canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
sur le recours interjeté par A. A.________ , 1********, à Z.________,
contre
la décision de la Municipalité de Z.________ du 26 septembre 1991, résiliant son engagement d'employé de voirie pour le 31 décembre 1991.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président
V. Pelet, assesseur
J. Koelliker, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
constate en fait :
A. A. A.________ a été engagé depuis le 1er juin 1987 par la Municipalité de Z.________ en qualité d'employé de voirie pour un travail hebdomadaire de 42 1/2 heures et un salaire mensuel brut de Fr. 3'439.55.
Le 1er septembre 1988, il a été nommé à titre définitif en cette qualité par la municipalité.
Le personnel de l'administration communale de la commune de Z.________ est soumis au "Statut du personnel de l'Administration communale" (ci-après : le Statut), adopté par la Municipalité de Z.________ dans sa séance du 29 mai 1989, et approuvé par le Conseil d'Etat le 8 novembre 1989.
B. Depuis 1989, pour des raisons de santé, A. A.________, au bénéfice de certificats médicaux, a été fréquemment absent du service de voirie. Ainsi, en 1989, il a été absent 858 heures, en 1990, 978 heures et jusqu'au 25 juin 1991, date à laquelle il a cessé toute activité pour la commune, 802 heures.
C. Par courrier du 26 septembre 1991, notifié à l'intéressé le 27 septembre, la Municipalité informé A. A.________ de la résiliation de son engagement d'employé de voirie, avec effet au 31 décembre 1991, en vertu de l'article 10 du Statut. De cette correspondance, il convient d'extraire les passages suivants :
"Depuis le 10 janvier 1989, date de votre première absence importante pour cause de maladie, nous constatons, avec regret, que votre état de santé s'est détérioré à un point tel que votre incapacité au travail est devenue permanente.
[...].
Nous vous rappelons que toutes les tentatives tendant à alléger les tâches physiques de votre emploi ont été vaines et nous vous encourageons dès lors à suivre une réadaptation professionnelle ou à viser un emploi en rapport avec votre capacité physique, que notre administration n'est pas en mesure de vous fournir.
Nous vous invitons également à déposer, sans délai, une demande de prestations d'assurance invalidité en vue de l'adoption des différentes mesures possibles, et de prendre contact à ce sujet avec notre agence communale d'assurances sociales.
Nous adressons également, par même courrier, une demande d'invalidité à la Caisse intercommunale de pensions, qui vous notifiera directement sa décision.
[...]."
D. Par acte daté du 4 octobre 1991, A. A.________ a interjeté recours contre cette décision. Il conclut en substance à ce que son traitement soit maintenu jusqu'à droit connu sur le sort de sa requête auprès de l'assurance-invalidité (ci-après AI) et de la Caisse intercommunale de pensions (ci-après CIP). Par ailleurs, il a effectué dans le délai qui lui a été imparti à cet effet l'avance de frais requise par Fr. 250.-.
E. Par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat J.-D. Théraulaz, la Municipalité de Z.________ a déposé un mémoire daté du 6 novembre 1991, concluant au rejet des conclusions de la requête.
Le recourant a déposé des observations complémentaires, datées du 26 novembre 1991.
Les moyens invoqués de part et d'autre seront repris plus loin dans la mesure utile.
F. Par courrier du 3 décembre 1991, la CIP a adressé les lignes suivantes au recourant :
"Nous vous informons que dans sa séance du 7 novembre 1991, le Conseil d'administration de la Caisse intercommunale de pension, vous a mis, conformément aux dispositions des art. 58 ss et 61 ss des Statuts, au bénéfice des pensions d'invalidité suivantes :
invalidité temporaire de 100 % du 1.06.1990 au 31.07.1990;
invalidité temporaire de 50 % du 1.08.1990 au 31.08.1990;
invalidité temporaire de 100 % du 1.09.1990 au 30.09.1990;
invalidité temporaire de 100 % du 1.11.1990 au 30.04.1991;
invalidité temporaire de 100 % du 1.05.1991 au 31.05.1991;
invalidité définitive de 100 % dès le 1er juillet 1991.
