TRIC.________AL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 décembre 2011
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, juge; M. Antoine Rochat, assesseur; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
X.________, à Nyon, représentée par Florence ROUILLER, ARF Conseils juridiques Sàrl, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'économie, du logement et du tourisme,
Tiers intéressés
Y.________,
Z.________,
A.________,
B.________, tous les quatre représentés par Me Julien FIVAZ, avocat à Genève,
C.________ SARL, à Rolle,
D.________, à Nyon,
E., p.a. H., à Rolle,
F., p.a. H., à Rolle,
G., p.a. H., à Rolle,
H.________, à Rolle,
I., p.a. H., à Rolle, tous les sept représentés par Me Philippe CONOD, avocat à Lausanne
Objet
Droit public du logement
Recours X.________ c/ décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT) du 28 juillet 2011 (autorisant la vente "en bloc" de l'immeuble sis rue ******** et 1******** à Nyon, propriété commune de Y.________ et Z., A. et B.; appartement loué à X.).
Vu les faits suivants
A. Y., Z., A.________ et B., formant une communauté héréditaire, détiennent en propriété commune la parcelle n° 2******** de la Commune de Nyon. Cette parcelle supporte un immeuble d'habitation avec affectation mixte sis rue ******** et 1********, comportant un local commercial et trois appartements offerts en location. L'appartement de quatre pièces du troisième étage, d'une surface de 123 m2, est pris en location depuis le 1er janvier 2010 par X. pour un loyer mensuel net de 1'700 francs.
Le bien-fonds n° 2******** a été promis-vendu à C.________ Sàrl, E.________ et D., F., G., H. et I.________.
Le 24 mars 2011, le contrat de bail à loyer portant sur l'appartement occupé par X.________ a été résilié pour le 30 septembre 2011.
B. Le 18 mai 2011, les propriétaires ont déposé auprès du Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT) une demande d'autorisation d'aliénation "en bloc" de leur immeuble. En guise de motif de l'aliénation, ils ont indiqué ce qui suit:
"Les quatre propriétaires actuels ont acquis l'immeuble objet de la parcelle 2******** de Nyon par succession. Ils détiennent donc la parcelle en propriété commune, communauté héréditaire. Faute de pouvoir procéder au partage de cet immeuble, ils souhaitent le vendre en bloc afin de se répartir le produit de la vente. De leur côté, les acheteurs ont l'intention de constituer une propriété par étages comportant un appartement de plus qu'actuellement et selon toute vraisemblance d'occuper, après les travaux de transformation, les appartements avec leur famille".
Le 30 mai 2011, la Municipalité de Nyon a délivré un préavis favorable.
C. Par décision du 28 juillet 2011 pour chaque appartement, le SELT a délivré l'autorisation sollicitée, pour le motif que des circonstances au sens de l'art. 4 al. 2 de la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; RSV 840.13) commandaient l'aliénation. Le SELT a retenu que les membres de la communauté héréditaire, propriétaires communs de cet immeuble dont ils n'avaient pas l'utilité à titre personnel, souhaitaient s'en départir de manière à se répartir le produit de la vente, faute de pouvoir procéder à un partage successoral; en outre, l'opération de vente avec la rénovation et la construction d'un logement supplémentaire revêtait un certain caractère d'intérêt général, puisqu'elle permettrait à la fois d'augmenter d'une unité l'offre de logements à Nyon et d'assurer la rénovation et la conservation de ce bâtiment ancien.
D. Par acte du 14 septembre 2011, X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont elle demande principalement l'annulation, avec suite de frais et dépens.
Les promettants-acquéreurs se sont déterminés le 12 octobre 2011, concluant avec suite de frais et dépens au rejet du recours. Les propriétaires en ont fait de même le 17 octobre 2011.
Dans sa réponse du 20 octobre 2011, l'autorité intimée a conclu avec suite de frais et dépens au rejet du recours.
Le 7 novembre 2011, la recourante a encore produit un mémoire complémentaire.
