canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 7 juin 1993
sur le recours interjeté par AWI Publicité Extérieure SA, représentée par Me Cornélia Seeger Tappy, avocate à Lausanne
contre
la décision rendue le 19 novembre 1991 par la Municipalité de Morges, lui refusant l'autorisation nécessaire pour l'installation d'un emplacement publicitaire contre la façade d'un bâtiment situé à la rue de la Gare 35, à Morges.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
M. E. Poltier, juge
Mme L. Bonanomi, assesseur
M. J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
A vu en fait :
A. Par demande du 5 novembre 1991, la société AWI Publicité extérieure SA (ci-après : AWI SA) a sollicité de la Municipalité de Morges une autorisation en vue d'installer un emplacement publicitaire de format R12 (132 cm x 275 cm) contre la façade d'un bâtiment commercial situé à la rue de la Gare 35, propriété de la société Coop Vaud-Chablais valaisan. Etaient joints à cette requête un photo-montage indiquant l'emplacement d'affichage prévu et une attestation de la propriétaire selon laquelle elle avait donné son accord pour la réalisation du projet.
Par lettre du 19 novembre 1991, la Municipalité de Morges a refusé cette demande, au motif qu'elle était liée par convention avec une firme concurrente à laquelle avait été octroyé le droit exclusif d'exploiter l'affichage sur le territoire communal.
B. Le 28 novembre 1991, la société AWI SA a déféré cette décision au Tribunal administratif. Elle a validé son recours par un mémoire déposé le 11 décembre 1991; dans ses conclusions, elle requiert, avec suite de frais et dépens, d'une part de constater l'illicéité de tout contrat en vertu duquel la Municipalité de Morges a concédé des droits exclusifs d'affichage sur le domaine privé à la Société Générale d'affichage (ci-après : la SGA) ou à tout autre tiers, d'autre part d'accorder l'autorisation nécessaire pour l'emplacement publicitaire sollicité. Pour l'essentiel, son argumentation consiste à soutenir que le monopole dont il est question est illégal et anticonstitutionnel.
C. La municipalité a déposé ses observations le 31 janvier 1992. Tout en rappelant l'existence d'une convention d'exclusivité signée avec une firme concurrente, elle a ajouté qu'elle entendait, pour des raisons d'esthétique et de sécurité, restreindre la pose de panneaux d'affichage aussi bien sur le domaine public que sur les biens-fonds privés.
La convention précitée, dont la municipalité a produit un exemplaire, confère à la SGA le monopole de l'affichage sur le territoire de la Commune de Morges, plus précisément sur le domaine public et sur le domaine privé visible du domaine public (art. I al. 1); elle a été conclue le 20 janvier 1976, avec effet dès le 1er janvier 1976, pour une période de dix ans; elle a été renouvelée tacitement à deux reprises, chaque fois pour une nouvelle période de cinq ans, conformément à l'art. XIII al. 1, ce qui signifie qu'elle arrivera normalement à échéance le 31 décembre 1995.
D. Interpellée, la SGA a fait savoir en date du 21 avril 1992 qu'elle entendait intervenir dans la procédure. Dans le mémoire déposé à cet effet, Me Jomini soutient en substance que la municipalité pouvait valablement refuser l'autorisation sollicitée en se fondant sur la convention conclue avec la SGA. A l'appui de cette argumentation, il a produit un avis de droit du 18 août 1990 du professeur Richli, rendu à la demande de la SGA, dans lequel celui-ci a examiné les conséquences de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclames (ci-après : LPR) sur la convention liant la Commune de Lausanne à la SGA et conférant à cette dernière le monopole de l'affichage sur le territoire de la Commune de Lausanne.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 août 1992 à Lausanne, en présence des parties et intéressés. L'instruction a porté principalement sur les conditions d'exercice du monopole en faveur de la SGA. Le représentant de la municipalité a affirmé que le système du monopole ne présentait pas d'avantages particuliers, si ce n'est que le fait d'avoir affaire à un seul interlocuteur allégeait les tâches de gestion. Il a ajouté que la municipalité allait probablement dénoncer pour sa prochaine échéance (fin 1995) la convention la liant à la SGA. En ce qui concerne les questions d'esthétique, il a déclaré que la position de la Municipalité de Morges était de restreindre l'affichage dans le centre ville et qu'à cet effet elle avait récemment refusé plusieurs demandes d'autorisation. Il a encore été précisé que le projet litigieux se situait dans un secteur où un plan de quartier venait d'être légalisé et que le bâtiment contre lequel serait installé le panneau contesté serait probablement rasé à la fin de l'année 1992. Sur la base de cette information, il a été décidé, d'entente entre les parties, d'octroyer un délai à la recourante pour prendre position sur la question d'une éventuelle suspension de la procédure.