[...].
Vous avez droit également à un supplément temporaire pour autant que vous ne soyez pas mis, dans l'intervalle, au bénéfice d'une rente AI. [...].
Conformément à l'art. 75 des Statuts, l'enfant d'un pensionné invalide donne droit à une pension jusqu'à l'âge de 18 ans révolus.
Dès lors, vous avez droit pour vos filles B. A., née le 21 avril 1979 et C. A., née le 3 décembre 1980, à deux pensions d'enfant d'invalide.
[...]."
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 27 février 1992, en présence du recourant, accompagné de M. D., assistant social et, pour la commune de Z., de M. E.________, syndic, assisté de l'avocat J.-D. Théraulaz.
L'autorité de céans a procédé à l'audition de MM. F., boursier communal, et G., chef du Service de voirie, en qualité de témoins.
a) Le recourant, invité à préciser ses conclusions, a contesté que les conditions de licenciement de l'art. 10 du Statut soient réunies et a déclaré vouloir continuer à travailler Il a relaté qu'il avait subi une opération le 22 janvier 1992 et qu'il devait porter une minerve pendant trois mois et demi. Il soutient malgré tout qu'il est capable de travailler mais a toutefois admis que son médecin ne s'était pas encore prononcé sur la suite de son activité professionnelle.
b) Pour sa part, M. E., syndic, a précisé qu'il connaissait déjà le recourant, avec lequel il entretenait des relations amicales, avant même qu'il n'obtienne le poste d'employé de voirie. Il a par ailleurs exposé que l'administration communal comptait 47 personnes, dont 10 étaient affectées au service de voirie. Il a confirmé que les problèmes de santé du recourant remontaient à 1989. En juin 1991, lors d'une séance qui réunissait le syndic, M. F. et le recourant, ce dernier a été rendu attentif à sa situation et on l'a prié de chercher une activité plus en rapport avec ses capacités physiques. Le recourant aurait alors souhaité obtenir le travail de releveur de compteurs, mais une telle solution n'était pas réalisable car ce genre de poste ne représente qu'un emploi de 20 % environ, impliquant un travail occasionnel, pour lequel la commune engage en principe des retraités ou des pensionnés AI. D'autres possibilités ont également été évoquées - le recourant aurait notamment souhaité être conducteur de balayeuse - mais elles n'étaient toutefois pas envisageables, les postes n'étant pas vacants.
c) M. F.________ a confirmé les dires du syndic en précisant toutefois qu'à deux ou trois reprises déjà, avant le mois de juin 1991, il avait déjà amicalement prévenu le recourant, en le mettant en garde, des désagrément que sa situation entraînait pour la bonne marche du service de voirie.
Les représentants de la commune ont exposé qu'il n'étaient pas opposés à réengager le recourant pour un poste à temps partiel, pour autant que l'occasion se présente, lorsque sa capacité résiduelle de travail aura été établie par l'AI.
d) M. G.________ a exposé les problèmes que créait l'absence du recourant au sein du service de voirie et du mécontentement croissant qu'elle y entraînait. Il a précisé qu'il avait tenté d'alléger les tâches physiques du recourant, mais que la plupart des travaux incombant à un Service de voirie faisait précisément appel à des aptitudes physiques.
et considère en droit :
"La qualité de fonctionnaire prend fin :
[...]
d) ensuite de décision municipale prise sur la propre initiative de la Municipalité ou à la demande du fonctionnaire dans les cas suivants :
[...]
par suite d'invalidité ou d'incapacité notoire (maladie prolongée, incapacité professionnelle, etc)."