Le 11 novembre 2011, l'autorité intimée a indiqué qu'elle avait délivré trois autorisations d'aliéner distinctes le 28 juillet 2011, soit une par appartement de l'immeuble dont la vente était soumise à autorisation, chacune ayant été notifiée aux locataires concernés. Elle a ajouté que les deux autres autorisations n'avaient pas été contestées.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
L'aliénation de l'appartement est assujettie à la LAAL, ce qui n'est pas contesté.
a) La LAAL a pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif certains types d'appartements répondant à un besoin de la population (art. 1). Selon l'art. 2 al. 1 LAAL, l'aliénation à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, d'un appartement à usage d'habitation jusqu'alors loué, est soumise à autorisation.
En vertu de l'art. 4 al. 1 LAAL, l'autorisation est accordée lorsque l'appartement concerné n'appartient pas à une catégorie où sévit la pénurie de logements (let. a), ou est soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue dès la construction de l'immeuble, ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre 1989 qu'il ait ou non déjà été cédé de manière individualisée (let. b), ou est acquis par son locataire actuel sans que celui-ci ait été placé devant l'alternative d'acheter son logement ou de partir (let. c). L'autorisation est également accordée lorsque d'autres circonstances commandent l'aliénation (al. 2). Elle peut être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire; le département compétent requiert alors l'inscription de leur mention au registre foncier (al. 3). Lorsque aucune des conditions posées à l'art. 4 LAAL n'est réalisée, l'autorisation est refusée (art. 5 LAAL).
b) En l'espèce, l'autorisation d'aliéner ne peut se fonder sur les cas prévus aux lettres a, b et c de l'art. 4 al. 1 LAAL. En effet, il n'est pas contesté que l'appartement en cause appartient à une catégorie où sévit la pénurie, qu'il n'est pas - encore - soumis au régime de la propriété par étages et enfin qu'il n'est pas acquis par son locataire actuel. En conséquence, l'autorité intimée a correctement retenu que l'aliénation projetée ne pouvait être envisagée que sous l'angle de l'art. 4 al. 2 LAAL, prévoyant que l'autorisation est accordée lorsque d'autres circonstances commandent l'aliénation.
La recourante conteste que les conditions de l'art. 4 al. 2 LAAL soient réalisées. L'autorité intimée a considéré en bref que les arguments personnels des membres de l'hoirie - à savoir le fait qu'ils désirent dissoudre celle-ci - l'emportaient en l'espèce sur l'intérêt public au maintien de l'appartement dans le parc locatif. L'autorité intimée a ajouté dans sa réponse que, de pratique constante, elle estimait que le fait qu'une aliénation soit motivée pour permettre de procéder à un partage successoral ou, à défaut de partage au sens strict, de permettre aux membres de la communauté héréditaire de se répartir le produit de la vente, constituait en principe une "circonstance commandant l'aliénation" au sens de l'art. 4 al 2 LAAL; il en allait de même de circonstances d'ordre personnel, l'aliénation d'un appartement loué pouvant ainsi être justifiée lorsque le propriétaire fait valoir des motifs d'âge, de santé (maladie, entrée en EMS, etc), de famille ou encore professionnels (déplacement à l'étranger, etc.).