Me Seeger Tappy a plaidé pour la recourante; Me Jomini pour la SGA. M. Jotterand s'est exprimé au nom de la municipalité.
F. Le 19 août 1992, la recourante a fait savoir qu'elle renonçait à requérir la suspension de la procédure.
Considérant en droit :
La recourante soutient que le système du monopole institué par le législateur morgien ne repose plus sur une base légale suffisante depuis l'entrée en vigueur, le 1er avril 1990, de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclames (LPR) qui a abrogé l'ancien art. 17 al. 2 LPR, lequel permettait aux communes de concéder à une ou plusieurs personnes physiques ou morales l'exclusivité de l'affichage sur leur territoire. De plus, selon elle, le monopole de l'affichage constitue une mesure limitant de manière excessive la liberté du commerce et de l'industrie, garantie par l'art. 31 Cst. féd.; il viole par conséquent le principe de la proportionnalité. Dans la mesure où la municipalité a d'abord fondé son refus sur l'existence de la convention d'exclusivité la liant à la SGA et qu'elle n'a invoqué d'autres raisons qu'après coup - qu'elle n'a d'ailleurs guère étayées -, il convient d'examiner les griefs exposés ci-dessus en premier lieu.
La parcelle sur laquelle serait installé le panneau litigieux est une propriété privée. De ce fait, c'est à juste titre que la recourante se prévaut de la liberté du commerce et de l'industrie (art. 31 Cst. féd.). Il en irait différemment si l'on était sur le domaine public. En effet, l'usage particulier de ce domaine que constitue notamment l'affichage (ZBl. 1979, p. 226 et les références citées) - sous réserve de l'apposition occasionnelle d'affiches qu'on peut qualifier d'usage commun accru (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 564) - ne bénéficie pas de la garantie de l'art. 31 Cst. féd. (ZBl. 1979, p. 226 s. et les références citées; Grisel, op. cit., p. 564 s.), le particulier étant alors réduit à la seule protection de l'art. 4 Cst. féd. (ZBl 1979, p. 227; J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Supplément, p. 245 s.).
L'art. 31 Cst. féd. garantit le libre exercice des activités économiques sur tout le territoire de la Confédération. Peut s'en prévaloir, notamment, celui qui, à des fins commerciales, entend installer des panneaux publicitaires en des lieux accessibles au public (ZBl 1988, p. 327, consid. 2a). La garantie assurée par l'art. 31 Cst. féd. n'est cependant pas absolue. L'art. 31 al. 2 Cst. féd. réserve notamment les prescriptions sur l'exercice du commerce et de l'industrie édictées par les cantons. Des restrictions à cette liberté doivent toutefois, pour être admissibles, reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, consid. 2; 116 Ia 121, consid. 3) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst. féd. contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique tendant à assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation (ATF 113 Ia 138, consid. 8b; 111 Ia 29, consid. 4a; 103 Ia 592, consid. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes à la Constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, consid. 4). Les mesures tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des impératifs de l'aménagement du territoire; elles peuvent suffire à justifier une limitation à la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.P. Muller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss).
a) Comme on le verra ci-dessous, les dispositions critiquées, notamment celle autorisant la municipalité à concéder l'exclusivité de l'affichage à une entreprise privée, ont pour but de préserver le bon aspect du territoire de la Commune de Morges. Elles répondent donc à une intérêt public pouvant justifier une limitation des possibilités d'installer des panneaux publicitaires. La recourante n'en disconvient pas.
