canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 27 octobre 1992
sur le recours interjeté par A.________ , à Z.________,
contre
la décision de la Municipalité de Z.________ du 6 décembre 1991
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président
R. Lavanchy, assesseur
C. Pernollet, assesseur
constate en fait :
A. Le recourant A.________ est caporal au sein du corps des sapeurs-pompiers de la ville de Z.________, auquel il appartient depuis 1984. Dès 1988, il a été rattaché au poste de premiers secours (PPS) qui est une unité spécialisée composée principalement d'agents du corps de la police municipale et de quelques pompiers faisant partie du bataillon.
B. Le 13 septembre 1991, le Commandant du corps des sapeurs-pompiers de la ville de Z., M. B., s'est présenté au domicile du recourant pour lui demander de restituer son appareil de télécommunications "Bip", ainsi que la clé du bâtiment du feu. Cette démarche était fondée, d'après les explications du commandant, sur le fait que le recourant ne s'était pas présenté lors de différentes interventions d'urgence en août et septembre 1991 (le PPS avait été alarmé à une quarantaine de reprises durant cette période, dont une dizaine de fois au complet à la suite d'incendies criminels) et que le matériel repris devait être distribué à d'autres personnes. Le commandant a également précisé qu'une décision serait prise prochainement quant à la poursuite de la collaboration du recourant au PPS.
A la suite de cette intervention, le recourant a écrit le 16 septembre 1991 à Mme C.________, Conseillère municipale, pour protester et demander un entretien.
C. Le 30 septembre 1991, invoquant le manque de coopération et l'attitude non constructive de l'intéressé, le bataillon des sapeurs-pompiers a communiqué à A.________ la décision prise par l'état-major élargi le 17 septembre 1991 de le retirer du PPS avec effet immédiat, ses autres fonctions au sein du bataillon n'étant pas modifiées. Le 17 octobre 1991, le recourant a écrit à l'Etat-major qu'il contestait cette décision et qu'il demandait à être entendu. Dans une correspondance ultérieure, du 31 octobre 1991, il a invoqué expressément un vice de forme, soit la violation des art. 23 al. 9, 40 et 62 du règlement organique pour le service de défense contre l'incendie. Entre-temps, le recourant avait organisé, le 23 octobre 1991, une réunion dans un établissement public de la place pour exposer à différents membres du corps de sapeurs-pompiers sa position et les raisons du litige l'opposant au commandant.
D. Le mercredi 30 octobre 1991, l'Etat-major du bataillon de sapeurs-pompiers a décidé l'exclusion du recourant de ce bataillon, en application des art. 61 et 62 du Règlement organique. A réception de cette décision, notifiée le 31 octobre 1991, le recourant a d'une part contesté les motifs invoqués par lettre du 5 novembre 1991, et d'autre part confirmé à l'intention de la Municpalité de Z.________ son recours; Celui-ci a été rejeté par la municipalité lors de la séance de cette dernière du 29 novembre 1991, décision qui a été communiquée à l'intéressé par lettre du 6 décembre suivant. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, interjeté par une déclaration du 19 décembre 1991, confirmée par mémoire du 30 décembre 1991.
La municipalité s'est déterminée par un mémoire du 16 avril 1992, concluant au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
E. Le recourant ayant demandé à être entendu personnellement par le tribunal, celui-ci a siégé le 21 octobre 1992, en présence des parties.
et considère en droit :
Interjeté dans les formes prévues par l'art. 31 LJPA dans les délais fixés par cette disposition dès réception de la décision entreprise (en l'espèce le 11 décembre 1991), le recours est recevable à la forme.
Conformément à la loi du 28 novembre 1916 sur le service de défense contre l'incendie (RS6.5 ci-après la loi), le service de sapeurs-pompiers peut être imposé à tout homme valide âgé de 20 à 50 ans et résidant dans la commune depuis 3 mois au moins (art. 4). Il appartient à la municipalité de procéder au recrutement jusqu'à concurrence du contingent nécessaire, les hommes en âge de servir et non incorporés pouvant être soumis à une taxe d'exemption annuelle de Fr. 200,-- au maximum (art. 5 et 6).