On lit dans les débats parlementaires ayant précédé l’adoption de la LAAL, s'agissant de l’art. 4 al. 2 LAAL, que "l'interdiction de vendre un bien - qu'il soit meuble ou immeuble - est une mesure gravement incisive qui met en péril le système d'économie de marché auquel nous sommes tous attachés. Ce qui importe – à la lumière des objectifs de la loi ici discutée - c’est que dans la catégorie où sévit la pénurie le parc locatif ne se voit pas brutalement diminué. Or, cet objectif doit pour l’essentiel être atteint, non par un refus de vente portant gravement atteinte à la garantie de la propriété, mais par les conditions qui peuvent être mises à l’autorisation selon l’article 6 du contre-projet" (BGC 1989 2A p. 916); les travaux préparatoires ne donnent cependant aucune indication sur la manière dont il faut interpréter la notion de "circonstances commandant l'aliénation" au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL (voir BGC 1989 2A pp. 897, 916 et 972 notamment). On relève néanmoins que la commission du Grand Conseil chargée d'examiner le projet de LAAL, suivie par le plénum, a renoncé à employer les termes "commandant impérativement" l'autorisation qui auraient par trop restreint la pesée des intérêts à laquelle doit procéder l'autorité cantonale lors de l'examen des dossiers (voir BGC 1989 2A p. 916)
Dans un arrêt FO.2002.0034 du 18 septembre 2003, le tribunal de céans a retenu que pour interpréter cette disposition, qui met en oeuvre le principe de la proportionnalité, on pouvait se référer aux considérants de l'arrêt du tribunal fédéral "Armengol" (ATF 113 Ia 126), ce d'autant plus que cette jurisprudence est antérieure à la LAAL et qu'elle a probablement inspiré les rédacteurs de cette loi. Le Tribunal fédéral a jugé à cette occasion que, en application du principe de la proportionnalité, l'autorité qui statuait sur une demande d'aliénation d'un appartement loué appartenant à la catégorie où sévissait la pénurie devait prendre en considération toutes les circonstances pertinentes du cas d'espèce, celles-ci pouvant comprendre le cas échéant des circonstances relatives à l'acquéreur (ATF 113 Ia 126 consid. 7b/aa p. 136). La cour de céans a retenu que la situation des acheteurs pouvait exceptionnellement être prise en compte dans les "autres circonstances commandant l'aliénation", mais que devait manifestement entrer en considération dans la pesée d'intérêts la situation du vendeur, plus particulièrement s'il était démontré que ce dernier n'avait d'autre choix que de vendre l'immeuble; en revanche, le fait que le prix de vente envisagé favorisait l'accession à la propriété dans de bonnes conditions n'avait pas à être pris en considération (arrêt FO.2002.0034 précité consid. 5c). Dans un arrêt du 1er février 1992, le Tribunal fédéral a considéré qu'en vertu de l'art. 4 al. 2 LAAL, l'octroi ou le refus de l'autorisation était laissé à l'appréciation de l'autorité, qui devait procéder à une pesée des intérêts; en dépit d'une opinion contraire exprimée par un député, il n'apparaissait nullement que l'autorité soit tenue d'accorder l'autorisation dans l'hypothèse où l'appartement serait acquis pour son usage propre par une personne jusqu'alors locataire de son logement principal (TF 1P.586/1991 du 1er février 1992 consid. 3 b/bb).
On peut encore relever au passage que le Canton de Vaud indique sur la page de son site Internet consacrée à la vente d'appartements loués (http://www.vd.ch/fr/themes/vie-privee/logement/parc-locatif/vente-dappartements-loues), que les "autres circonstances commandant l'aliénation" peuvent résider dans la situation personnelle du vendeur (motif économique, financier, familial, personnel, etc.) ou de tout autre motif où l'intérêt privé au transfert l'emporte sur l'intérêt public au maintien d'un logement dans le parc locatif (liquidation impérative d'un régime particulier telle une succession ou une société simple).
Enfin, s'agissant de vérifier l'application de l'art. 4 al. 2 LAAL, il n'appartient pas au tribunal de céans de substituer sa propre pesée d'intérêts à celle effectuée par l'autorité intimée (arrêt FO.2002.0034 précité; voir également arrêt GE.2006.0131 du 12 février 2007).
a) L'immeuble en cause concerné par l'aliénation est détenu en propriété commune (au sens de l'art. 652 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]) par la communauté héréditaire, régie par les art. 602 ss CC.
Conformément à l'art. 602 CC, s'il y a plusieurs héritiers, tous les droits et obligations compris dans la succession restent indivis jusqu'au partage (al. 1); les héritiers sont propriétaires et disposent en commun des biens qui dépendent de la succession (al. 2). L'art. 604 al. 1 CC prévoit que chaque héritier a le droit de demander en tout temps le partage de la succession, à moins qu’il ne soit conventionnellement ou légalement tenu de demeurer dans l’indivision.