b) La disposition sur laquelle la municipalité s'est fondée pour octroyer à la SGA un monopole de l'affichage sur le territoire communal est l'art. 49 du règlement du 1er mars 1972 sur les procédés de réclames de la Commune de Morges (ci-après : le règlement communal), dont la teneur est la suivante : "La municipalité est autorisée à exploiter directement l'affichage ou à l'affermer". Ce règlement a été adopté sous l'empire de l'ancienne loi du 22 septembre 1970 sur les procédés de réclame (ci-après : aLPR). L'art. 16 aLPR prévoyait que les communes étaient tenues, en matière de procédés de réclames, "d'édicter des règlements destinés à assurer la protection des sites et des monuments et la sécurité de la circulation routière", et l'art. 17 al. 2 aLPR ajoutait qu'elles pouvaient "concéder à une ou plusieurs personnes physiques ou morales l'exclusivité de l'affichage à l'intérieur de la localité". Au moment où elle a été conclue, soit le 20 janvier 1976, la convention accordant à la SGA le monopole de l'affichage sur le territoire communal reposait donc sur une double base légale, l'une de droit cantonal et l'autre de droit communal : l'exigence de la base légale était bien évidemment satisfaite. Dans l'intervalle, l'art. 17 al. 2 aLPR a été abrogé et n'a pas été remplacé par une disposition similaire dans la loi du 6 décembre 1988, entrée en vigueur le 1er avril 1990; en revanche, l'art. 49 du règlement communal n'a pas été abrogé. Le monopole dont la SGA est titulaire ne repose ainsi plus que sur une base légale de droit communal. Pour la recourante, ce fondement ne constitue plus une base légale suffisante. Comme on va le voir ci-dessous, cette conclusion ne s'impose pas nécessairement.
Sur le principe, une disposition de droit communal est tout à fait à même de constituer une base légale suffisante, pour autant que la commune soit compétente dans le domaine dans lequel elle légifère (ATF 102 Ia 7; Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1988, vol. 1, p. 288; Grisel, op. cit., p. 259). Cette condition est réalisée en l'espèce, puisque l'art. 18 al. 1 LPR prévoit que "les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application de la présente loi, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules". Reste bien sûr que pour constituer une base légale suffisante, une disposition de droit communal doit être conforme au droit cantonal. Il convient par conséquent de déterminer les conséquences de l'entrée en vigueur de la loi du 6 décembre 1988, qui a abrogé notamment l'art. 17 al. 2 aLPR, sur la validité de l'art. 49 du règlement communal. Cette question aurait pu être réglée par une disposition de droit transitoire, mais le législateur cantonal n'en a justement pas adoptée (sur ce point, voir notamment l'analyse du professeur Richli dans son avis de droit, p. 4 à 6). Les travaux préparatoires ne fournissent pas non plus de réponse claire sur ce point. Dans le rapport de la Commission parlementaire, présenté en premier débat (BGC, automne 1988, p. 478), on peut lire le passage suivant qui n'a pas ensuite fait l'objet de discussions :
"La commission a discuté du point de savoir s'il convenait de maintenir la possibilité - prévue par la loi de 1970 - pour les communes de prévoir un monopole de l'affichage. Cette éventualité a toutefois été écartée, sans d'ailleurs qu'un amendement formel ait fait l'objet d'un vote, en considérant que l'instauration du monopole était un moyen disproportionné par rapport aux buts de police poursuivis et rappelés à l'art. premier de la loi; le système de l'autorisation préalable et de l'emplacement prescrit a été jugé suffisant. Ce faisant, les commissaires se sont ralliés aux points de vue exprimés en cette matière par le Tribunal fédéral, par le Tribunal administratif du canton de Zurich et par notre collègue Claude Ruey dans le cadre de sa thèse de doctorat en droit".