En application de cette loi, le Conseil communal de Z.________ a adopté un règlement organique pour le service de défense contre l'incendie, du 16 juin 1944, Règlement organique approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud en date du 11 septembre 1944 (ci-après RO). Conformément à l'art. 40 RO, l'état-major du bataillon des sapeurs-pompiers peut prononcer la révocation d'un sous-officier dont la conduite aurait donné lieu à des plaintes fondées ou dont les aptitudes seraient reconnues insuffisantes. Est en outre prévu l'exclusion du bataillon à titre de peine disciplinaire dans un certain nombre de cas (art. 60 et 61 RO). Un recours à la municipalité est prévu pour les peines prononcées par le commandant et par l'état-major (art. 63 lit. b RO).
En l'espèce, la décision entreprise est une révocation disciplinaire prononcée par l'état-major du bataillon des sapeurs-pompiers, et confirmée sur recours par la Municipalité de Z.. Le motif invoqué est l'insubordination (art. 60 lit. c RO). En substance, il est reproché au recourant de n'avoir pas participé à toute une série d'interventions durant les mois d'août et septembre 1991, alors que le PPS a été alarmé à de nombreuses reprises. Est en outre invoquée l'attitude de A. à la suite de la première mesure prise à son égard (convocation d'une réunion pour tenter de faire intervenir différents membres du corps dans le litige l'opposant au commandant). De son côté, le recourant admet les absences qui lui sont reprochées, mais les explique par le fait qu'il n'était pas à Z.________ - et donc pas atteignable - lors des alarmes des mois d'août et septembre 1991. Il conteste que son attitude soit constitutive d'insubordination, et explique qu'il s'agit avant tout d'un problème de relation personnelle entre le commandant et lui-même. Le recourant invoque également qu'il n'a pas pu se défendre face aux griefs formulés à son égard, griefs dont il conteste encore une fois la réalité.
Le recourant se plaint tout d'abord d'une violation de son droit d'être entendu.
Conformément à la jurisprudence, le droit d'être entendu est à la fois une institution servant à l'instruction de la cause et une faculté de la partie, en rapport avec sa personnalité, de participer à la formation de décisions qui lèsent sa situation juridique (sur tous ces points, v. ATF 114 Ia 99, et les références citées). De nature formelle, ce droit doit être respecté sous peine d'annulation de la décision attaquée, indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (ATF 116 Ia 54). Sa violation peut toutefois être réparée lorsque l'administré a la possibilité de s'adresser à une autorité de recours qui a le pouvoir d'examiner librement toutes les questions qui pouvaient être soumises à l'autorité inférieure (ATF 110 Ia 81 = JT 1986 I 377).
En l'espèce, le recourant a appris en tout cas le 13 septembre 1991, directement de la bouche du Commandant du corps des sapeurs-pompiers, ce qui lui était reproché (à supposer, hypothèse guère vraisemblable, qu'il n'ait pas été conscient à cette époque déjà des réactions que ses absences répétées provoquaient au sein du corps). Il a pu se déterminer à ce sujet le 16 septembre (lettre à Mme C., Conseillère municipale) et le 17 octobre (lettre à l'Etat-major du corps, portée à la connaissance de celui-ci avant la décision du 30 octobre). Il a renouvelé ses contestations le 31 octobre 1991 (lettre à Mme C.) et le 5 novembre 1991 (lettre circonstanciée à l'Etat-major du corps, avec copie à Mme C.________, Conseillère municipale.
Dans ces conditions, et en l'absence de dispositions de procédure prévoyant expressément une audition orale, il faut admettre que la procédure suivie n'est pas contraire aux exigences découlant du droit d'être entendu. Conformément à la jurisprudence, celui-ci ne garantit, en tant que droit constitutionnel, ni le droit de s'exprimer oralement (ATF 109 Ia 178, et les références citées) ni celui de comparaître devant l'autorité qui doit statuer dans sa composition complète (ATF 115 II 133). Le premier moyen du recourant ne peut dès lors qu'être rejeté.
5.1. Dans la mesure où elle comporte une restriction à la liberté individuelle, une sanction disciplinaire doit reposer sur une base légale (ATF 108 Ib 165, et les références citées). En l'espèce, la sanction de l'exclusion est prévue par un règlement adopté par le Conseil communal de Z.________ en vertu de la compétence expressément dévolue aux communes par la loi. L'exigence de la base légale est donc sans conteste satisfaite.
