canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 7 juin 1993
sur le recours interjeté par AWI Publicité Extérieure SA , représentée par Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne
contre
la décision rendue le 14 novembre 1991 par la Municipalité de Bellerive, lui refusant l'autorisation nécessaire pour l'installation d'un emplacement publicitaire contre la façade d'un bâtiment situé dans le village de Salavaux.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
M. E. Poltier, président
Mme L. Bonanomi, assesseur
M. J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
A vu en fait :
A. Par demande du 5 juillet 1991, la société AWI Publicité Extérieure SA (ci-après : AWI SA) a sollicité de la Municipalité de Bellerive une autorisation en vue d'installer un emplacement publicitaire de format R12 (132 cm x 275 cm) contre la façade d'un bâtiment situé dans le village de Salavaux, en bordure de la route communale. Etait joint à cette requête un photo-montage indiquant l'emplacement d'affichage prévu et le contrat de bail signé avec le propriétaire du bâtiment en question, M. René Gentinetta.
Par lettre du 10 juillet 1991, la Municipalité de Bellerive a refusé cette demande, motivant sa décision par le fait qu'une "concession a été attribuée à une autre société, ceci afin d'éviter une prolifération de ces panneaux".
Le 24 septembre 1991, Me Seeger Tappy, agissant au nom d'AWI SA, est intervenue auprès de la Municipalité de Bellerive dans le but de vérifier si la décision susmentionnée était bien fondée sur l'existence d'un monopole octroyé par la commune à une autre société d'affichage. Le 3 octobre 1991, la municipalité lui a répondu qu'elle n'était pas liée par un contrat d'exclusivité mais qu'elle estimait, au vu des emplacements déjà concédés dans le village, ne pas pouvoir délivrer de nouvelles autorisations, cela pour des raisons d'esthétique. Suite à une demande de réexamen formulée par AWI SA, la municipalité a rendu une nouvelle décision le 14 novembre 1991, dans laquelle elle a déclaré maintenir la position qu'elle avait adoptée dans son précédent courrier du 3 octobre 1991.
B. C'est contre cette décision que la société AWI SA a interjeté un recours par acte de son conseil adressé le 28 novembre 1991 à l'autorité intimée. Dans son mémoire, déposé le 10 décembre 1991, la recourante conclut, avec suite de dépens, à la réforme de la décision litigieuse en ce sens que l'autorisation requise est accordée. Ses arguments seront repris plus loin, dans la mesure utile.
C. Le 27 mars 1992, la municipalité a transmis le dossier de la cause au Tribunal administratif, avec ses déterminations. Elle a expliqué, contrairement à ce qu'elle avait déclaré précédemment (voir lettre du 3 octobre 1991), qu'elle était effectivement liée par contrat avec une entreprise d'affichage, la Société générale d'affichage (ci-après : SGA). Cette convention, conclue le 17 mai 1991, confère à la SGA le droit exclusif d'affichage sur les domaines public et privé du territoire communal (art. 1); elle est entrée en vigueur le 1er janvier 1991 et a été établie pour une durée de dix ans dès cette date (art. 5 al. 1); elle a remplacé une précédente convention datant du 1er janvier 1947 (art. 5 al. 2).
En annexe à ses déterminations, la municipalité a également produit les dossiers relatifs à trois emplacements publicitaires qu'elle a autorisés dans le village de Salavaux en faveur de la SGA, ce par décision du 14 mai 1991. A cet égard, elle a précisé que, postérieurement à cette date, elle a refusé une proposition émanant de la SGA et tendant à installer trois nouveaux emplacements supplémentaires, considérant que le nombre d'emplacements déjà attribués dans la commune était suffisant.
La Municipalité de Bellerive a encore produit son règlement de police du 10 avril 1952, approuvé par le Conseil d'Etat le 25 avril 1952. Selon l'art. 34 de ce règlement, l'affichage sur le territoire de la commune est régi par un règlement spécial, approuvé par le Conseil d'Etat le 19 septembre 1945. La municipalité n'a toutefois pas retrouvé ce document, raison pour laquelle il n'a pas été versé au dossier.
D. Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 août 1992 à Lausanne, en présence des parties et de la SGA, participant en tant qu'intéressée. A cette occasion, la municipalité a confirmé n'avoir pas retrouvé son règlement sur l'affichage du 19 septembre 1945, ajoutant ne pas savoir si ce règlement avait été abrogé. Sur le fond, elle a confirmé ne plus vouloir accorder d'autorisations pour de nouveaux emplacements publicitaires dans le village de Salavaux, motivant cette position par des préoccupations d'ordre esthétique. C'était déjà, a-t-elle précisé, avec une certaine hésitation qu'elle avait admis les trois panneaux ayant fait l'objet de la décision précitée du 14 mai 1991 et c'était dans la même optique qu'elle avait refusé d'entrer en matière sur une offre postérieure de la SGA concernant trois panneaux supplémentaires.
Me Seeger Tappy a plaidé pour la recourante; M. Bessard, syndic, s'est exprimé au nom de la municipalité; Me Jomini a plaidé pour la SGA. Leurs arguments seront examinés ci-dessous en tant que de besoin.
Considérant en droit :
Si le refus notifié le 10 juillet 1991 paraissait fondé avant tout sur l'existence du monopole octroyé à la SGA, la décision litigieuse est motivée uniquement par des considérations d'ordre esthétique. La municipalité estime, dans un souci de préserver le bon aspect du village de Salavaux, qu'il n'est plus question d'octroyer de nouvelles autorisations pour l'installation dans ce secteur de supports publicitaires, et cela quels qu'en soient les dimensions ou l'emplacement. Elle raisonne donc avec l'idée d'un "numerus clausus" : pour elle, un panneau supplémentaire constituerait un panneau de trop. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, après avoir encore admis trois panneaux au mois de mai 1991, elle a refusé d'entrer en matière sur une offre de la SGA pour trois panneaux supplémentaires, puis a rendu une décision négative à l'encontre de la recourante. De son côté, la recourante estime arbitraire et contraire à la liberté du commerce et de l'industrie un refus de principe. Elle fait valoir que le bon aspect de la localité ne serait en l'espèce nullement compromis par le panneau litigieux; d'abord, parce que celui-ci serait apposé sur la façade d'un immeuble à vocation mixte, abritant un magasin de la chaîne "Familia"; ensuite, parce que ce panneau serait de dimension modeste (3,6 m²), nettement inférieure à celle d'autres panneaux autorisés par la commune, et donc aucunement susceptible de nuire au bon aspect de la façade contre laquelle il devrait prendre place. La recourante se plaint d'être victime d'une discrimination arbitraire, du fait que la municipalité aurait autorisé, postérieurement à sa première décision négative (10 juillet 1991), un emplacement publicitaire de 12 m² sur la façade d'une maison d'habitation sise à proximité de celle de M. Gentinetta. Enfin, AWI SA prétend que la convention d'exclusivité conclue avec la SGA en 1991 serait contraire à l'art. 31 Cst féd..
a) La loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclames (ci-après LPR) vise, entre autres objectifs, à éviter que de tels procédés ne nuisent, d'une manière ou d'une autre, au bon aspect de sites, de points de vue, de localités, de quartiers, de voies publiques voire de lacs ou de cours d'eau (art. 1er et 4 LPR). L'art. 17 al. 2 LPR prévoit que les communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite. Cette règle coïncide avec celle de l'art. 17 al. 1 ancien LPR. Lors de l'adoption de la nouvelle loi, le projet limitait cette obligation aux communes de plus de 500 habitants, mais le Grand Conseil a préféré l'étendre à toutes les communes dans le souci de garantir la liberté d'expression. Il ressort dès lors des travaux préparatoires que les communes n'ont qu'une obligation limitée à cet égard (créer un ou quelques emplacements), ce dans un souci esthétique; une fois cette obligation remplie, elles pourraient refuser "discrétionnairement" tout autre emplacement (v. BGC aut. 1988, p. 461 s., 477 s. et 503).