Le recourant conteste que les conditions de licenciement de cette disposition soient réunies. Il s'agit donc d'établir si l'on est ici en présence d'un cas d'invalidité ou d'incapacité notoire au sens du Statut.
a) L'intéressé a fait l'objet d'une décision de la CIP, datée du 3 décembre 1991, le mettant au bénéfice d'une pension d'invalidité définitive de 100 %, en vertu de l'art. 61 des Statuts de la CIP, et ce dès le 1er juillet 1991. Selon cette disposition "est définitivement invalide l'assuré qui, par suite de maladie ou d'accident, devient avant l'âge terme incapable de remplir totalement ou partiellement sa fonction ou toute autre fonction de substitution et dont le traitement est réduit ou supprimé à titre définitif". On ne saurait toutefois se fonder uniquement sur une décision d'allocation d'une rente sans que l'instruction ait établi, au moyen d'éléments reposant sur des constatations médicales, que les conditions d'une invalidité totale sont réunies. En l'espèce, ces éléments font défaut mais la question peut demeurer ouverte pour les raisons exposées ci-dessous, sous lettre b.
b) L'art. 10 lit. d du Statut prévoit que la qualité de fonctionnaire prend fin non seulement par suite d'invalidité, mais encore d'incapacité notoire. Or, si l'on ignore la réalité médicale de son invalidité, il est en tout cas certain que le recourant est notoirement incapable de travailler. En effet, depuis 1989 déjà, le recourant, au bénéfice de certificats médicaux en raison de ses problèmes dorsaux, n'a plus répondu aux exigences de son poste de travail conformément à son engagement. Ainsi, pour un travail à plein temps auprès de la commune de Z., qui comprend un horaire hebdomadaire de 42 heures 30, quatre semaines de vacances annuelles et les jours fériés usuels rappelé à l'art. 33 du Statut, le temps normal de travail s'élève à 1600 heures de travail environ. Or, en 1989, le recourant qui a manqué 858 heures n'a même pas travaillé à 50 %. De plus ses absences n'ont fait qu'augmenter en 1990 et 1991. A cet égard, son supérieur, entendu en qualité de témoin lors de l'audience du 27 février 1992, a décrit les difficultés qu'il rencontrait à devoir gérer le Service de voirie sans pouvoir compter sur le dixième employé nécessaire à la bonne marche de son service. Il a également confirmé qu'il n'était plus possible de confier au recourant des tâches impliquant une certaine force physique, ce qui précisément est le cas pour la plupart des tâches incombant à un service tel que celui dont il est responsable. A ceci s'ajoute que le recourant a subi le 22 janvier 1992 une intervention chirurgicale qui a nécessité le port d'une minerve pour une durée de trois mois et demi. Certes, son médecin ne s'est pas encore prononcé sur son avenir professionnel, mais, même s'il n'est pas exclu que l'intéressé puisse se remettre à travailler dans quelques mois, il est pour le moins douteux que l'intéressé puisse reprendre la même activité. Cette question est toutefois sans incidence sur le sort de la présente procédure. L'art. 10 du Statut ne prévoit pas que l'invalidité ou l'incapacité doit être définitive. Il suffit qu'elle soit notoire. En l'espèce, les circonstances que l'on vient d'évoquer démontrent bien que le recourant est incapable d'assurer les prestations physiques indispensables au service de voirie et ce depuis 1989. La Municipalité de Z. était donc fondée à invoquer l'art. 10 du Statut et sa décision ne peut qu'être confirmée, en tout cas dans le cadre de l'examen de la légalité auquel peut se livrer le Tribunal administratif (art. 36 lit. a LJPA). Conformément à la jurisprudence (RDAF 1981, p. 429), on ne saurait contraindre une collectivité publique à conserver à son service un fonctionnaire dont les prestations sont insuffisantes, quelles qu'en soient les raisons.
a) L'art. 10 du Statut ne prévoit aucun délai en cas de cessation de fonction par suite d'invalidité ou d'incapacité notoire. En l'absence de disposition légale expresse, il n'apparaît toutefois pas arbitraire de se référer aux autres dispositions relatives à des délais de congés. Ainsi, l'art. 13 du Statut prévoit que le personnel nommé à titre définitif doit respecter un avertissement préalable de trois mois pour dénoncer son engagement. Le même délai de trois mois est prévu dans le cadre du licenciement pour justes motifs (art. 11). Ainsi, notifié en septembre 1991 pour fin décembre 1991, le congé a été donné valablement.