5.2. La Municipalité de Z., a confirmé l'exclusion disciplinaire du recourant en invoquant le motif de l'insubordination (art. 60 lit. c RO). Elle relève que, depuis le 6 août 1991, le recourant n'a plus participé aux interventions du PPS, bien que celui-ci ait été alarmé plus de quarante fois, dont dix foix au complet pour des raisons graves, dans le mois qui a suivi. Le recourant ne consteste pas avoir été absent lors de ces interventions, mais il explique qu'il n'a pas été atteint à son domicile. Indépendamment du fait qu'elle se heurte aux affirmations du commandant, qui a déclaré lors de son audition par le tribunal que le recourant avait été vu en ville de Z. au cours de certaines des interventions précitées, cette version n'est pas crédible. Si l'on peut admettre en effet que le recourant n'ait pas toujours pu être atteint en août et septembre 1991 lors des alarmes du PPS, il est tout à fait invraisemblable en revanche qu'il n'ait jamais pu l'être. A supposer que tel eût été le cas, le recourant avait alors en tout cas l'obligation de fournir dans les trois jours suivant l'événement les raisons de sa défaillance (art. 35 RO). En réalité, le tribunal tient pour constant que le litige d'ordre personnel l'opposant à cette époque au commandant a amené le recourant à refuser délibérément son concours durant la période incriminée. Il s'agit dès lors incontestablement d'un cas d'insubordination caractérisée, l'exposant à une sanction disciplinaire. Il reste à examiner si, en confirmant à son égard la sanction la plus grave que connaisse le règlement, l'autorité intimée a respecté le principe de la proportionnalité.
Les défaillances imputées au recourant revêtent un caractère de gravité certaine, dans la mesure où elles résultent d'une attitude oppositionnelle délibérée. Même si on tient compte de l'existance de difficultés relationnelles entre le recourant et son commandant, et même si on admet suivant ses explications que tous les torts ne sont pas nécessairement de son côté à cet égard, il est certain qu'une autorité chargée d'assurer le fonctionnnement d'un organisme aussi important qu'un poste de premiers secours, qui doit pouvoir intervenir avec le maximum de moyens chaque fois que la situation l'exige, ne peut pas tolérer qu'un membre du corps des sapeurs-pompiers fasse passer des questions de susceptibilité personnelle avant ses obligations de service. En considérant que le recourant ne pouvait pas être maintenu au sein du corps, après avoir démontré qu'il n'était plus disposé à en assumer les obligations ou les contraintes, la municipalité n'a certainement pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205). La décision entreprise, motivée par le souci d'éviter que le bon fonctionnement du corps ne soit empêché ou entravé par une attitude oppositionnelle caractérisée obéit à des motifs objectifs et sérieux et échappe par conséquent aux griefs d'arbitraire (ATF 117 Ia 27 = JdT 1992 I 180 et les références citées). Elle respecte le principe de la proportionnalité, dans la mesure où, à l'évidence, un comportement aussi grave que celui dont s'est rendu coupable le recourant ne pouvait être sérieusement sanctionné par des sanctions telles que la réprimande, le blâme, la suppression de la solde ou une amende de Fr. 10,-- (art. 56 lit. a, b et c RO). On peut à la rigueur hésiter sur le point de savoir si une menace de révocation aurait été suffisante mais, en tout état de cause, compte tenu de la réserve que doit s'imposer le Tribunal administratif dans l'examen de ces questions pour les raisons exposées ci-dessus, compte tenu également du fait que l'intéressé n'a pas un droit à demeurer au sein du corps des sapeurs-pompiers, on doit admettre que la sanction de l'exclusion reste adaptée à la gravité des faits.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument d'arrêt de Fr. 500,-- est mis à la charge du recourant débouté, montant compensé par l'avance de frais effectuée.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 octobre 1992/mp
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :
La présente décision est notifiée :
au recourant A., à Z., sous pli recommandé;
à la Municipalité de Z.________, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Philippe Vogel, à Lausanne
au Département de l'intérieur et de la santé publique, service de l'intérieur, pour information