En d'autres termes, l'art. 17 al. 1 LPR ne conférerait pas à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation pour emplacement d'affichage; on ne sait pas ce qu'il en serait d'une éventuelle disposition contenue dans le règlement communal sur l'affichage de 1945, faute de production de celui-ci. Cette question peut cependant demeurer ouverte, au regard des considérations qui suivent.
b) En effet, il ressort clairement des dispositions précitées que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une telle autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique du quartier ou du secteur concerné. Autrement dit, la municipalité peut fort bien, dans une vision à plus longue échéance, souhaiter préserver le village de Salavaux d'une prolifération excessive de panneaux publicitaires. Au regard des pièces produites, cette préoccupation résiste assurément à l'examen, compte tenu du nombre de panneaux autorisés dans ce village. Les photographies versées au dossier démontrent en effet que la partie du village de Salavaux faisant partie du territoire communal de Bellerive - soit une vingtaine de maisons - comporte déjà une dizaine d'emplacements publicitaires.
c) La recourante invoque encore la liberté du commerce et de l'industrie, dont la décision attaquée constituerait une violation. A cet égard, il faut noter en premier lieu que les règles sur lesquelles s'appuie le refus municipal s'apparentent à des règles d'aménagement du territoire. De telles règles sont généralement considérées comme des restrictions à la garantie de la propriété et, sous cet angle, elles sont sans aucun doute admissibles; de toute façon, la recourante ne peut pas, en l'espèce, se prévaloir d'une violation de la garantie de la propriété. Se pose dès lors la question de savoir si de telles règles peuvent en outre constituer une restriction de la liberté du commerce et de l'industrie. Dans une jurisprudence antérieure, le Tribunal fédéral se contentait d'examiner quelle était la garantie constitutionnelle principale concernée par la mesure ou la règle litigieuse; et lorsque cette question appelait une réponse claire, il se bornait à examiner si les conditions d'une restriction à cette garantie étaient remplies, sans examiner en outre ce qu'il en était au regard d'autres libertés constitutionnelles (pour un exemple en matière d'affichage, ATF 99 Ia 42). Et ce n'était qu'en cas de doute qu'il procédait à un examen successif au regard de chacune des libertés constitutionnelles concernées.
Dans la jurisprudence plus récente, le Tribunal fédéral examine tour à tour la restriction litigieuse au regard de chacune des libertés publiques invoquées (v. par exemple ATF 106 Ia 103 et 99 Ia 42; sur ce problème, v. J.-P. Müller, Comm. de la Constitution fédérale, Introduction aux droits fondamentaux, no 189 ss; Reto Venanzoni, Konkurrenz von Grundrechten, RDS 1979 I 267; voir aussi, plus critique sur la seconde partie de la démarche, Fritz Gygi, Wirtschaftsverfassungsrecht, Berne 1981, p. 59 ss; voir enfin Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, II no 2204, qui résumait bien la jurisprudence antérieure, puis III, no 1774 bis). Si l'on suit cette manière de faire, on constatera que les restrictions à la garantie de la propriété ou à la liberté du commerce et de l'industrie sont soumises à des exigences communes (base légale, proportionnalité), ainsi qu'à des conditions qui divergent; s'agissant en particulier de l'intérêt public, des intérêts publics de toute nature sont susceptibles de permettre une limitation à la garantie de la propriété, alors que seuls des objectifs entrant dans la notion d'ordre public peuvent rendre admissible une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie. Au demeurant, peu importe en l'espèce, dans la mesure où il est généralement admis que des objectifs d'aménagement du territoire et particulièrement d'esthétique peuvent suffire à justifier une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P. Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130).
En matière de restrictions à la liberté de commerce et de l'industrie, la jurisprudence insiste également sur l'exigence de respecter le principe d'égalité de traitement entre concurrents (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 112 Ia 34). Sur ce point, l'instruction a démontré que les derniers emplacements publicitaires autorisés dans le village de Salavaux l'ont été par une décision municipale du 14 mai 1991, soit avant le premier refus notifié à la recourante (10 juillet 1991). Le grief de discrimination arbitraire n'est par conséquent pas fondé. On peut en effet tout à fait concevoir qu'après sa décision du 14 mai 1991, la municipalité n'entendait plus octroyer de nouvelles autorisations. Elle a d'ailleurs depuis adopté une attitude cohérente, puisqu'elle a également refusé une offre de la SGA tendant à installer trois panneaux supplémentaires dans le village de Salavaux.
En application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice, arrêté à Fr. 1'000.-- doit être mis à la charge de la recourante. Vu les circonstances, il n'y a pas lieu d'octroyer des dépens à la SGA, dépens qu'elle n'a d'ailleurs pas requis.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'000.-- est mis à la charge de la recourante.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 juin 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires selon avis d'envoi ci-joint.