b) Le Tribunal constate également que le recourant a été dûment averti, en juin 1991 à tout le moins, des mesures qui allaient être prises à son endroit, quand bien même cette modalité n'est pas prévu par le Statuts en cas de résiliation par suite d'invalidité ou d'incapacité notoire. En effet, en vertu de l'art. 12 du Statut, ce n'est qu'en cas de licenciement pour des faits dépendants de la volonté du fonctionnaire que le licenciement doit être précédé d'un avertissement. A cet égard, le congé a été donné valablement également.
c) En cours de procédure ainsi que lors de l'audience du 27 février 1992, le recourant a reproché à la Commune de ne pas l'avoir transféré à un poste de travail qui aurait moins fait appel à ses capacités physiques. L'employeur de recourant a certes envisagé cette possibilité, mais aucune solution n'a pu être trouvée. Ce grief n'est de toute façon pas fondé car l'obligation pour la Commune de trouver au fonctionnaire licencié une autre situation correspondant à ses capacités n'est prévue qu'en cas de suppression d'une fonction superflue (art. 14 du Statut), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
Enfin, dans son acte de recours, A. A.________ fait implicitement valoir qu'il n'aurait pas touché tout le traitement auquel il aurait eu droit en vertu de l'art. 59 du Statut. Le Tribunal constate cependant qu'il n'est pas compétent pour trancher de cette question. En effet, en vertu, en vertu de l'article premier, alinéa 3 LJPA, "les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi", la lettre c de cette disposition précisant encore que "des contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires" sont des actions d'ordre patrimonial.
Le recours est ainsi rejeté dans la mesure où il est recevable. Compte tenu de la situation financière du recourant, dont les revenus sont notablement diminués à la suite de la perte de son emploi, l'émolument d'arrêt peut être laissé à la charge de l'Etat.
La Municipalité, qui a consulté avocat, a requis l'allocation de dépens. Selon la LJPA, l'allocation de dépens aux autorités et aux organismes chargés de tâches de droit public n'est pas expressément exclue, contrairement à ce que prévoit la loi fédérale d'organisation judiciaire (art. 159 al. 2 OJ). L'article 55 LJPA laisse toutefois une certaine latitude au Tribunal administratif en précisant que les dépens sont "en principe" supportés par la partie qui succombe et que, si l'équité l'exige, le Tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens.
Les dépens constituent une indemnisation partielle des frais que la partie qui obtient gain de cause a été contrainte d'engager pour sauvegarder ses droits. A cet égard, la collectivité publique dont un organe défend la décision qu'il est légalement chargé de prendre et de motiver ne saurait être traitée de manière rigoureusement identique à un particulier, à tout le moins s'il s'agit d'une commune qui, en raison de son importance, dispose de services administratifs qui lui permettraient de se défendre elle-même.
Le Tribunal administratif n'alloue en principe pas de dépens aux communes dotées d'une administration développée qui sont en mesure de procéder devant lui par l'intermédiaire de leurs propres services (voir, dans ce sens, arrêt du Tribunal administratif AC 7504 du 10.12.1991, PPE X.________ c/Montreux). En l'espèce, l'équité commande de renoncer à astreindre le recourant à verser des dépens à la commune, alors même que celle-ci obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision rendue le 26 septembre 1991 par la Municipalité de Z.________ est confirmée.
III. L'émolument d'arrêt est laissé à la charge de l'Etat, l'avance de frais déjà effectuée de Fr. 250.- étant restituée au recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 mars 1992/jb
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de Z.________, par l'intermédiaire de son conseil, Me J.-D. Théraulaz, 4, chemin des Trois-Rois, 1002 Lausanne.
Annexe :