On peut en tout cas déduire de ce passage qu'en supprimant l'art. 17 al. 2 aLPR le législateur cantonal a voulu prohiber la possibilité pour les communes d'instaurer de nouveaux monopoles d'affichage. En dire plus, notamment en ce qui concerne le sort des dispositions communales existantes au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, relève de l'interprétation. Faut-il considérer qu'en supprimant l'art. 17 al. 2 aLPR le législateur cantonal a implicitement voulu abroger avec effet immédiat les dispositions communales permettant l'octroi d'un monopole ou faut-il plutôt suivre Richli (avis de droit, p. 6 et 16 ss), selon lequel l'abrogation de l'art. 17 al. 2 aLPR n'aurait qu'une portée déclarative, dans la mesure où le législateur était de toute manière parti de l'idée que le monopole de l'affichage violait le principe de la proportionnalité et, partant, était contraire à l'art. 31 Cst. féd., en conséquence de quoi une abrogation expresse des dispositions communales n'était pas nécessaire ? Cette question peut rester indécise, vu les considérants qui suivent.
c) Selon le principe de la proportionnalité, les dispositions limitant la liberté du commerce et de l'industrie que les cantons peuvent adopter en application de l'art. 31 al. 2 Cst. féd. ne doivent pas aller au-delà de ce qui est indispensable pour remplir le but de police qui les justifie : elles doivent constituer le moyen approprié pour atteindre le but d'intérêt public qu'elles poursuivent (règle d'aptitude) et ménager le plus possible la liberté économique des particuliers (règle de nécessité); il doit enfin exister un rapport raisonnable entre les limitations à la liberté économique qu'imposent ces mesures et le bien de police qu'elles doivent protéger (règle de proportionnalité au sens étroit) (ATF 117 Ia 446, cons. 4a). Le monopole est l'atteinte la plus grave qu'on puisse porter à la liberté économique, puisqu'il a pour effet d'en supprimer l'exercice dans le domaine considéré. Pour cette raison, l'examen de la nécessité de cette mesure doit se faire avec une rigueur particulière (dans ce sens, Claude Ruey, Monopoles cantonaux et liberté économique, Lausanne 1988, p. 275).
Pour la recourante, le système moins restrictif de l'autorisation de police permettrait tout à fait d'atteindre les objectifs esthétiques et de sécurité que poursuivent les dispositions limitant l'affichage. La Commission parlementaire a exprimé le même avis (v. ci-dessus; cette question n'a pas été discutée lors des débats parlementaires), se fondant notamment sur la jurisprudence du Tribunal administratif zurichois (ZBl 1979, p. 224 ss, spécialement p. 230) et l'ouvrage susmentionné de Ruey; elle s'est aussi référée à la jurisprudence du Tribunal fédéral, mais à tort (v. ci-dessous). La doctrine s'exprime majoritairement également en défaveur du monopole de l'affichage (v. notamment Aubert, Supplément, p. 251; Etienne Grisel, Les monopoles d'Etat in : Mélanges A. Grisel, p. 412 s.; Ruey, op. cit., p. 285 s.). Le Tribunal fédéral s'est en revanche prononcé dans le sens contraire, en 1974, dans un arrêt qu'il n'a pas eu l'occasion d'infirmer depuis : ayant à juger de la licéité du monopole octroyé par la ville de Lausanne à la SGA, il l'a trouvé admissible (ATF 100 Ia 445 ss).
Dans cette affaire, la Commune de Lausanne avait fait valoir les arguments suivants : grâce au monopole, elle disposait d'une vue d'ensemble sur les projets présentés, vue d'ensemble qu'elle jugeait indispensable pour éviter la juxtaposition de placards différents; elle pouvait aussi imposer à l'entreprise concessionnaire certaines conditions, tendant notamment à assurer l'affichage officiel et politique; le monopole facilitait également le contrôle de la part des pouvoirs publics, ce qui rendait plus efficaces les mesures destinées à assurer la sécurité du trafic et la protection des sites; il permettait enfin d'éviter la surenchère à laquelle risquaient de se livrer les concurrents en cas d'accès libre au marché. De son côté, la recourante avait soutenu que les objectifs définis ci-dessus pouvaient tout aussi bien être atteints par le système moins restrictif de l'autorisation préalable. Mettant en balance ces arguments, le Tribunal fédéral a reconnu que ceux de la recourante n'étaient pas dénués de valeur. Il n'en a pas moins estimé qu'il fallait reconnaître qu'entre les deux systèmes opposés, celui du monopole et celui de l'autorisation préalable dans un régime de libre concurrence, le premier permettait d'atteindre de façon plus sûre, plus efficace et à moins de frais pour la collectivité les objectifs d'intérêt général poursuivis par la réglementation en question (p. 452). Ce faisant, le Tribunal fédéral n'a pas appliqué la règle de nécessité dans toute sa rigueur : il n'a pas examiné si le système de l'autorisation préalable permettait aussi d'atteindre les objectifs énumérés ci-dessus (pour une critique générale de la retenue affichée par le Tribunal fédéral dans l'examen des monopoles cantonaux, v. Ruey, op. cit., p. 274, spéc. notes 97 et 99, et p. 275, spéc. notes 102 et 104). La question de la justification du monopole de l'affichage mérite ainsi un nouvel examen, en tenant compte des circonstances propres au cas de la ville de Morges.
