut arrêter les dispositions nécessaires à ce sujet".
On recherche en vain les règles primaires que, conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, le législateur doit poser en déléguant à l'exécutif le soin d'assurer l'application dans le détail des dispositions sur la vidange des installations particulières d'épuration. Le texte litigieux, en particulier, est muet sur le point de savoir si la compétence du Conseil d'Etat est limitée aux questions purement techniques (matériel à utiliser, formation du personnel, etc.) ou si d'autres éléments peuvent également être pris en compte. Dans ces conditions, on ne saurait admettre que la clause de délégation de compétence répond, dans le cas de la LPEP, aux exigences rappelées ci-dessus. Il s'ensuit que le grief de défaut de base légale, articulé par la recourante, s'avère fondé.
Ce motif justifiant à lui seul l'annulation de la décision entreprise, il n'y a pas lieu d'examiner les autres moyens invoqués par le recours. Tout au plus le Tribunal administratif peut-il faire remarquer que, même si l'exigence de la base légale avait été satisfaite, il apparaît très douteux que les autres conditions permettant d'imposer des restrictions fondées sur des motifs de police soient réalisées, s'agissant de l'obligation de l'établissement dans le canton. On peut en effet se demander où est l'intérêt public prépondérant justifiant une telle mesure, et si celle-ci répond bien aux exigences de la proportionnalité, c'est-à-dire se limite à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis. L'autorité intimée n'ayant toutefois pas pris position sur tous ces points, et n'ayant rien dit des motifs pour lesquels l'exigence critiquée était formulée, le Tribunal administratif ne dispose d'aucun élément d'appréciation à cet égard. Or, seules des raisons importantes et objectivement justifiées permettraient à la restriction litigieuse d'échapper aux soupçons d'être une pure mesure de politique économique intervenant dans le jeu de la libre concurrence, mesure prohibée par la constitution comme on l'a vu ci-dessus.
Le recours doit dans ces conditions être admis, et la décision entreprise annulée, les frais étant laissés à la charge de l'Etat. La recourante, qui a consulté un avocat, a droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision du 5 février 1992 du Département des Travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux, refusant à la recourante l'autorisation de vidanger des installations particulières d'épuration et l'autorisation de collecter et transporter des déchets spéciaux des installations particulières des eaux résiduaires industrielles est annullée, le dossier étant retourné à l'autorité intimée.
III. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. L'Etat de Vaud, par le Service des eaux et de la protection de l'environnement, versera à la recourante une indemnité de Fr. 800.-- à titre de dépens.
Lausanne, le 11 septembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- à la société recourante, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat D. Pache, Pl. St-François 11, à 1002 Lausanne, sous pli recommandé;
- au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, Place de la Riponne 10, à 1014 Lausanne.