L'art. 654 CC, applicable à la fin de la propriété commune, prévoit que la propriété commune s'éteint par l'aliénation de la chose ou la fin de la communauté (al. 1); le partage s'opère, sauf disposition contraire, comme en matière de copropriété (al. 2). Selon l'art. 651 al. 1 CC, la copropriété cesse par le partage en nature, par la vente de gré à gré ou aux enchères avec répartition subséquente du prix, ou par l'acquisition que l'un ou plusieurs des copropriétaires font des parts des autres. Enfin, l'art. 650 al. 1 CC régissant la fin de la copropriété et plus spécifiquement l'action en partage dispose que "chacun des copropriétaires a le droit d'exiger le partage, s'il n'est tenu de demeurer dans l'indivision en vertu d'un acte juridique, par suite de la constitution d'une propriété par étages ou en raison de l'affectation de la chose à un but durable". Cette disposition énonce le principe "nul n'est tenu de rester dans l'indivision" (cf. ATF 81 II 598 consid. 3 p. 610; TF 5A_764/2010 du 10 mars 2011 consid. 4.3.1); on peut relever que ce principe est également énoncé à l'art. 604 al. 1 CC s'agissant de la communauté héréditaire.
b) En l'espèce, il ressort de l'extrait du registre foncier que l'immeuble litigieux est détenu par certains cohéritiers de la communauté héréditaire depuis plus de vingt ans (19 juin 1991). Les quatre propriétaires communs, nés en 1934, 1939, 1947 et 1951, sont actuellement âgés respectivement de 77, 72, 64 et 60 ans. Ils font valoir qu'ils désirent dissoudre l'hoirie de leur vivant, la prochaine génération étant composée de onze personnes; or, aucun des membres de l'hoirie ne désirant acquérir l'immeuble ni ne disposant des ressources financières nécessaires pour racheter l'immeuble et indemniser les autres de leur soulte, ils sont contraints de vendre l'immeuble afin de se répartir le produit de la vente. Leur intérêt privé réside donc dans la dissolution de l'hoirie de leur vivant - alors qu'ils ont soit déjà atteint l'âge de la retraite, soit en sont proches - par l'aliénation de l'immeuble détenu en propriété commune.
Il y a lieu de constater qu'en l'espèce, on se trouve bien en présence d'une "autre circonstance" commandant l'aliénation au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL. En effet, et pour les raisons qui suivent, l'appréciation contraire reviendrait dans ce cas particulier à faire obstacle à l'application de l'art. 604 al. 1 CC qui exprime, de même que l'art. 650 al. 1 CC, le principe "nul n'est tenu de demeurer dans l'indivision".
Dans un arrêt 1C_411/2009 du 3 décembre 2009, le Tribunal fédéral a ainsi été appelé à examiner la compatibilité avec le droit fédéral, et plus spécifiquement avec l'art. 650 CC relatif à la copropriété, de l'art. 39 de la loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maison d'habitation. Selon cette dernière disposition, "l'aliénation, sous quelque forme que ce soit (notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de parties d'étages, d'actions, de parts sociales), d'un appartement à usage d'habitation, jusqu'alors offert en location, est soumise à autorisation dans la mesure où l'appartement entre, à raison de son loyer ou de son type, dans une catégorie de logements où sévit la pénurie". Dans cette affaire, l'autorité cantonale avait une première fois délivré l'autorisation d'aliéner les vingt-deux appartements d'un même immeuble soumis au régime de la propriété par étages, tout en assortissant cette autorisation de la condition que toute opération visant à un partage-attribution entre les neuf acquéreurs des appartements serait assimilable à une opération de vente et devrait donc faire l'objet d'une requête en autorisation d'aliéner conformément à l'art. 39 LDTR. Ultérieurement, alors que les acquéreurs désiraient aliéner certains appartements, l'autorisation n'a pas été délivrée. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a certes considéré que l'autorisation requise par l'art. 39 LDTR ne remettait pas en cause l'institution de la copropriété et n'empêchait pas sa dissolution si les conditions pour la délivrance de l'autorisation étaient réunies; cette disposition ne faisait donc pas nécessairement obstacle à l'application de l'art. 650 CC et elle n'en contredisait pas le sens ou l'esprit (TF 1C_411/2009 précité consid. 2.2; voir également ATF 113 Ia 126 consid. 9c). Il convient cependant de relever que cette appréciation se rapporte au régime de la copropriété sous la forme de la propriété par étages, et non à celui de la propriété commune et plus particulièrement à la communauté héréditaire. L'art. 650 al. 1 CC, qui régit la fin de la copropriété, prévoit que la constitution d'une propriété par étages constitue l'un des obstacles au droit des copropriétaires d'exiger le partage. Or, dans le cas de la communauté héréditaire, ni le mode d'acquisition de la propriété (par succession) ni le régime de celle-ci (la propriété commune) ne sont librement choisis, mais institués par la loi (cf. art. 602 CC), contrairement à la constitution de la propriété par étages, qui relève de la liberté contractuelle (art. 19 de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le code civil suisse [Livre cinquième: Droit des obligations; CO; RS 220]).