La ville de Morges n'a guère insisté sur la nécessité de maintenir le monopole qu'elle a concédé à la SGA. Elle s'est limitée à exposer à l'audience, par l'intermédiaire de son représentant, que ce système présente avant tout des avantages pratiques, puisqu'il lui permet d'avoir affaire à un seul interlocuteur. Ce motif ne saurait, à lui seul, justifier le maintien du monopole. Certes, la jurisprudence admet dans certains cas que la justification d'un monopole peut tenir à des contingences pratiques, lorsque la mise en place d'un autre système s'avèrerait impossible, notamment parce que des mesures de contrôle seraient irréalisables (Ruey, op. cit., p. 270 et les références citées). Tel n'est certainement pas le cas en l'espèce. La Municipalité de Morges semble elle-même l'admettre, puisqu'elle a l'intention de dénoncer, pour son échéance, la convention la liant à la SGA.
La SGA a mis en avant d'autres arguments qui avaient déjà été pris en considération par le Tribunal fédéral dans l'arrêt précité. Elle a relevé que la convention (art. XII, let. c) lui impose, en période électorale, d'accorder la priorité à l'affichage politique; elle a en outre mentionné à l'audience que si le marché était libre, les emplacements publicitaires deviendraient plus onéreux. Ces motifs ne sauraient non plus justifier l'existence d'un monopole. Comme le relève Ruey dans sa thèse, l'affichage public ou politique peut tout aussi bien être favorisé par le biais de l'autorisation de police, assortie de charges ou de conditions (op. cit., p. 286, note 163); quant au risque de surenchère en cas de marché libre, c'est un argument purement économique.
Mesure moins incisive que le monopole, l'autorisation de police paraît tout à fait à même de remplir les buts de sécurité et de protection du paysage et des sites poursuivis par la réglementation litigieuse. Comme l'a démontré de manière pertinente le Tribunal administratif zurichois dans son arrêt du 31 mars 1978, les effets de l'affichage sur la sécurité du trafic ou sur l'esthétique des sites dépendent, sauf exception, de l'emplacement et de la dimension des panneaux publicitaires. Or, la procédure d'autorisation permet de vérifier attentivement, de cas en cas, si une installation projetée entraînerait des effets dommageables pour la sécurité du trafic ou l'aspect des lieux (ZBl. 1979, p. 230 s.). Ce système est d'ailleurs pratiqué dans plusieurs communes vaudoises, comme Yverdon, Prilly, Montreux ou Vevey, ainsi que l'a admis le représentant de la SGA à l'audience.
En résumé, en tant qu'il concerne les biens-fonds privés, le monopole d'affichage institué par la Commune de Morges sur la base de l'art. 49 du règlement communal est contraire à l'art. 31 Cst. féd., parce qu'il viole le principe de la proportionnalité.
d) Reste à déterminer les effets de cette constatation sur la convention liant la Commune de Morges à la SGA, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1995. Pour la SGA, la Commune de Morges reste tenue par cette convention jusqu'à son échéance, sans qu'il y ait de différence à faire entre le domaine public et les parcelles privées; c'est par conséquent à juste titre qu'elle a refusé l'autorisation sollicitée, ce que conteste la recourante.