Le cas d'espèce est donc différent de celui ayant été traité dans l'arrêt précité; en effet, l'immeuble en cause est détenu en propriété commune (communauté héréditaire) et aucune des conditions contraignant les membres de l'hoirie à demeurer dans celle-ci n'est réalisée. Les propriétaires ont atteint - ou presque - l'âge de la retraite et désirent dissoudre l'hoirie de leur vivant; or, cette opération ne peut dans le cas présent être réalisée qu'au moyen d'une vente. Les membres de l'hoirie ont en effet expliqué qu'aucun d'eux ne désirait acquérir l'immeuble ni n'avait les moyens financiers suffisants pour ce faire et le tribunal ne voit aucune raison de mettre cette allégation en doute. S'opposer à l'aliénation dans le cas présent correspondrait ainsi à empêcher les membres de la communauté héréditaire de faire usage de leur droit au partage, partant à leur imposer de demeurer dans l'hoirie sans limitation de temps. En outre, l'on ne saurait exiger des propriétaires qu'ils trouvent et choisissent un acquéreur disposé à maintenir l'appartement concerné en location, même si on peut regretter sous l'angle du maintien du parc locatif que tel n'ait pas été le cas. En effet, le tribunal de céans a déjà pu rappeler qu'une loi cantonale ne pouvait pas restreindre la liberté contractuelle, garantie par le droit fédéral (arrêt FO.2003.0008 du 24 décembre 2003 et la référence citée sous consid. 4.5).
Force est donc de constater que l'autorité intimée, en considérant que l'existence d'intérêts privés particuliers - hoirie déjà ancienne, âge relativement avancé des quatre propriétaires communs, volonté de ceux-ci de dissoudre l'hoirie de leur vivant afin d'éviter des conflits à la prochaine génération, forte d'onze représentants - primait en l'espèce l'intérêt public au maintien d'un logement dans le parc locatif, n'a pas outrepassé son pouvoir d'appréciation. Dès lors, la décision attaquée doit être confirmée et il n'y a pas lieu d'examiner les autres circonstances retenues par l'autorité intimée telles la nature constructive atypique de l'immeuble (grands appartements, nécessité d'une rénovation) et l'intérêt général représenté par la création d'un logement supplémentaire dans l'immeuble.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. La recourante, qui succombe, supporte les frais de justice ainsi qu'une indemnité en faveur des propriétaires et des promettants-acquéreurs à titre de dépens. Il n'est pas alloué de dépens à l'Etat (art. 49, 55, 56 al. 3, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 28 juillet 2011 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de X.________.
IV. X.________ est débitrice d'une indemnité globale de 1'000 (mille) francs à titre de dépens en faveur de la communauté héréditaire composée de Y., Z., A.________ et B.________.
V. X.________ est débitrice d'une indemnité globale de 1'000 (mille) francs à titre de dépens en faveur de C.________ Sàrl, E., D., F., G., H.________ et I.________.
Lausanne, le 14 décembre 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au TriC.________al fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le TriC.________al fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.