Il est généralement admis qu'une concession confère à son bénéficiaire des droits acquis qu'une législation nouvelle ne peut pas supprimer (Grisel, op. cit., p. 454 et les références citées); à plus forte raison une modification jurisprudentielle n'est pas non plus de nature à y porter atteinte. Il s'ensuit que la Commune de Morges reste tenue par les clauses contractuelles qui la lient à la SGA. Autre est la question - la seule à trancher en l'espèce - de savoir si l'autorité intimée peut opposer ces clauses à un tiers, étranger au rapport de droit. Cette question doit être résolue par la négative. L'autorité ne peut pas se prévaloir d'un contrat pour faire supporter à des tiers, non parties à celui-ci, des mesures ou des décisions contraires au droit. Il a en effet déjà été jugé qu'un administré ne peut invoquer avec succès le principe de la protection de la bonne foi - même si les conditions posées par la jurisprudence, qui sont nombreuses, sont par ailleurs réalisées - s'il devait en résulter une lésion des droits des tiers (Moor, vol I, p. 361 et les références citées; dans le même sens, ATF 117 Ia 289 ss, consid. 3e). L'on se trouve ici dans une hypothèse similaire, qui appelle la même solution. Au surplus, on relèvera que, la LPR étant entrée en vigueur le 1er avril 1990, la Commune de Morges disposait encore à cette date d'un délai de trois mois pour décider de ne pas renouveler la convention la liant à la SGA (art. XIII al. 1). La prolongation (tacite) de cette convention apparaît dès lors discutable. Cela justifie d'autant plus la solution retenue ci-dessus.
L'autorité n'a nullement expliqué en quoi le panneau projeté compromettrait la sécurité du trafic. C'est d'ailleurs en vain que l'on cherche au dossier des éléments de nature à étayer ses préoccupations. Les photographies plaident en sa défaveur, puisqu'elles permettent de constater que le secteur litigieux comporte de nombreux panneaux publicitaires et qu'en particulier la façade du bâtiment qui accueillerait le projet refusé en supporte déjà cinq. Certes, les panneaux installés contre cette façade semblent constituer des procédés de réclame pour compte propre (voir photo-montage accompagnant la demande d'autorisation) et sont, à ce titre, vraisemblablement soumis à un régime juridique différent (le règlement communal n'est pas très clair sur ce point; quant à la LPR, elle est plus permissive en ce qui concerne les procédés de réclame pour compte propre; v. art. 11). Cette différence de statut ne doit cependant pas avoir d'incidence quant à l'appréciation du risque pour la sécurité routière.
Quant aux motifs d'ordre esthétique, la municipalité s'est limitée à affirmer qu'elle entendait restreindre la pose de panneaux d'affichage dans le centre ville, ajoutant qu'elle avait refusé récemment plusieurs demandes d'autorisations. A ce sujet, il sied de relever que le Tribunal administratif a déjà admis qu'une municipalité avait le pouvoir de refuser de nouvelles autorisations lorsqu'elle estimait qu'un secteur donné comportait déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique du quartier concerné (Tribunal administratif, arrêt GE 92/100, du 8 mars 1993). Encore faut-il cependant qu'une volonté allant dans ce sens soit sérieusement étayée. En l'espèce, la municipalité a été requise de produire les décisions auxquelles elle faisait allusion, mais n'a pas satisfait à cette demande. Elle n'a ainsi pas démontré une volonté particulière de restreindre l'affichage dans le secteur en cause, conclusion que tendent à illustrer également les photographies du secteur de la place de la Gare jointes au dossier.
La municipalité ayant statué dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause, il n'y a pas lieu de lui faire supporter un émolument de justice. La recourante a droit à des dépens qu'il sied de mettre à la charge de la SGA (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 19 novembre 1991 est réformée en ce sens que l'autorisation sollicitée le 5 novembre 1991 par la société AWI Publicité Extérieure SA en vue d'installer un panneau publicitaire à l'avenue de la Gare 35, à Morges, est délivrée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
IV. Des dépens arrêtés à Fr. 800.-- sont alloués à la recourante, AWI Publicité Extérieure SA, à la charge de la Société générale d'affichage.
Lausanne, le 7 juin 1993/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires selon avis d'envoi ci-joint.